田園綜合體新政策與新思路

摘要：鄉(xiāng)村振興發(fā)展中比較有規(guī)模的綜合性開發(fā)結構主要有田園綜合體結構、整村開發(fā)結構和產(chǎn)業(yè)園區(qū)結構。其中，田園綜合體是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村綜合改革的一種新模式和新路徑。

關鍵詞：田園綜合體;鄉(xiāng)村振興;產(chǎn)業(yè)園區(qū)

中圖分類號：F293 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2021）07-0063-66 收稿日期：2021-06-07

作者簡介：林峰，綠維文旅控股集團董事長。

繼2017年推出第一批田園綜合體后，2021年5月8日，財政部下發(fā)《關于進一步做好國家級田園綜合體建設試點工作的通知》，三年之后，國家再一次重新啟動國家級田園綜合體建設試點工作，對于鄉(xiāng)村振興建設具有深遠意義。

1 新舊政策對比

新舊政策差距是什么？本文總結為兩個不變和五個調整。

1.1 不變一：“三年規(guī)劃、分年實施”“先建后補、以獎代補”政策不變

“先建后補、以獎代補”說明田園綜合體首先是一種模式結構，其次是有資金支持，由中央財政轉移支付來實現(xiàn)。國家級田園綜合體是由中央財政支持的試點工作，省級田園綜合體是由省級財政支持的試點工作。目前，武漢市已經(jīng)緊隨國家政策的腳步，以最快速度推出了由武漢市市財政支持的2021年市級田園綜合體試點。

在過去的三年，各省市已經(jīng)做了大量的田園綜合體試點，和國家試點同步推進。關鍵的一點在于田園綜合體有資金支持。那么，田園綜合體為什么會有資金支持？資金支持對于鄉(xiāng)村振興而言是非常重要的基礎和前提，沒有資金政策支持，很多落后地區(qū)如西部地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展是非常困難的，遠離城市地區(qū)的鄉(xiāng)村、相對貧困的鄉(xiāng)村是很難發(fā)展的?，F(xiàn)在其實是一種反哺機制，通過城市、工業(yè)、財政來反哺農(nóng)業(yè)、反哺鄉(xiāng)村。

1.2 不變二：申報流程流程基本不變

目前，我國田園綜合體的申報模式是比較成熟的，是一套嚴謹科學的模式，所以這套模式基本保持不變，繼續(xù)推行。見圖1。

1.3 調整一：試點省份有調整

原有的18個省份中有一半在進行第二批的推進，現(xiàn)又新增加1個直轄市及3個省份，包括北京、吉林、黑龍江、湖北。從分布來看，主要是西部地區(qū)減少的比較多，北部地區(qū)有所增加。

1.4 調整二：立項前提——新政策對試點開展的前提條件更具指導性

新政策更加明確了試點開展的前提條件，對比2017年內容上更具有指導性，見圖2。

1.5 調整三：重點任務——從注重建設到注重結果導向

注重結果導向就是村集體要發(fā)展，農(nóng)民要富裕。以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民為主的“三農(nóng)”問題如果不能得到有效的解決，就很難推進田園綜合體的建設。田園綜合體最終導向是要提出針對“三農(nóng)”問題的解決方案，最終實現(xiàn)農(nóng)民共同富裕。2017年注重的是體系化的結構，但是幾年來鄉(xiāng)村振興規(guī)劃和鄉(xiāng)村振興的深度開展，三年環(huán)境整治，脫貧攻堅，整個鄉(xiāng)村的架構在進一步深化，這一次注重的是三農(nóng)成效，要實現(xiàn)一二三產(chǎn)業(yè)深度融合，生產(chǎn)生活生態(tài)“三生同步”，產(chǎn)業(yè)教育文旅“三位一體”。田園綜合體要有持續(xù)發(fā)展的結構，所以生產(chǎn)是基礎，生活是目標，生態(tài)是底線。過去田園綜合體更加強調文旅，現(xiàn)在強調了產(chǎn)業(yè)教育文旅相結合，田園綜合體的產(chǎn)業(yè)也要基于多種產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?！叭灰惑w”更加強調第三產(chǎn)業(yè)在田園綜合體中的發(fā)展。田園綜合體的三個重要目標是促進農(nóng)業(yè)高質高效、促進鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、促進農(nóng)民富裕富足。

1.6 調整四：“實施方案”編制的要求更細化、落地化

這次調整更加強調實施方案，但是不代表田園綜合體就不需要劃，現(xiàn)在以國土空間為依托的村莊規(guī)劃、土地規(guī)劃必須符合國家的基本要求，要基本符合三大紅線的要求：生態(tài)紅線、耕地紅線、建設紅線。

規(guī)劃問題是田園綜合體必須要解決的第一大問題，新增加的田園綜合體需要規(guī)劃解決基礎設施建設和生產(chǎn)資料基本要素配置的結構關系問題。田園綜合體開發(fā)運營還需要涉及到實際的應用問題，包括具體的資金利用、利益關系、投資模式、運營和管理模式。

所以，實施方案的要求是更加細化更加落地。實施方案應當包括：田園綜合體的基本情況、可行性論證情況、發(fā)展目標、功能定位、空間布局、建設內容和任務、預期成果，形成“任務清單”“負面清單”，明確年度工作進度安排。實施方案應當明確田園綜合體建設、管理主體，對投資估算與資金籌措方案、社會資本參與情況進行說明，對可持續(xù)運營機制進行論證。

田園綜合體只靠政府支持，社會資本不能持續(xù)，靠政府、村集體承接這是不可持續(xù)的。政府不應該承接運營的職能，村集體擔不起這樣的職責。社會資本的可持續(xù)發(fā)展的機制是很重要的，政府必須對這樣的機制進行把關。

1.7 調整五：動態(tài)管理工作——要求更細化，更明確，重視年度評估工作

試點縣（市、區(qū)）要建立試點工作臺賬，按照包容、審慎的原則，推動試點地區(qū)先行先試，對出現(xiàn)的苗頭性問題，及時給予指導糾偏，穩(wěn)步推進試點項目建設。試點過程中的重大事項，應及時向省級財政部門報告。

省級財政部門要建立激勵約束機制，按照試點實施方案，重點圍繞項目推進、政策保障、機制探索、試點成效、資金使用的規(guī)范性和績效管理等方面，及時開展年度評估，于后續(xù)年度3月底前將年度評估報告（附電子文檔光盤）報送財政部。

2 鄉(xiāng)村振興三大綜合開發(fā)結構

鄉(xiāng)村振興發(fā)展中比較有規(guī)模的綜合性開發(fā)結構主要有田園綜合體結構、整村開發(fā)結構和產(chǎn)業(yè)園區(qū)結構。這三大結構構成了鄉(xiāng)村發(fā)展綜合發(fā)展的三大核心結構，鄉(xiāng)村綜合開發(fā)運營的綜合結構。

2.1 田園綜合體、鄉(xiāng)村振興示范村、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)園區(qū)是鄉(xiāng)村振興最重要的三大抓手

鄉(xiāng)村振興示范村是基于行政村的發(fā)展結構，進行整村開發(fā)，“幸福慢村”模式就是以自然村運營為基礎的;鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)園區(qū)包括農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、一二三產(chǎn)融合示范區(qū)、試驗區(qū)、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)等，是以產(chǎn)業(yè)為中心，以政府管委會管理為依托，由行政規(guī)劃發(fā)展區(qū)域，以政府招商引資，基礎設施開發(fā)運營建設，而形成的園區(qū)結構，是一種綜合開發(fā)、政府管理，多個企業(yè)參與的比較成熟的一種模式。田園綜合體模式與其他兩種模式不同，田園綜合體模式是“破村”發(fā)展結構，以一定數(shù)量村莊構成的特色片區(qū)為開發(fā)單元，開展田園綜合體建設試點，是以企業(yè)為主體的項目開發(fā)結構。這三大綜合開發(fā)模式是鄉(xiāng)村振興中間開發(fā)的重要結構。

2.2 田園綜合體是綜合發(fā)展結構

田園綜合體是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村綜合改革的一種新模式和新路徑。從市場化發(fā)展來看，關鍵在于產(chǎn)業(yè)融合和產(chǎn)居融合。產(chǎn)業(yè)融合的關鍵在于，以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有效發(fā)展為基礎，跳出“農(nóng)”的限制，引導和推動更多的資本、技術、人才等要素向農(nóng)業(yè)農(nóng)村流動;產(chǎn)居住融合，主要在于多產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來鄉(xiāng)村人口的重塑，由此帶來了多樣化的居住，如旅居、養(yǎng)老居住、休閑居住、創(chuàng)業(yè)者居住等民宿、農(nóng)家樂、民俗接待村、市民農(nóng)莊、休閑農(nóng)場、養(yǎng)生養(yǎng)老莊園、運動莊園、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)莊園、田園綜合體、旅游小鎮(zhèn)、旅游小城鎮(zhèn)等，都是產(chǎn)居融合代表。

2.3 田園綜合體是突破鄉(xiāng)村傳統(tǒng)結構的項目化構架

田園綜合體是項目結構，是以市場作為資源配置的主體，整合資源要素的區(qū)域結構，需要人地財物等整合利用，更需要結合市場要求，形成“項目”開發(fā)運營管理框架。

3 經(jīng)典案例

3.1 “稻田+”田園綜合體

開江“稻田+”田園綜合體，是2018年四川省唯一省級重點田園綜合體。項目以開江為模版，進行稻田經(jīng)濟發(fā)展模式的創(chuàng)新研究，提出了“稻田+”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。

“稻田+”產(chǎn)業(yè)模式利用稻田水稻種植為基礎通過在水稻田中開挖深溝，加高加寬田坎，形成“挖泥成溝、堆泥成基，溝中養(yǎng)魚、基上種果”的產(chǎn)業(yè)模式;通過合理搭配，養(yǎng)殖魚、泥鰍、鱔魚、大閘蟹、小龍蝦、青蛙、甲魚、麻鴨、烏龜?shù)榷喾N品種形成循環(huán)利用模式，基本實現(xiàn)不投肥料、農(nóng)藥和飼料，不僅大幅降低成本提高產(chǎn)出，也將不斷改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

3.2 河北遷西“花鄉(xiāng)果巷”田園綜合體

“花鄉(xiāng)果巷”特色小鎮(zhèn)項目于2017年初入選河北省首批82個省級特色小鎮(zhèn);2017年7月8日，以“花鄉(xiāng)果巷”特色小鎮(zhèn)項目為核心，河北遷西縣“花鄉(xiāng)果巷”田園綜合體，在河北省16個同類項目評選中脫穎而出，成為河北省唯一國家田園綜合體試點項目。

“花鄉(xiāng)果巷”特色小鎮(zhèn)規(guī)劃了包括門戶區(qū)、牡丹園、百果園、冷鏈工場、休閑農(nóng)業(yè)、運動健身、田園度假、美麗村莊8大功能區(qū)域、36組產(chǎn)品體系，28組景觀節(jié)點，8項節(jié)事活動，8大系統(tǒng)模式。