“放管服”改革背景下道路運輸行業備案研究

殷巧琳

摘 要：“放管服”改革背景下，部分取消的行政許可事項變為備案，依托現有法律法規對行政許可與備案進行分析。進而研究機動車維修備案、小微型客車租賃備案、班車客運定制服務備案、國際道路貨物運輸備案等4項道路運輸行業備案事項的特點，為規范備案行為提出具體建議。

關鍵詞：備案;行政許可;道路運輸

隨著國家“放管服”改革推進，政府部門刀刃向內，簡政放權，取消行政許可。近年來，交通運輸部門取消多項行政許可，將部分事項改為備案管理，減少了行政職權數量，同時對備案的實行也需要新的研究。

1 備案與行政許可的對比分析

1.1 定義解釋

根據《行政許可法》，行政許可是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特點活動的行為。備案在我國尚未有明確的法律概念，2010年廣州市頒布的規章《廣州市行政備案管理辦法》是唯一一部對行政備案作出法律界定的立法，其中明確：行政備案，是指行政機關為了加強行政監督管理，依法要求公民、法人和其他組織報送其從事特定活動的有關材料，并將報送材料存檔備查的行為。本文中的備案不包含涉及立法事務及行政處罰、重大行政決策、規范性文件等行政機關內部行為的備案。

1.2 備案與行政許可的共同點

（1）實施主體相同。根據《行政許可法》和《廣州市行政備案管理辦法》對行政許可和備案的定義中可以看出，兩者的實施主體相同，均為行政機關。

（2）實施目的基本一致。行政許可和備案均是為保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督行政機關有效實施行政管理。

（3）行政相對人屬性相同。實施行政許可和備案的行政相對人均為公民、法人及其他組織。

1.3 備案與行政許可區別分析

（1）作用不同。備案作用在于信息的收集，備案信息可為行政機關日常監管、作出決策、行業分析等提供依據。行政許可的作用主要是風險防范、合理配置資源、提供公信力證明、維護秩序等。

（2）適用事項不同。行政許可一般適用于涉及國家安全、公共安全、資源開發利用等需要予以批準、賦予特定權利的事項。許可事項是一般禁止類事項，只有達到特定條件，經行政機關審核合格后才可從事。備案一般適用于需要加強宏觀調控、行業管理、實現公共服務職能的事項。備案事項是普遍可從事類事項，為了加強行業管理、規范經營行為、掌握市場信息，行政機關需要通過備案的方式進行管理。

1.4 備案與行政許可易混淆之處分析

（1）關于罰則。對于未經許可擅自從事某種行業的行為必定會設定配套罰則。備案是否要設定罰則則飽受爭議。從前面分析可以看出，備案可視作行政相對人的義務，違反則應承擔法律責任。新修訂的《行政處罰法》也明確指出“行政處罰是指行政機關依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權益或者增加義務的方式予以懲戒的行為”，可見對違反行政管理秩序的行為是可以設定行政處罰的。因此，備案作為行政管理手段，可對違反行政管理秩序的行為設定罰則。

（2）關于準入條件。涉及許可的法律法規一般會設定準入條件，行政機關需審查其是否滿足準入條件，對于達到準入條件的申請作出準予許可決定。備案事項是普遍可以從事的事項，一般不應有準入條件限制，行政機關不得因行政相對人達不到某種條件而限制準入。但是，備案是行業管理的一種途徑，部分規章在調整備案制度的同時，也會明確從業條件，一般是依托國家標準、行業標準而設定，對于不滿足條件的，行政機關應引導其規范從業。

（3）關于“拒絕”申請。行政許可明確申請材料要求和準入條件，對于達不到材料要求和準入條件的，可以不予受理或不予行政許可。備案則是對于材料及形式不符合要求的申請，應一次性告知需補正內容，對材料完整且符合形式要求的申請，應作出備案，普遍未提及不予受理或不予備案的行為。但部分規章也調整了不予備案的內容，例如《出口食品生產企業備案管理規定》“第十一條 不予備案的，應當書面告知企業并說明理由”，《海關關于來往香港、澳門小型船舶及所載貨物、物品管理辦法》“第八條 海關經審核決定不予備案的，......”，這些規章明確了可以不予備案，使得備案與許可程序基本一致，具有許可之嫌。

2 道路運輸行業備案事項對比分析

近年來道路運輸行業新增的備案事項主要分為兩類，一類是按照國家“放管服”改革要求，將許可事項取消改為備案，主要有機動車維修備案、國際道路貨物運輸備案;另一類是隨著新興業態發展，涉及道路運輸行業的備案，主要有小微型客車租賃備案、班車客運定制服務備案。

2.1 機動車維修備案

2018年，國務院明確將機動車維修許可取消改為備案。2019年3月，《道路運輸條例》修訂，刪除關于將機動車維修許可的表述，增加備案內容。2019年6月，交通運輸部修改《機動車維修管理規定》，建立備案制度。根據2018年國務院要求“取消審批后，交通運輸部要制定完善并公布維修業務標準”，《道路運輸條例》和《機動車維修管理規定》對機動車維修行業調整了準入條件及標準，但并未有達不到標準不予備案的要求。可見，交通運輸部是在國務院要求制定完善業務標準的背景下，將業務標準納入部門規章，作為備案制度的一部分內容進行管理。

2.2 小微型客車租賃備案

2020年12月，交通運輸部出臺《小微型客車租賃經營服務管理辦法》，明確對小微型客車租賃實行備案管理。規章中有涉及從事小微型客車租賃經營的條件，交通運輸部《小微型客車租賃經營服務管理辦法》解讀中提及“按照深化‘放管服’改革要求，明確小微型客車租賃經營實施備案管理。既對從事小微型客車租賃經營提出了需取得企業法人資格等管理要求，......”，可見，交通運輸部將規章中的經營條件界定為管理要求。

2.3 班車客運定制服務備案

2020年7月，交通運輸部新修訂的《道路旅客運輸及客運站管理規定》將班車客運定制服務設為備案。班車客運定制服務備案并非一個獨立行業的備案，而是要求從事定制客運需先取得班線經營許可，與客運分公司備案有類似之處。規章對班車客運定制設定要求時僅有“核定載客人數應當在7人及以上”，條件相對較少。

2.4 國際道路貨物運輸備案

2019年，國務院發文將國際道路貨物運輸許可取消，改為備案。截至目前，涉及國際道路貨物運輸的行政法規、規章等均未作修改，交通運輸部也未發文做明確要求，立法層面與國家層面均未明確具體執行要求。

綜上所述，除國際道路貨物運輸備案外，其他3項備案均已有立法明確申請備案的條件、材料和罰則，但從相關文件中可以看出，備案條件是作為行業標準或管理要求列入規章，而非行業準入條件。

3 關于規范備案的建議

（1）盡早立法規范。目前國家層面沒有關于備案的立法，但在“放管服”背景下，越來越多的行業通過備案進行管理，應盡早出臺關于備案的立法，明確備案的界定、要求、程序及時限，規范備案管理行為，避免許可性質備案。

（2）做好備案事項宣貫。除國際道路貨物運輸外的三項道路運輸備案，在備案申請條件和罰則設定上與行政許可存在相似之處，交通運輸管理部門應對備案進行指導和宣傳，一方面是對基層管理部門進行指導，樹立備案思維，不可將備案事項等同于許可事項進行管理;另一方面是對行政相對人進行宣傳，引導經營者按照備案條件和要求合法合規經營。

參考文獻：

[1]朱最新.行政備案制度研究[M].知識產權出版社，2012.

[2]彭銘陽.行政備案制度完善路徑探討[D].華南理工大學，2019.