國有企業黨建工作融入公司治理體系研究

汪顯東

（華中師范大學 公共管理學院，湖北 武漢 430079）

一、引言

近年來，我國國有企業改革成效顯著。頂層設計基本完成，協同效應逐步顯現，分類改革加快推進，改革紅利持續釋放，提質增效深度發力，功能定位更加明確，資本結構不斷優化，規模效益持續快速提升，國有資產做強做優做大步伐加快。2019年，國資監管系統企業實現營業收入59.1萬億元，利潤3.6萬億元，其中，中央企業營收31萬億，利潤1.9萬億，占比分別為52.45%和52.78%[1]。同時，國有企業法人治理體系不斷完善，黨建工作深入推進，黨的領導不斷加強。截至2017年底，中央企業全部完成公司制改制，現代國有企業法人治理結構進一步健全，中國特色的國有企業公司治理體系基本形成[2]。中央企業集團層面全部修訂公司章程，陸續經過審核發布，隨后中央企業二、三級單位相繼將黨建工作納入公司章程[3]，逐步實現黨組織研究討論作為董事會重大決策部署的前置程序，協調制衡和法人治理結構和靈活高效的市場化經營體制初步形成。

然而，國有企業黨的建設和公司治理體系存在的問題依然突出。長期以來，國有企業黨建工作“四化”問題嚴重，公司章程關于黨建工作的表述簡單籠統。在巡視中發現的問題無不與黨組織沒有在國有企業公司治理中發揮好作用密切相關。國有企業改革正處于攻堅期，必須毫不動搖加強國有企業黨建工作，加快推動黨建工作進章程，不斷創新公司治理結構。如何促進黨組織在與公司治理結構的融合中充分發揮作用，將黨建工作融入國有企業經營管理的各個環節，是當前深化國有企業改革的重大課題。本文以推動黨建工作融入企業治理和完善公司治理結構為主線，把主要精力聚焦于黨建工作進入章程后對公司治理結構運行的影響機制以及如何實現黨建工作與公司治理結構運行的協調統一和良性互動。

二、國有企業黨建工作與公司治理結構面臨的挑戰

在國有企業混合所有制改革進程加快、黨建工作進一步融入和領導企業治理持續推進的背景下，必須清醒地認識到，加強黨的建設、完善公司治理結構困難重重，面臨著諸多突出問題和嚴峻挑戰，主要有以下三個方面：

首先，國有企業的黨建工作“四化”問題沒有根本改觀。一是黨的領導作用意識淡化。過去一段時間，國有企業對黨組織的領導作用認識不足，對黨建工作的重視不夠，過分強調國有企業的“經濟屬性”而忽略“政治屬性”和“社會屬性”，過分追求企業的經濟效益而忽略應承擔的政治社會責任，過分重視企業的生產經營活動而忽略黨的建設工作。二是黨對企業的領導作用弱化。黨組織軟弱乏力，無法有效參與企業重大決策，對各級管理人員的監督監察力度不夠，不能發揮對企業經營管理的領導作用。三是黨建工作邊緣化問題嚴重。黨組織偏離企業的管理決策中心，黨建工作未能融入中心工作，甚至存在黨建工作和經營管理相對立的錯誤認識，黨組織成為公司治理主體的“參謀部”，難以發揮政治領導作用。四是組織建設和工作機制虛化。黨的自身建設不足，黨組織的機構設置不合理、人員配備不充足、工作機制不完善和經費保障不及時等問題凸顯。如在機構設置和人員配備方面，黨組織有關機構形同虛設，配備少量的黨務工作者，甚至由其他崗位人員兼任，把黨務工作當作“副業”；工作內容上，黨組織的主要工作也只局限于黨群日常工作、企業文化建設等方面。

其次，公司治理結構不完善、運行機制不健全。一是已有公司治理主體難以發揮政治核心作用。國有企業是“經濟”“社會”“政治”三種屬性有機統一的共同載體，應當在追求經濟利益和社會效益的同時體現黨和國家的思想意志。然而，現代公司治理結構中的股東會、董事會、監事會和經理層的設置并沒有保證中國特色國有企業的政治主張。二是公司治理主體需要進一步完善。以外部董事占多數的董事會機制不夠健全，職工董事和職工監事制度不完善，市場化選人用人制度不成熟。董事會、經理層和黨委會的職責權利劃分和機構設置有待合理優化，科學高效的議事規則和工作規范沒有形成，公司治理主體的考核評價體系、監督監管機制和責任追究制度需要進一步完善。三是公司治理結構運行方式和效率需要創新提升。西方公司治理理論認為，董事會、經理層和監事會分別行使決策權、執行權和監督權，但是由于國有企業權責對等、協調配合、制約平衡的公司治理體系尚未形成，公司治理主體自身局限性沒有解決，董事會的決策需要黨委會的研究討論把關定向，經理層的執行過程應受到監事會與紀律檢查機構和企業審計監督部門的共同監督。

其三，黨的建設與公司治理的關系沒有真正理清。一方面，黨組織與公司治理主體的定位不清晰、關系不完善。盡管國有企業黨建工作進章程有序推進，然而大多只是在公司章程中增加或調整了相關內容，始終沒有在邏輯上確立黨組織在公司治理結構中的位置，對如何處理黨組織與公司治理結構的關系，如何發揮黨組織的核心作用，沒有提出切實可行的措施方案。在組織形式上實現了董事長、黨委書記一肩挑，總經理兼任黨委副書記，配有紀委書記及其他黨務工作者，但“雙向進入、交叉任職”的組織機制明顯僵化。另一方面，加強黨的建設與完善公司治理結合不密切、不深入。盡管國有企業由國有資產管理機構履行出資人職責，形式上體現了對董事會和監事會核心人員的委任權和監督權，強調董事會自主選任經理層，但實質上還是委任制。公司制改制后，國有企業機械地借鑒西方“雙層制”公司治理結構[4]，過分強調公司治理對企業發展的重要性，對黨的建設、黨的領導這一中國特色現代國有企業制度的靈魂和本質彰顯不夠，甚至有觀點認為現代國有企業制度就應市場化，黨的建設和公司治理互為矛盾，強化黨的領導勢必會加劇“行政化”，干預生產經營，導致決策低效。

三、黨建工作融入公司治理結構的路徑

2015年以來，一系列針對國有企業黨建工作和公司治理結構的政策措施相繼制定實施①2016年10月，國有企業黨的建設工作會議明確要求將黨建工作事項寫入國有企業公司章程。隨后，《關于扎實推動國有企業黨建工作要求寫入公司章程的通知》和《關于加快推進中央企業黨建工作總體要求納入公司章程有關事項的通知》對黨建工作進章程作了具體部署；同時，《關于深化國有企業改革的意見》和《關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》既指明了國有企業法人治理結構的改革思路，也強調了國企改革中注重加強國有企業黨建工作與完善公司治理的重要性。，將黨建工作總體要求納入國有企業章程，旨在加快健全國有企業公司治理結構，明確國有企業黨組織在公司治理結構中的法定地位，創新國有企業黨組織發揮政治核心作用的途徑和方式，把加強黨的領導和完善公司治理統一起來，充分發揮國有企業黨組織的堅強領導作用。

“國有企業黨的領導和黨的建設只能加強，不能削弱”。加強黨的建設、黨的領導與創新公司治理結構運行機制，分別是中國特色現代國有企業制度的邏輯起點和客觀必然。黨建工作進章程后，必然加快黨組織與其他公司治理主體建設，促進黨組織深入參與公司治理，實現黨的建設與公司治理的良好互動。

1.堅持黨對國有企業的領導與扎實推進黨的建設

其一，中國特色社會主義的本質、黨的執政規律和國有企業的政治屬性決定了黨是國有企業的領導核心。國有企業具有“三重性”。從政治屬性看，堅持黨的領導就是保證黨的政治意志和戰略部署得以貫徹執行，堅持黨的領導、加強黨建工作是國有企業的獨特優勢和重要原則。2016年10月，全國國有企業黨的建設工作會議強調，中國特色社會主義現代國有企業制度的本質特征就在于黨的領導，把黨組織嵌入公司治理結構，將黨的領導滲透于公司治理各環節，保證黨對國有企業的政治領導核心作用。看似科學周密的西方公司治理體系無法避免內部人控制、權力尋租等癥結頑疾。因此只有全面從嚴堅持黨的領導、推進黨建工作，加強黨組織在公司治理結構中的作用，才能實現國有企業基業長青。可見，毫不動搖堅持黨的領導是國企屬性的根本保證，是完善公司治理的組織前提。

其二，真正從政治理論高度和管理實踐深度扎實推進國有企業黨建工作。在黨建工作進章程后，完善黨組織機構設置，提升和鞏固黨組織內設部門的地位，加快實現黨組織機構與行政職能部門、公司治理主體深度融合。[5]不斷加強黨組織人才隊伍建設，將政治能力與經營管理能力相統一，任用講政治、懂管理的復合型黨務工作人員，完善“雙向輪崗”等黨務人才培養模式。健全黨務工作激勵約束機制，創新人才考核指標和激勵體系，強化目標責任制，以企業效益檢驗黨建成績。強化黨建工作同管理實踐相結合，促進黨建工作與企業治理實踐深度融合，推動黨建工作向基層延伸，向經營管理具體實踐滲透。堅定不移加強黨風廉政建設，持續完善黨組織議事方式、規范工作流程，將黨建工作經費納入財務預算，進一步實現黨組織法定地位明確、組織機構健全、人才隊伍優良、工作機制健全的黨建工作新局面。

2.完善董事會、監事會和經理層協調治理

首先，完善董事會、監事會、經理層機構設置和人員選聘機制。非混合所有制的國有企業不設股東會，由國有資產監督管理機構行使出資人權利，并委派或指定董事會和監事會部分成員。完善公司治理體系，應嚴格職工董事、職工監事的產生機制和外部董事派出制度，建立外部董事占多數并擔任專業委員會召集人的董事會，推動監事會內設和外派機制改革。健全外部董事選聘和管理制度，拓寬董事來源，加強董事會的獨立性和權威性又應保持與黨組織的充分溝通。促進國有企業民主管理，加強黨組織對工會的領導，由工會主席擔任職工董事、監事，公司其他高級管理人員不得擔任。職工董事、職工監事通過黨組織提名推薦，報國有資產管理機構批準后，通過職工代表會議選舉產生。職工董事和監事必須具有良好的群眾基礎，熟悉法律和經濟知識，經驗資歷豐富、善于溝通決策。

其次，建立健全黨管干部、黨管人才原則下的多元化公司治理主體建設機制。堅持黨管干部原則、董事會用人、市場化選人相結合，堅持“對黨忠誠、勇于創新、治企有方、興企有為、清正廉潔”的干部標準，嚴格資格認定和能力素質考察，要求公司治理結構成員不僅要善決策懂經營通管理，還要講政治精政策守紀律，注重不同董事專長和經驗互補。大力實施人才強企戰略，制定科學可行的人才發展規劃，強化董事會與經理層的委托代理關系或聘任契約關系而非行政委任關系，進一步弱化國有企業董事會成員和管理層的行政級別觀念。拓寬組織考察推薦、內部競爭上崗、公開社會招聘等人才選拔任用渠道，把組織考察推薦和市場化選聘相結合，通過管資產、管資本來統籌管人、管事，在培養、吸引和使用三個關鍵環節加強人才隊伍建設。健全黨管人才框架下的職業經理人制度。推動國有企業所有權和經營權分離，暢通經理人晉升的內部通道，拓寬職業經理人市場化選聘渠道[6]。

再次，完善董事會、監事會、管理層運行機制。明晰董事會、監事會和經理層的決策、監督和執行的職責劃分，實現各盡其責、協調制衡的公司治理體系。進一步健全職工董事和職工監事制度，加強黨組織對民主管理的統籌領導，加快推進職工參與企業民主管理。參與涉及職工切身利益等重大問題決策時，職工董事應充分聽取工會和職工意見，全面反映職工的真實訴求，維護職工合法權益。完善企業管理制度和機制建設，加快公司治理結構建章立制，明確各治理主體議事規則和辦法體系，完善履職程序，細化工作規則。加強董事會及各專業委員會建設，促進專門委員會高效開展工作，充分保證獨立董事履行職責，予以有效監督，對重大事項的決策進行審議并發表獨立意見。同時健全監事會和經理層集體審議、獨立表決、個人負責的議事規則和決策機制。

最后，完善公司治理結構主體績效考評體系和激勵約束機制。引導企業領導成員保持正確的政績觀，弘揚求真務實、團結奉獻的管理作風。既要強調經營業績，更要突出社會利益和政治效益；既要看短期的生產經營成效，也要注重可持續發展能力；既要考察領導成員的經營管理能力，也要考察廉潔自律和思想作風。完善品德、才能、績效“三位一體”的多維度、動態化考核評價體系，以能力和績效為導向的選聘任用和考核激勵機制，完善年度考核評價和任期考核評價方式。加快實現薪酬與考核委員會成員全部由外部董事擔任，制定高級管理人員考核評價體系和薪酬管理方法，組織對高級管理人員的考核考察，制定切實可行的績效考核辦法和關鍵業績指標，確定科學的薪酬兌現和利潤分配制度，充分利用考核結果進行激勵約束，有序推進薪酬市場化。[7]此外，加大對公司治理主體的監督監管和責任追究力度。

3.推進黨組織有機嵌入公司治理結構

一方面，還要進一步明確黨組織在公司治理結構的法定地位，確定黨組織的設置形式、職責權限和工作機制，確實做到加強黨的建設與完善公司治理相結合。有學者認為，黨組織和公司治理結構的結合方式主要有兩種：黨組織成員與公司治理主體相融合和黨組織內嵌于公司治理結構[8]。前者是指黨組織領導成員與公司治理主體成員“雙向進入、交叉任職”，將黨的領導融入公司治理，穩步推進黨委委員進入董事會、經理層，黨委書記通過法定程序當選董事長；紀委委員進入監事會、審計委員會，強化紀委的監督作用。有序推進紀委、監察和審計合署辦公，紀委書記通過規定程序協調監察和審計職能。充分發揮黨組織領導下的紀檢監察、巡視督導等對中央企業監管的作用，對紀檢監察人員實行委任制和輪崗制，黨組織成員、紀檢組織成員依法列席董事會及其專門委員會會議[9]。研究證實，紀委通過規定程序參與監事會治理可以實現對高管的有效監督[10]。黨組織內嵌于公司治理結構是指形成黨委會、董事會、監事會、經理層“四位一體”的公司治理結構，改變已有的公司權力結構，強化黨委的政治領導作用，推動公司治理格局創新和管控體系升級，形成黨委會領導下的新的公司治理格局。黨章、公司法和國資委系列政策規定為黨組織與董事會的有機結合創造了制度條件，關鍵就在于如何在企業公司治理結構的實際運行中充分實現兩者的高效協同和良好互動。當然，推進黨委會嵌入公司治理結構應注重“因企制宜”，分類嵌入。

圖1 黨組織嵌入公司治理結構示意圖

另一方面，妥善處理黨組織同其他治理主體的關系。黨建和公司治理結構分別是國有企業政治屬性和經濟屬性在具體實踐中的體現，兩者辯證統一，應以整體、辯證的思維看待。從國有企業的政治維度看，加強黨的領導與公司治理相結合有利于保障國有企業的科學發展[12]。為實現黨組織與公司治理主體的有機融合，應明確黨組織在決策、執行和監督各環節的權責劃分和工作方式，制定黨組織研究討論重大決策事項的前置方式和權利清單，劃分職責邊界，制定黨組織參與公司治理的方法體系和工作規則[13]。加強公司治理結構層面的黨組織建設，實現黨委會正確領導、董事會科學決策、經理層高效執行和監事會有力監督，建設各司其職、各負其責、協調運轉、有效制衡的國有企業公司治理結構，實現黨的組織與公司治理主體的良性互動。研究表明，黨組織的領導對國有企業的公司治理起到顯著的正向促進作用，促進董事會決策效率[14]，黨組織參與公司治理有利于抑制高管攫取超額薪酬[15]，實現國有資產的并購溢價的增值保值[16]。反之亦然，完善的公司治理結構運行機制也會有利于黨組織的領導作用的充分發揮[17]。

4.創新黨組織參與公司治理的模式

目的是實現加強黨的建設與完善公司治理相統一，充分發揮黨組織把方向、管大局、保落實的領導作用，既維護董事會的決策權又保證黨的意志得以體現。黨組織統籌領導董事會專門委員會成員和高級管理人員的選聘、提名、考察，參與重大戰略決策，監督公司治理結構運行，負責黨的建設、群團建設和黨風廉政建設。

首先，黨組織提前研究醞釀，把好戰略方向。明確黨組織研究討論作為董事會、經理層進行重大決策部署的前置程序，切實發揮把方向、管大局的作用[18]。始終堅持黨組織在貫徹國家政策方針、深化國有企業改革中的定基調、把方向的作用。緊緊圍繞黨組織作為國有企業的領導核心，突出黨建工作的政治性，牢牢把握國有企業的政治方向，抵御各類政治思想和意識形態的干擾。董事會和經理層對公司治理和生產經營事項研究討論和集中決策之前，應當充分聽取和貫徹黨組織意見，進入董事會和經理層的黨委（黨組）成員應當貫徹落實黨組織的意志和決定。黨委會依據黨內議事規則，對企業經營管理中的重大戰略部署統一意見，然后通過黨委委員董事或黨員董事將黨的意志反映在董事會。

其二，黨組織深度參與決策，統籌企業發展大局。黨組織與董事會既相對獨立又互相配合。黨組織既通過集體研究討論企業重大事項，又通過領導地位維護董事會的權威性、支持董事會依法科學高效決策，共同保證決策事項的科學性、決策程序的合法性。黨組織作為國有企業的領導核心，強調國有企業的政治屬性，突出黨建工作大局，確保國有企業的改革發展緊密圍繞黨的方針政策和國家發展需要。

其三，黨組織強力推動監督執行，保證決策貫徹落實。完善戰略決策和權力制衡機制，深化權力運行和紀檢監察體制，健全履職評價和責任追究制度，建立責任追究制度和紀律檢查監督工作雙重領導的具體化、常態化，加強對中高層管理人員等關鍵崗位人員執行決策、履行職責的監察監督。黨組織紀檢監察職能與監事會監督職能交織融合、各擔其責，發揮應有作用，切實履行監督、執紀和問責職能。完善巡視巡查制度，統籌監督主體依法履責，支持配合監事會監督，形成強大監督合力。

黨建工作如何融入企業公司治理，是一個正在探索的重大課題。隨著實踐和理論研究的不斷深入，國有企業的治理體系將進一步得到完善，治理能力會得到明顯提升。期待中央盡快出臺黨建工作融入公司治理和生產經營的指導意見。