明確制度邊界 強化法律責任

魏莉華

2021年7月2日，國務院總理李克強簽署第743號國務院令，公布新修訂的《土地管理法實施條例》，自2021年9月1日起施行。這是《土地管理法實施條例》自1998年全面修訂后的第二次全面修訂，是保證2019年新修訂的《土地管理法》順利實施的重要法律武器。新《土地管理法實施條例》諸多亮點值得關注。

亮點一：嚴格控制耕地轉為非耕地。1998年的《土地管理法》及《土地管理法實施條例》均將控制農用地轉為建設用地作為土地用途管制的核心和重點，對農用地之間的轉化缺乏制度性的約束，嚴重影響國家糧食安全。為此，新的《土地管理法實施條例》專門增加規定：國家對耕地實行特殊保護，嚴守耕地保護紅線，嚴格控制耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地。耕地應當優先用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品生產。按照國家有關規定需要將耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地的，應當優先使用難以長期穩定利用的耕地。這些規定進一步拓展了土地用途管制的重點和內容。

亮點二：明確耕地保護的責任主體是省級人民政府。加強耕地保護，必須首先明確耕地保護的責任主體。新的《土地管理法實施條例》首次從行政法規層面明確了耕地保護的責任主體，規定：省、自治區、直轄市人民政府對本行政區域耕地保護負總責，其主要負責人是本行政區域耕地保護的第一責任人。省、自治區、直轄市人民政府應當將國務院確定的耕地保有量和永久基本農田保護任務分解下達，落實到地塊。國務院對省、自治區、直轄市人民政府耕地保護責任目標落實情況進行考核。

亮點三：建立耕地保護補償制度。為貫徹落實黨中央、國務院關于加強對耕地保護責任主體的補償激勵，新的《土地管理法實施條例》在總結全國部分地方實施耕地保護補償制度成功經驗的基礎上，對建立耕地保護補償制度作出明確規定：國家建立耕地保護補償制度。耕地保護補償制度具體辦法和實施步驟由國務院自然資源主管部門會同有關部門規定。

亮點四：細化土地征收程序。新的《土地管理法實施條例》以維護被征地農民合法權益為核心，對《土地管理法》規定的土地征收程序進行了細化規定。主要包括：發布土地征收預公告，啟動土地征收。市、縣人民政府認為符合《土地管理法》第四十五條規定的公共利益，需要啟動土地征收的，發布土地征收預公告，開展土地現狀調查和社會穩定風險評估;組織編制征地補償安置方案，并進行公告和聽證;簽訂征地補償安置協議，對個別難以達成征地安置協議的，在申請征收土地時如實說明;申請土地征收審批;土地征收經依法批準后發布土地征收公告，公布土地征收范圍和征收時間，對個別未達成征地補償協議的作出征地補償安置決定;實施土地征收。

亮點五：明確集體經營性建設用地入市交易規則。新的《土地管理法實施條例》進一步明確入市交易規則，要求國土空間規劃要合理安排集體經營性建設用地布局和用途，促進集體經營性建設用地的節約集約利用。同時，明確了集體經營性建設用地出讓、出租方案的編制和審查要求，規定：土地所有權人應當依據規劃條件、產業準入和生態環境保護要求，編制出讓、出租方案，報市、縣人民政府。集體經營性建設用地出讓、出租應當簽訂書面合同，并對合同應當包括的內容進行了明確的規定。對通過出讓方式取得的集體經營性建設用地再轉讓的，也應當簽訂書面合同，并通知土地所有權人。

亮點六：保障農村村民的宅基地權益。新的《土地管理法實施條例》將“宅基地管理”單列一節，對宅基地布局和建設用地指標安排作出明確規定，要求縣級以上地方人民政府應當按照國家規定安排建設用地指標，合理保障本行政區域內農村村民宅基地需求，鄉（鎮）、縣、市國土空間規劃和村莊規劃應當科學劃定宅基地范圍。針對部分地方在合村并居中出現的侵犯農村村民宅基地合法權益的問題，新的《土地管理法實施條例》專門作出四項禁止規定：禁止違背農村村民意愿強制流轉宅基地，禁止違法收回農村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作為農村村民進城落戶的條件，禁止強迫農村村民搬遷退出宅基地。

亮點七：持續優化建設用地審批流程。新的《土地管理法實施條例》在《土地管理法》關于調整農用地轉用審批權限、取消省級人民政府批準的征地報國務院備案的基礎上，持續優化建設用地審批流程，深化“放管服”改革：一是合并預審和選址意見書，規定建設項目需要申請核發選址意見書的，應當合并辦理建設項目用地預審與選址意見書，核發建設項目預審與選址意見書。二是減少審批層級，規定市、縣人民政府組織自然資源等部門擬定農用地轉用方案，報有批準權的人民政府批準，刪去原來“逐級”上報審批的規定。三是簡化建設用地報批材料，將現行的“一書四方案”（建設用地呈報書、農用地轉用方案、補充耕地方案、征收土地方案、供地方案）合并調整，按照“批什么就審什么”的要求，整合為農用地轉用方案和土地征收申請，并明確了有批準權的人民政府對農用地轉用方案和土地征收申請審查的要點。四是明確國務院和省級人民政府在土地征收審批中，主要是對土地征收的必要性、合理性、是否符合《土地管理法》第四十五條規定的公共利益確需征收土地情形以及是否符合法定程序進行審查。五是將征地補償安置方案的決定權交由縣級以上地方人民政府負責。國務院或者省、自治區、直轄市人民政府批準土地征收后，對于個別未達成征地補償安置協議的，由縣級以上地方人民政府作出征地補償安置決定并組織實施，以體現權責對等，進一步壓實了市、縣人民政府征地補償安置的主體責任。

亮點八：構建國土空間規劃管理制度。新的《土地管理法實施條例》在《土地管理法》關于國土空間規劃體系和編制要求的基礎上，用“國土空間規劃”取代原來的“土地利用總體規劃”，明確了國土空間規劃的效力和內容，規定國土空間規劃應當統籌布局農業、生態、城鎮等功能空間，劃定永久基本農田、落實生態保護紅線和城鎮開發邊界。國土空間規劃應當包括國土空間開發保護格局和規劃用地布局、結構、用途管制要求等內容，明確建設用地規模、耕地保有量、永久基本農田保護面積和生態保護紅線等要求，提高土地節約集約利用水平，保障土地的可持續利用。

亮點九：完善臨時用地管理。臨時用地是指建設項目施工、地質勘查等需要臨時使用的土地。針對實踐中存在的臨時用地的期限過于單一、臨時用地土地復墾責任不落實等情形，新的《土地管理法實施條例》對臨時用地管理作出創新規定，明確臨時用地應當盡量不占或者少占耕地。臨時用地的期限一般不超過二年。建設周期較長的交通、水利、能源等基礎設施建設使用的臨時用地，期限不超過四年，法律、行政法規另有規定的除外。土地使用者應當自臨時用地期滿之日起一年內完成土地復墾，使其達到可供利用狀態。

亮點十：為土地督察權的行使劃定邊界。在《土地管理法》將國家土地督察制度上升為法律制度的基礎上，新的《土地管理法實施條例》進一步為土地督察權的行使劃定邊界，確保土地督察在法治軌道上運行：一是明確國家自然資源督察機構根據授權對省、自治區、直轄市及國務院確定的城市人民政府土地利用和土地管理情況進行督察。二是明確了土地督察的六大核心內容：耕地保護情況;土地節約集約利用情況;國土空間規劃編制和實施情況;國家有關土地管理重大決策落實情況;土地管理法律法規執行情況;其他土地利用和土地管理情況。三是明確國家自然資源督察機構行使土地督察權的方式主要包括：向被督察的地方人民政府下達督察意見書，約談被督察的地方人民政府有關負責人，并可以依法向監察機關、任免機關提出追究相關責任人責任的建議。

亮點十一：掛牌出讓有了法律地位。此次新的《土地管理法實施條例》首次從行政法規層面確立了掛牌出讓方式的法律地位，規定：除依法可以采取雙方協議方式外，應當采取招標、拍賣、掛牌等競爭性方式確定土地使用者。

亮點十二：加大對土地違法行為的處罰力度。新的《土地管理法實施條例》完善了土地違法行為的處罰措施，增加了違法占用永久基本農田發展林果業和挖塘養魚應當承擔的法律責任規定，同時提高了對違法占地、違法轉讓土地等違法行為罰款的處罰額度。同時，為了有效解決違法建筑的沒收問題，新的《土地管理法實施條例》專門增加規定：縣級以上人民政府自然資源主管部門沒收在非法轉讓或者非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施的，應當于九十日內交由本級人民政府或者其指定的部門依法管理和處置。（摘編自《中國自然資源報》2021年8月3日3版）