財政體制轉型與北魏國家治理

王萬盈

眾所周知，國家治理是指國家通過行政手段使政府、地方、社會以及民眾之間的資源配置達到最大（最優）績效，而財政是國家治理的基礎和重要支柱。就北魏政權而言，財政體制變遷一方面體現著國家治理水平的提升，另一方面也反映國家權力和自耕農人身依附關系不斷強化的趨勢。迄今為止，學界關于北魏財政相關問題的研究成果很多，陳寅恪、陳明光、李錦繡、嚴耀中、逯耀東以及渡邊信一郎等先生都有專門論述，無須贅言。但如果從財政體制與稅收嬗變視角下考究北魏國家治理問題，學界似乎少有相關論述。因此，本文試對該問題做一初步探究。

一、平城時代前期北魏財政體制與國家治理

登國元年（386）拓跋珪稱“魏王”，標志著北魏政權的正式建立。關于拓跋鮮卑立國問題，其前期“代”政權的歷史，筆者認為應是由部落聯盟向國家轉化時期（310—376年），前秦苻堅建元十二年（376）滅拓跋代國，十年后拓跋珪恢復代國，自稱“魏王”，北魏政權歷史方才具有連續性，國家治理體系開始有跡可循。 439年一統黃河流域后，由于民族生存空間的變化，北魏開始逐漸擺脫原有畜牧經濟的影響，由游牧遷徙走向農業定居，由軍事掠奪變為賦稅征收，農業生產超越游牧經濟成為獲取財政收入的主要手段。與此同時，北魏政權的財務行政制度也開始發生重要變化，體現了北魏政權在國家治理層面上的努力與成效。

平城時代前， 本文以太和九年（485）北魏實行均田制為界，把平城時期的北魏分為前期與后期兩個階段。 拓跋魏主要以游牧經濟和軍事掠奪作為其財政收入的主要來源，如拓跋祿官時的“財畜富實，控弦騎士四十余萬”，《魏書》卷一《序紀》，中華書局1974年版，第6頁。 “不赍糧用，唯以抄掠為資”，《資治通鑒》卷一二五，宋文帝元嘉二十七年十二月乙丑條，中華書局1956年版，第3959頁。 “大眾遠出，不有所掠，無以充軍實，賞將士”等，《資治通鑒》卷一二三，宋文帝元嘉十三年九月庚戌條，第3863頁。 都說明畜牧與軍事掠奪是其財政收入的主要來源。因此，與之配套的財政管理機構也較為簡單，內朝官中的“駕部尚書”成為主要財務行政長官，專掌畜牧，“駕部尚書知牛馬驢騾”。《南齊書》卷五七《魏虜傳》，中華書局1972年版，第985頁。 拓跋燾時，宦官孫小就曾掌管駕部，“課理有方，畜牧蕃息”。《魏書》卷九四《孫小傳》，第2018頁。 再如張修虎，在北魏早期就曾任“都牧、駕部二曹給事中”;《魏書》卷二四《張兗傳附張修虎傳》，第619頁。 長孫安都在拓跋弘時為“典馬令”; 《魏書》卷二六《長孫肥傳附子翰傳》，第654頁。 庾延業“其父及兄和辰，世典畜牧”。 《魏書》卷二八《庾延業傳》，第684頁。 與這種較為單一的經濟模式相隨的就是比較簡單的財政管理體制，“以支定收”的財政模式居于主導地位，這也反映了北魏政權在平城時代前期較為低下的國家治理能力，尤其是官吏無俸祿狀況的長期存在，一方面導致以賞賜為主的財政再分配占主導地位，財政支出的無序化使得倉廩虛竭，財政赤字日益嚴重;另一方面也使得官員貪欲如壑，橫調叢生，成為導致民眾貧困的重要原因。

遷都平城后，拓跋魏控制的區域進一步擴大，其經濟生活方式也開始由游牧與軍事掠奪轉變為以農業生產為主，畜牧與軍事掠奪為輔的混合型經濟，與之相隨的財政管理體制也開始發生較大變化。

關于太和改制前（平城時代前期）北魏財務行政的內容，《魏書》載之甚略。但北魏立國伊始就設立了所謂尚書三十六曹的機構，如皇始二年（397），拓跋珪任命崔逞“為尚書，任以政事，隸三十六曹”， 《魏書》卷三二《崔逞傳》，第757頁。 這是文獻所見北魏最早設置尚書三十六曹的記載。依照魏晉官制，尚書部分諸曹應是掌管財務行政的機構，但從尚書省設立之初直到拓跋燾神元年（428），尚書諸曹時廢時置，甚至在拓跋嗣時期史書上已找不到關于尚書省機構的記載。對此現象出現的原因，陳琳國認為北魏拓跋珪、拓跋嗣時期“三省制并沒有堅持下去”，“在主持三省的漢族士人被殺或黜免以后，三省殆同虛設，甚至廢棄不置了”。 參見陳琳國：《北魏前期中央官制述略》，《中華文史論叢》，1985年第2期。 這個觀點值得重視。平城時代前期北魏尚書三十六曹的頻繁廢立說明該時期體制波動之劇烈，這雖然是體制轉型過程中的必然現象，但卻表明魏晉時期負責財政管理的尚書諸曹在拓跋珪、拓跋嗣時期很難正常發揮應有的財政管理職能。

拓跋燾繼位后，“以河內鎮將代人羅結為侍中、外都大官，總三十六曹事”， 《資治通鑒》卷一一九，營陽王景平元年十二月庚子條，第3761頁。 又將三十六曹恢復。五年之后，即神元年，拓跋燾“置左右仆射、左右丞、諸曹尚書十余人，各居別寺”， 《魏書》卷一一三《官氏志》，第2975頁。 尚書省擔負起中央行政中樞的重任。但拓跋燾所恢復的尚書制從形式到內容又都明顯保留著鮮卑制殘余，因而它既與魏晉的尚書省，也與北魏太和改制后的尚書省有明顯的差異，這種差異就是突破“八座”之制，并設多曹， 參見陳琳國：《北魏前期中央官制述略》，《中華文史論叢》，1985年第2期。 表現在財政管理上就是財政權力在集中于皇室的基礎上又呈現分散態勢，形成涇渭分明的內朝和外朝財務系統，殿中尚書（“知殿內兵馬倉庫”）、駕部尚書（“知牛馬驢騾”）、少府、侍御史、內庫以及商賈部（管理為皇室服務的系官商人）等都屬于皇室財政管理機構，這反映了皇室財政處于主導地位的現實，而作為掌管國家財政的行政機構尚處萌芽狀態，只有太倉尚書和大司農管理糧食絹布，起著物資的儲備收藏作用。內朝財政重于國家財政的態勢極為明顯，這與北魏太和改制前所形成的內重外輕的政治體制相一致，說明北魏太和改制前財政運行機制的低下與國家治理能力存在嚴重缺陷。

二、平城時代后期北魏財政體制的進一步轉型與國家治理能力的提升

隨著拓跋鮮卑步步南遷，努力漢化，對中原先進治理方式不斷借鑒，平城時代后期，北魏政府力推均田制、三長制和租調制，積極進行官制改革。北魏推行均田制的主要目的就是解決因“富強者并兼山澤，貧弱者望絕一廛”的土地占有不均所導致的日益嚴重的貧富不均問題， 《魏書》卷七上《孝文帝本紀》，第156頁。 而均田制的淵源除與拓跋鮮卑早期的“計口授田”有一定關聯外，更是在西周井田制、西晉占田課田制等中原地區長期存在的土地分配方式基礎上的推陳出新，關于均田制淵源問題，從李安世建議孝文帝推行均田制的奏疏中所言之“井稅之興，其來日久;田萊之數，制之以限”（《魏書》卷五三《李孝伯傳附李安世傳》，第1176頁），我們能清楚看出均田制確實借鑒了井田制、限田制的相關做法。 也是拓跋鮮卑漢化過程的重要表現之一，這一點學界早有研究，不再贅述。

需要說明的是，如果把均田制與租調制的實施置于國家治理體系視野下觀察，就會發現正是因為孝文帝太和九年（485）推行的均田制吸收了中原地區曾經推行的井田制、限田令乃至占田制的相關內容，拓跋鮮卑在經濟領域的漢化程度才會進一步加深，北魏政權的國家治理水平才會得以提升。北魏在模仿、學習中原漢族經濟制度基礎上創新性地推出均田制這種土地與賦稅緊密結合的經濟模式，大大強化了自耕農對北魏國家政權的人身依附，這是值得重視的現象。

由于均田制和租調制的推行，新租調制下規定的計稅對象和計稅方式都有明顯變化，北魏政府通過撿括隱匿人口和增加“民年十五以上未娶者”“奴任耕，婢任績者” 《魏書》卷一一○《食貨志》，第2855頁。 以及耕牛等征收對象，進一步擴大了納稅面，田租戶調收入驟增，國家財政收入占比也相應發生了變化，即北魏財政收入由前期的軍事掠奪、戶調雜稅和畜牧狩獵為主要財力來源的模式轉變為以租調為主要來源的模式，財政支出則由前期的軍費為主轉而以軍費和官俸為主。財政收入基礎和來源的變化以及主要支出對象的轉變，必然對原有財政體制提出新的要求，這一點李錦繡已經注意到，她認為北朝國家的主要收入建立在以均田制為基礎的租調制之上，因而財政機構的設立與職權的變化與均田、租調制度息息相關。 李錦繡：《唐代財政史稿》上卷，北京大學出版社1995年版，第292頁。 北魏太和改制和財政收支的變化催生了新的財政體制，出現了度支這樣的專職財政機構，也使得國家財政首次超過皇室財政而居財政體系的主導地位。這是北魏中期國家治理水平進一步提升在財政體制方面最為明顯的體現，并以太和十六年（492）的“改創百官”的舉措確定下來。

太和十六年的“改創百官”是北魏制度史上的一次重大變革，也是事關北魏國家治理體系是否進一步完善的重大事件，對于這一舉措，《魏書》等傳世文獻卻語焉不詳， 關于太和十六年“改創百官”一事，《魏書》卷一一三《官氏志》僅有“太和中高祖詔群僚議定百官，著于令”（第2976頁）這樣簡略的記載。 但我們從《楊播墓志》中可以發現相關記載。北魏雍州刺史楊播，“年十有五舉司州秀才，拜內小，尋為內行羽林中郎，累遷給事中，領內起部，又以本官進厘北部尚書事。太和十五年，拜員外散騎常侍龍驤將軍北征都督。十六年又加征虜將軍，都督北蕃三鎮。討破地豆于賊。其年秋加武衛將軍中道都督，率騎三萬，北出雞鹿塞五千余里，迫逐茹茹而還。其冬改創百官，轉衛尉少卿，本官如故”，《楊播墓志》，趙超：《漢魏南北朝墓志匯編》，天津古籍出版社1992年版，第86頁。 這是一條十分重要的材料。楊播死于北魏延昌二年（513），時年61歲。按照其墓志記載，其十五歲時舉司州秀才，拜內小，尋為內行羽林中郎。也就是說楊播在拓跋弘皇興元年（467）被任命為內行羽林中郎一職。從楊播墓志中所記載的“內小、內行羽林中郎、內起部”諸官職與內官機構可以看出，太和十六年北魏改制前這種內外官系統仍在運行。但到太和十六年冬，孝文帝“改創百官”后，楊播改任衛尉少卿，北魏原有的內官系統不復存在。因此，孝文帝“改革百官”的舉措表明太和十六年是北魏官制包括財政官制變化的重要時期，《魏書·楊播傳》雖對楊播事跡記之頗詳，但對其改任衛尉少卿一事僅述為“除龍驤將軍、員外常侍，轉衛尉少卿，常侍如故”（第1279頁），未提“其冬改創百官”一事。 是北魏繼天賜元年（404）拓跋珪對爵制進行規范化整理，“減五等之爵，始分為四，曰王、公、侯、子，除伯、男二號” 《魏書》卷一一三《官氏志》，第2973頁。 改革之后的另一次重大改革。而天賜元年改革實質上就是對登國元年“班爵敘勛，各有差”、 《魏書》卷二《太祖道武帝紀》，第20頁。 天興元年（398）“典官制，立爵品” 《魏書》卷二《太祖道武帝紀》，第33頁。 之舉的進一步制度化和規范化，意義重大。因此陳爽認為天賜元年的爵制變革，“是北魏政權由部落聯盟進入國家政體的重要標志之一”。 陳爽：《世家大族與北朝政治》，中國社會科學出版社1998年版，第13頁。 此結論雖似可商榷，但其重大意義卻毋庸置疑。如果說天賜元年爵制變革是拓跋鮮卑由部落聯盟進入國家政體的重要標志之一，那么太和十六年的官制改革，則使北魏完成了由政治經濟的內外二元制向封建一元制的過渡，北魏政權的國家治理水平明顯邁上了一個新臺階，這同樣在財政體制的變革上得以體現，即平城時代前期由大司農掌管財政的職能被度支取代，大司農事務性職掌功能開始不斷細化，開始與太倉令一起承擔在京百官俸絹（布）的支出事務，但其官職品級卻由二品降為三品，變為度支節制下的財稅事務機構，度支地位進一步提升。

北魏度支設立的時間《魏書》闕載，北魏太和官制改革后出現的度支在國家財政管理中所起作用同樣史無從考。但據對《魏書》所載四十余名度支尚書和度支郎統計，《魏書》中最早記載的尚書度支郎是李遵，史載李遵“有業尚。初，拜奉朝請、尚書度支郎。遷洛，為營構將”。 《魏書》卷四九《李靈傳附李遵傳》，第1099頁。 由此推測度支尚書一職可能就是在孝文帝太和十六年“議定百官”時設立的。隨著均田制推行的深入和賦稅來源的變化，國家財政管理的任務也不斷加重，對土地產權控制是否縝密以及戶口的多寡決定著國家財政收入的多少，因此計賬、戶籍在財政管理中的重要性不言而喻。由于計賬、戶籍需要專職機構處理，政府管理職能的轉變使得作為“度支國用”的度支職掌的內容相應增大。太和改制后，北魏政府財政管理的精細化，表明其國家治理能力也在迅速提升。

三、洛陽時代北魏財政體制的南朝化與國家治理能力的再提升

學界普遍認為，孝文帝遷都洛陽是拓跋鮮卑最終完成漢化的重要標志，這個看法當然沒有問題。事實上，平城時代結束，洛陽時代的開啟，也表明北魏財政體制與國家治理水平開始與南朝完全接軌，財政體制的南朝化同樣是拓跋魏完成漢化的另一顯著表現。

北魏洛陽時代財政體制向南朝化轉型的動因之一與王肅北奔直接相關。太和十七年（493），王肅自建業投奔北魏，深得孝文帝器重，“雅相器重，朝野屬目”， 《魏書》卷五五《劉芳傳》，第1200頁。 ?“器重禮遇日有加焉，親貴舊臣莫能間也。或屏左右相對談說，至夜分不罷。肅亦盡忠輸誠，無所隱避，自謂君臣之際猶玄德之遇孔明也”，孝文帝甚至到了“不見君子，中心如醉，一日三歲，我勞如何”的地步。 《魏書》卷六三《王肅傳》，第1408頁。 孝文帝對王肅的重視，進一步激發了他“欲創革舊制” 《魏書》卷六六《崔亮傳》，第1476頁。 的漢化意識。王肅提出的一系列建議必然受到孝文帝重視，這是無可爭辯的事實。如果說洛陽時代前北魏財政管理機構主要是隨著漢化完成而逐漸向漢魏財政體制靠攏，那么王肅“為魏制官品百司，皆如江南之制”，其所定九品，“每品各有正、從二品，歷隋、唐至今猶然”的制度變革， 《資治通鑒》卷一四二，東昏侯永元元年十二月乙酉條，第4457頁。 從更深層次上清除了北魏官制中的胡族成分，開始全面南朝化，影響深遠。后繼北魏而起的北齊、北周政權也深受影響，史言：“北齊創業，亦遵后魏，臺省位號，多類江東”，“后周之初據關中，猶依魏制”。 （唐）杜佑撰：《通典》卷一九《職官一》，中華書局1988年版，第470頁。 這些都說明了王肅所定官制的深遠影響。

度支是洛陽時代北魏中央財政管理的主要機構，這一時期“度支亦掌支計” （元）馬端臨撰：《文獻通考》卷五二《職官六·戶部尚書》，中華書局1986年版，第477頁。 的度支不只單純掌管財務行政，而是深入經濟管理和國家治理的諸多層面，從這一點上講，北魏后期度支的職能已經與魏晉南朝時期完全重疊，這應該是北魏財政制度上的重要變化。如太和二十一年（497），孝文帝南伐蕭齊，“以御史中丞李彪兼度支尚書，與仆射李沖參治留臺事”。 《資治通鑒》卷一四一，明帝建武四年八月庚辰條，第4412頁。 崔亮在魏世宗時“遷度支尚書，領御史中尉。自遷都之后，經略四方，又營洛邑，費用甚廣。亮在度支，別立條格，歲省億計。又議修汴、蔡二渠，以通邊運，公私賴焉”。 《魏書》卷六六《崔亮傳》，第1477頁。 朱元旭在孝明帝元恪時為度支郎中，“關西都督蕭寶夤啟云：‘所統十萬，食唯一月。于是肅宗大怒，召問所由。錄、令以下，皆推罪于元旭。元旭入見，于御座前屈指校計寶夤兵糧及逾一年，事乃得釋”。 《魏書》卷七二《朱元旭傳》，第1625頁。 這些事例反映出度支已經不只是被動地掌管財賦，而是積極從事開源節流工作，控制財賦的盲目支出，并參與漕運興建，作用日益顯著。

洛陽時代的北魏度支尚書下統何曹，史無明載，但從“后齊制官，多循后魏”， 《隋書》卷二七《百官志中》，中華書局1973年版，第751頁。 ?“北齊度支統度支、倉部、左戶、右戶、金部、庫部六曹” （唐）杜佑撰：《通典》卷二三《職官五》，第635頁。 來看，應該說北魏后期度支尚書也應有此六曹。翻檢《魏書》《北史》諸典籍，除度支右戶未見外，其他五部均在北魏后期出現。如祖瑩在北魏后期“領尚書左戶部”。 《魏書》卷八二《祖瑩傳》，第1799頁。 既然有左戶部，右戶部就不可少，只是《魏書》等闕載罷了。北齊度支左戶“掌天下計帳、戶口”，度支右戶“掌天下公私田宅租課”，估計北魏后期左右戶職能也是如此。而北齊度支之下金部“主才量尺度、內外諸庫藏文帳”， （唐）杜佑撰：《通典》卷二三《職官五》，第635、638頁。 北魏金部是否如此不得而知。但北魏后期確實有金部郎中一職，如邢臧在孝明帝元詡“永安初，征為金部郎中”; 《魏書》卷八五《邢臧傳》，第1872頁。 穆安國在北魏后期“歷金部長、殿中尚書，加右衛將軍，賜爵新平子”。 《魏書》卷二七《穆崇傳附穆安國傳》，第673頁。 估計北魏金部郎中也是職掌“庫藏”之事，但與唐代金部郎中“掌兩京市交易之事”還是有一點區別。 （清）張英、王士禎等撰：《淵鑒類函》卷三五七《產業部三·市三》，文淵閣《四庫全書》本，上海古籍出版社2003年版，第991冊第544頁。

簡言之，北魏后期隨著國家財政的進一步加強和財政體制南朝化趨勢的出現，其財政管理體制趨于成熟，度支負責財政收支計劃的制定，太府、司農負責財稅的出納，從而使財政決策機構與執行機構分離，各司其職。北魏財政決策管理機構和執行機構的分離有利于中央對全國財政的統籌、控制與監管，這一切都是北魏努力漢化和財政體制長期互動的結果，北魏政權的國家治理能力也隨之上升到一個新高度。

余 論

北魏國家治理與財政管理關系從學術意義上講，隨著北魏財政體制不斷轉型，其國家治理的績效應該是從低到高的一個遞嬗過程，事實上從太和九年實施均田制開始，北魏的國家財政收入的確一直呈上升態勢，財政管理機構也趨于完善。但在這一過程中出現的一個不容忽視的問題就是隨著北魏財政體制的漸趨南朝化與行政管理機構的逐漸完善，官員數量激增，寺院經濟惡性膨脹，國家治理的成本呈現不斷上升態勢，加之北魏同時面臨南、北兩方軍事威脅，“戎車歲動”，軍費開支越來越高，財政支出迅猛增加，財政收入的增量滿足不了財政支出的增長，導致國庫虛竭。為解決“國用不足”困境，北魏政權在后期甚至采取殺雞取卵的做法，提前征收租調，“后魏自孝明帝正光后，國用不足，乃先折天下六年租調而征之，百姓怨苦”， （元）馬端臨撰：《文獻通考》卷二三《國用一》，第224頁。 這一做法更使財政收入后繼乏力。另外還有一個值得注意的現象，就是北魏均田制下的土地分配制度對豪強大族和貴族官僚最為有利，這部分人憑借擁有眾多的奴婢能夠占有更多土地，社會資源配置失衡，導致北魏整個社會的貧富差距越來越大，社會財富日漸集中于少數強宗大族和權貴手中。社會財富的相對集中，又進一步助長了豪族官僚的奢靡風氣，“強宗大族，以奢相尚”， （清）王夫子：《讀通鑒論》，中華書局1975年版，第576頁。

* 國家社會科學基金重大項目“中國古代財政體制變革與地方治理模式演變研究”（17ZDA175）的階段性成果。 大量財政資源遭到浪費，北魏財政體制的成功轉型所帶來的國家治理成效在愈加腐敗的制度面前也只能甘居下風。越到后期，北魏國家治理越是弊端叢生，其走向覆亡也只是時間問題。