因繼續(xù)實(shí)施相同違法行為再次被罰不屬重復(fù)處罰

張趁心

案? ?例

2010年7月，村民李某未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用1533.33平方米承包地建窯場(chǎng)。2012年11月，原國(guó)土資源管理部門(mén)以違法占地為由對(duì)李某作出行政處罰決定。決定生效后，李某停止生產(chǎn)，但未主動(dòng)履行處罰決定，造成土地閑置。2019年11月，李某和王某簽訂租賃協(xié)議，將1533.33平方米窯場(chǎng)租給王某。同年12月，王某又與村民張某簽訂租賃協(xié)議，承租窯場(chǎng)附近的2066.67平方米土地，建成了占地面積為3600平方米的駕校訓(xùn)練場(chǎng)。

2020年3月6日，縣自然資源管理部門(mén)對(duì)王某涉嫌違法占地建駕校進(jìn)行立案調(diào)查后，一致認(rèn)定，王某違反了新《土地管理法》第44條規(guī)定，屬于未經(jīng)批準(zhǔn)違法占地。同時(shí)，依據(jù)新《土地管理法》第77條和《土地管理法實(shí)施條例》第42條規(guī)定，對(duì)王某做出以下行政處罰決定：責(zé)令王某立即停止違法占地行為，退還非法占用的土地;限期拆除非法占用土地上的新建建筑物和其他設(shè)施;對(duì)違法占用3600平方米一般耕地，按照每畝罰款15元，總計(jì)54000元。王某不服，向人民法院提起行政訴訟，要求撤銷(xiāo)行政處罰決定。

分? ?析

本案爭(zhēng)議的焦點(diǎn)主要在于王某是否對(duì)違法占用的1533.33平方米土地承擔(dān)法律責(zé)任，罰款是否違反了“一事不再罰”原則。要正確處理本案，關(guān)鍵在于準(zhǔn)確理解和界定“一事不再罰”原則的內(nèi)涵與外延。

首先，什么是“一事不再罰”？《行政處罰法》第24條規(guī)定：“對(duì)當(dāng)事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”筆者認(rèn)為，在具體執(zhí)法中，最難判定、容易引起爭(zhēng)議的是如何界定“一事”，即同一違法行為，指行為人在一個(gè)特定的時(shí)間和空間下，作出的同一個(gè)違反行政法律規(guī)范的行為。

在實(shí)踐中，同一個(gè)違法行為與同一類(lèi)違法行為最容易混淆。同一類(lèi)違法行為一般是指性質(zhì)相同或相似的多個(gè)違法行為。對(duì)同一個(gè)違法行為只能處罰一次，但對(duì)多個(gè)同一類(lèi)違法行為，原則上可以處罰多次。不過(guò)，同一個(gè)違法行為與同一類(lèi)違法行為之間有時(shí)也存在相互轉(zhuǎn)化的情形，對(duì)處于持續(xù)或連續(xù)狀態(tài)的違法行為是界定為同一個(gè)違法行為還是同一類(lèi)違法行為呢？筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情形區(qū)別對(duì)待。對(duì)于處于持續(xù)狀態(tài)或連續(xù)狀態(tài)的違法行為，應(yīng)根據(jù)期間是否被行政機(jī)關(guān)處罰為依據(jù)來(lái)進(jìn)行區(qū)別對(duì)待：一是對(duì)于被行政機(jī)關(guān)處罰前處于持續(xù)狀態(tài)或連續(xù)狀態(tài)的違法行為應(yīng)當(dāng)界定為一個(gè)獨(dú)立的違法行為而非同一類(lèi)違法行為。二是對(duì)于被行政機(jī)關(guān)處罰后，行為人不及時(shí)糾正而繼續(xù)實(shí)施同一性質(zhì)違法行為的，應(yīng)當(dāng)界定為同一類(lèi)違法行為而非同一個(gè)違法行為。顯然，本案屬于第二種情況。兩個(gè)行政相對(duì)人都有獨(dú)立的違法事實(shí)。因此，自然資源管理部門(mén)不存在重復(fù)處罰行為。

其次，“不再罰”主要是指對(duì)行政相對(duì)人的同一個(gè)違法行為不得給予兩次以上的處罰。筆者認(rèn)為，“不再罰”是已經(jīng)被行政機(jī)關(guān)處罰的同一個(gè)行政違法行為不應(yīng)根據(jù)同一法律規(guī)定再受處罰。當(dāng)然，因?qū)曳付艿蕉啻翁幜P的除外。

最后，合并處罰不是簡(jiǎn)單相加而是對(duì)違法行為的再裁量再處罰，同一個(gè)違法行為與同一類(lèi)違法行為不同，王某和李某屬于獨(dú)立的行政相對(duì)人，他們的違法行為屬于同一類(lèi)違法行為而非同一個(gè)違法行為。本案中，王某未經(jīng)自然資源管理部門(mén)批準(zhǔn)，兩次共租賃土地3600平方米建駕校訓(xùn)練場(chǎng)，相當(dāng)于連續(xù)實(shí)施了兩次違法行為，既沒(méi)有主動(dòng)消除違法狀態(tài)，又造成了違法行為的再擴(kuò)大再延續(xù)，其違法性質(zhì)和行為具有重合性。若分別對(duì)同一當(dāng)事人、同一地點(diǎn)、同一時(shí)間、同一類(lèi)違法事實(shí)進(jìn)行處罰，容易造成執(zhí)法資源浪費(fèi)，所以從提高執(zhí)法效能的角度考慮，對(duì)王某的兩次違法行為應(yīng)當(dāng)重新裁量合并處罰，以達(dá)到降低執(zhí)法成本之目的。

綜上所述，筆者認(rèn)為，繼續(xù)實(shí)施的同一類(lèi)違法行為作為一個(gè)新的違法行為予以處罰，不屬于對(duì)同一個(gè)違法行為的重復(fù)處罰，并未違反“一事不再罰”原則。在執(zhí)法實(shí)踐中，將行政相對(duì)人被行政處罰后繼續(xù)實(shí)施的同一性質(zhì)的違法行為界定為同一類(lèi)違法行為，并作為一個(gè)新的違法行為進(jìn)行處罰，可以有效防止行政相對(duì)人在受到一次行政處罰后，便以“一事不再罰”原則為借口，憑此次處罰為擋箭牌而繼續(xù)實(shí)施同樣的違法行為。（作者單位：西華縣自然資源局）