陸海統籌背景下海域綜合管理探析

王厚軍 丁寧 岳奇 崔丹丹

摘要：文章分析當前海域管理面臨的形勢，并剖析當前存在的管理問題，提出管理的總體目標和改革意見措施，同時對當前海域使用管理法修訂、新一輪國土空間規劃制定、圍填海管控、海岸線保護與利用管理、養殖用海管理等主要工作提出管理建議。建議包括：構建基于生態系統的海域綜合管理機制，深入落實生態文明建設總要求；開展海域資源本底調查，為深化綜合管理奠定基礎；整合涉海規劃，發揮陸海統籌作用；發揮指標調控作用，實施市場化配置；調控產業用海，充分發揮海域資源最大效益；加大整治修復力度，恢復區域生態功能；打破部門間壁壘，形成監管閉環。

關鍵詞：陸海統籌；海域綜合管理；管理機制；生態文明建設；國土空間規劃

中圖分類號： F 2 0 5； P 7 4 文獻標志碼： A 文章編號： 1 0 0 5-9 8 5 7（ 2 0 2 1） 0 1-0 0 0 3-0 5

基金項目：國家重點研發計劃資助項目（ 2 0 1 7 Y F C 1 4 0 4 9 0 0）.

A n a l y s i so nt h eC o m p r e h e n s i v eM a n a g e m e n t o fS e aA r e a su n d e r t h eB a c k g r o u n do fL a n d - s e aC o o r d i n a t i o n

WAN G H o u j u n1， D I N GN i n g1， YU EQ i1， C U ID a n d a n2

（ 1 .N a t i o n a lO c e a nT e c h n o l o g yC e n t e r， T i a n j i n3 0 0 1 1 2， C h i n a； 2 .T h em a r i n ee c o n o m i cm o n i t o r i n ga n dA s s e s s m e n t C e n t e ro f J i a n g s uP r o v i n c e， N a n j i n g2 1 0 0 0 3， C h i n a）

A b s t r a c t： T h i sp a p e ra n a l y z e dt h ec u r r e n ts i t u a t i o no f t h em a n a g e m e n to fs e aa r e a sf r o ma s p e c t s s u c ha st h ee c o l o g i c a lc i v i l i z a t i o ns y s t e mr e f o r m， t h ep o s i t i o n i n go fg o v e r n m e n tf u n c t i o n s， t h e t h r e em a r i t i m em a n a g e m e n tm e a s u r e sa p p r o v e db yt h eC e n t r a lL e a d i n gG r o u pf o rC o m p r e h e n -s i v e l yC o n t i n u i n gt h eR e f o r m， a n dt h ef i r s tt i m eo fm a r i n ei n s p e c t i o n . T h ee x i s t i n gm a n a g e m e n t p r o b l e m sw e r ea l s oa n a l y z e da n dt h eo v e r a l lm a n a g e m e n to b j e c t i v e sa n dr e f o r ms u g g e s t i o n sa n d m e a s u r e sw e r ep u t f o r w a r d . T h em a n a g e m e n t s u g g e s t i o n so nr e v i s i o no f c u r r e n t s e aa r e au s e l a w， t h e f o r m u l a t i o no f an e wr o u n do f s p a t i a l p l a n n i n g， s e a r e c l a m a t i o nm a n a g e m e n t， c o a s t l i n ep r o t e c -t i o na n du t i l i z a t i o nm a n a g e m e n t， t h em a n a g e m e n to f s e aa q u a c u l t u r ew e r ep r o p o s e d， i n c l u d i n ge s -t a b l i s h m e n to f i n t e g r a t e ds e aa r e am a n a g e m e n tm e c h a n i s mb a s e do nt h ee c o s y s t e m， i n - d e p t hi m -p l e m e n t a t i o no fe c o l o g i c a lc i v i l i z a t i o nc o n s t r u c t i o n；c a r r y i n go u tt h eb a c k g r o u n ds u r v e yo fs e a a r e ar e s o u r c e s t ol a yaf o u n d a t i o nf o rd e e p e n i n gi n t e g r a t e dm a n a g e m e n t；i n t e g r a t i n gs e a - r e l a t e d p l a n n i n ga n dp l a y i n gt h er o l eo f l a n d - s e ac o o r d i n a t i o n；G i v i n gp l a y t o t h e r o l eo f i n d e xr e g u l a t i o n a n d i m p l e m e n t i n gm a r k e t - o r i e n t e da l l o c a t i o n； i n c r e a s i n ga n dc o n t r o l i n d u s t r i a l s e au s ea n dg i v i n g f u l lp l a y t o t h em a x i m u mb e n e f i t s o f s e a r e s o u r c e s；I n c r e a s e r e m e d i a t i o ne f f o r t s t o r e s t o r e r e g i o n -a l e c o l o g i c a l f u n c t i o n；b r e a k i n gt h eb a r r i e r sb e t w e e nd e p a r t m e n t st of o r mac l o s e d - l o o ps u p e r v i -s i o n .

K e y w o r d s： L a n d - s e ac o o r d i n a t i o n， I n t e g r a t e d m a r i n es e aa r e am a n a g e m e n t，M a n a g e m e n tm e c h a -n i s m， E c o l o g i c a l c i v i l i z a t i o nc o n s t r u c t i o n， T e r r i t o r i a l s p a t i a l p l a n n i n g

黨的十九大報告提出堅持陸海統籌，加快建設海洋強國。海域資源是國民經濟和社會發展的重要保障，對海洋強國建設和中華民族偉大復興具有十分重要的意義[ 1]。海域綜合管理是對海域資源合理配置和治理的過程，新形勢下應順應時代要求，統籌考慮海域自然資源特性和區位條件、用海產業布局、社會經濟發展需求以及生態文明建設要求等因素，改變傳統的以項目審批為主的資源配置方式，充分發揮市場化配置和政府宏觀調控的作用，以海域資源稟賦決定用海項目布局，進而突出綜合管理的效能。

1 當前面臨的新形勢

1 . 1 生態文明體制改革提出了新舉措

黨的十九大對生態文明體制改革提出了更高要求，當前現代化建設要實現人與自然和諧共生，必須堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，還自然以寧靜、和諧、美麗。海洋是重要的自然資源，如何利用海洋資源創造更多物質財富和精神財富滿足人民日益增長的美好生活需要，同時提供更多優質生態產品滿足人民日益增長的優美生態環境需要，亟待通過海域資源的更優配置加以實現。

1 . 2 政府職能調整提出了新命題

2 0 1 8年中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》，組建自然資源部，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，同時將國家海洋局的海域海島管理等職責并入自然資源部，有利于綜合統籌海域和陸域管理，特別是沿海灘涂、海岸帶等相關區域的管理。如何全面發揮陸海統籌管理職能提出了新命題。

1 . 3 《圍填海管控辦法》等文件提出了新任務

《圍填海管控辦法》《海岸線保護與利用管理辦法》《國務院關于加強濱海濕地保護嚴格管控圍填海的通知》等文件的出臺，對加強圍填海管理、海岸線保護與利用提出了新的要求，并建立了海域、無居民海島有償使用動態調整機制，為海域綜合管理提出了新任務。

1 . 4 首次海洋督察提出了新要求

首次海洋督察實現了全覆蓋，對沿海地方政府貫徹落實國家海洋資源開發利用、生態環境保護舉措部署、解決突出資源環境問題、落實主體責任情況等進行了督察，及時發現了圍填海管理方面存在的“失序、失度、失衡”的突出問題，為下一步海域綜合管理機制的優化調整提出了新要求。

2 存在的主要問題

2 . 1 涉海規劃繁多，規劃間銜接不夠

當前涉海規劃種類繁多，導致規劃間銜接不夠，規劃執行不嚴的局面。涉海規劃既有海洋主體功能區規劃、海洋功能區劃、海洋生態紅線制度、海岸帶綜合保護與利用總體規劃、沿海戰略規劃、海岸帶區域的土地利用規劃、城市規劃、濱海開發區規劃等空間類規劃，還有港航、漁業、鹽業、旅游等行業發展規劃。多頭規劃導致規劃間存在相互沖突，規劃管控的效率低下。另外，各類涉海規劃大都沒有長遠考慮，多為滿足當前社會經濟的發展所制定，而忽略了海洋資源的可持續性和代際間的公平性原則。

2 . 2 海域資源配置以項目審批為主，缺乏資源配置主動性

海域資源作為國家基礎性自然資源和戰略性經濟資源，稀缺性十分突出。當前海域資源配置中存在3個層次的問題，在法治建設上，資源配置管理規定過于原則化，配置制度不健全、配置流程不完善；在動態調劑機制上，海域使用金沒有充分發揮對資源利用結構和空間布局等方面的引導調節作用；在配置方式上，資源配置形式相對單一，過分依賴行政配置，市場化配置資源進程緩慢[ 2]。海域管理工作主要以項目審批為主，海洋功能區劃、圍填海計劃指標管控等多為項目審批而服務。

2 . 3 海域管理與海域執法脫節，導致違法用海活

動屢禁不止

在項目審批中，執法部門很少參與，審批的項目信息也未反饋同級執法機構，導致用海項目在審批后不能及時得到監管，“未批先建、少批多建、邊批邊建”等違法行為時有發生。另外，執法情況也不能及時反饋給管理部門，曾出現違法企業在接受執法部門立案查處過程中，審批部門還在為其積極辦理合法手續的情形[ 3]。另外，海域動態監視監測結果未與執法部門共享，導致很多界定為違法用海的海域使用疑點疑區不能及時立案查處，同時由于缺少海域動態監視監測等技術部門的監測鑒定，一些違法情況無法得到驗證，執法人員對此多采取謹慎或回避的態度。

2 . 4 海域資源開發利用程度低，單位產能亟待提升

我國海域資源粗放發展狀況普遍，綜合利用和可持續性整體水平較差。目前，我國海域開發利用面積占近岸海域面積的4 0%，且單位面積的產量和產值都很低。絕大部分開發活動集中在近岸海域，遠海開發利用不足。如臨港工業區是海洋經濟主要活動區，包括鋼鐵、石化、機械、修造船等產業，但產業同質同構嚴重，布局分散，導致港口、岸線等近岸資源過度開發，漁業資源趨于枯竭，海洋經濟效益低。同時近年來，圍填海規模較大，很多填海項目沒有實體項目落地，導致圍填海存量嚴重。

3 總體管理目標

建立基于生態系統的海域綜合管理機制，利用規劃引導、行政調控、市場配置等手段，優化海域資源配置空間與時序，妥善處理海域資源開發與社會經濟發展、環境保護間的關系，統籌安排各類開發用海，控制新增開發用海規模，發揮區域海域資源優勢，合理調整用海產業結構和布局，推動海洋經濟綠色轉型、改善人居環境、維護生態功能、提升生態質量，促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間水清灘美，最終實現人海和諧、永續利用。

4 管理建議

4 . 1 構建基于生態系統的海域綜合管理機制，深

入落實生態文明建設

基于生態系統的海域綜合管理是將人類社會和經濟的需要納入生態系統中，協調生態、社會和經濟目標，將人類的活動和自然的維護綜合起來，維持生態系統健康的結構和功能，在此基礎上使社會和經濟目標得以持續，既實現生態系統的持續發展，又實現經濟和社會的持續發展。海域生態系統管理的對象包括人類社會和經濟以及自然緊密聯系的3個組成部分，社會-經濟-自然復合生態系統。基于生態系統的海域綜合管理實施前提是對生態系統健康進行客觀、科學、全面的評價，掌握各物種之間的相互關系以及物種和海洋環境之間的相互作用。以海洋生態系統的整體恢復作為調控和管理的目標，該管理模式代表了現代海洋管理的發展方向，其理念在一系列重要的國際性和地區性法規以及國家法律中得到了體現[ 4-8]。當前亟須加強基于生態系統的海域綜合管理體制機制方面的研究，在此基礎上有針對性地建政施策，從根本上實現以海定量、量海而行。

4 . 2 開展海域資源本底調查，為深化綜合管理奠定基礎

開展海域資源狀況調查，全面摸清我國海岸線、海灣、入海河口、濱海灘涂等的類型、分布、面積以及近岸水深、水動力、水質、沉積物和生物多樣性等生態環境狀況；收集涉海保護區名稱、范圍、保護對象等資料。開展海域使用現狀本底調查，并全面掌握我國圍填海、構筑物用海、養殖用海等現狀；結合第一次海洋經濟調查和地理國情監測等成果開展我國漁業、港口、旅游、修造船、風電、石化等產業用海現狀布局、產能效益及發展需求分析。建立海域資源狀況和海域使用現狀本底庫，為綜合分析海域資源保護與利用提供基礎數據支撐。同時建議將海域資源本底調查列入《中華人民共和國海域使用管理法》修訂內容，形成常態化的制度，結合國土資源調查，每十年開展一次全面調查，每年做變更監測。

4 . 3 整合涉海規劃，發揮陸海統籌作用

以國土空間規劃編制為契機，提高海岸帶保護與利用綜合規劃的戰略定位。基于整合所有涉海規劃，以海洋生態系統為基礎，以保護中開發為出發點，從不同尺度制定不同的管控目標，明確開發時序，將各類涉海發展規劃的目標、用途管制的指標、空間規劃的坐標，整合為一本規劃和一張藍圖，通過規劃引導，實現“三生”空間集約高效利用。

4 . 4 發揮指標調控作用，實施市場化配置

各級海洋主管部門依據區劃規劃制定的開發時序和功能定位，開展海域資源承載力評價，根據評價結果，每年制訂用海指標方案，明確用海區域、用海類型和最低投資金額，經批準后，以市場化出讓的方式，向公眾發布，充分發揮市場化配置作用。除國家批準同意的重大建設項目、公共基礎設施、公益事業和國防建設等用海項目實施項目審批制外，其余用海項目實施市場化配置，最大程度發揮政府宏觀調控和市場配置各自優勢。

4 . 5 調控產業用海，充分發揮海域資源最大效益

在摸清我國現有涉海產業布局、臨港工業園區定位和產業用海需求的基礎上，結合供給側結構性改革和新舊動能轉換，制定用海產業準入目錄，淘汰落后產業，大力推行綠色產業用海；制定優惠政策，積極引導現有過剩產能產業用海的轉型升級、提質增效，明確最低投入產出比例，提高單位面積用海產出效率。

4 . 6 加大整治修復力度，恢復區域生態功能

制定海域整治修復計劃，建立整治修復項目庫。整治修復要以實現區域生態功能，恢復健康的生態系統為目的，需要從時間尺度和修復的目標等方面考慮，短期的景觀美化工程并不能代表修復的成功，往往會造成更加負面的影響，應從區域生態平衡角度，統籌陸域整治和海域整治，開展整體修復與治理。建立多渠道的資金保障方式，鼓勵民間資本積極參與生態修復。探索建立用海補償機制，對新增破壞生態用海項目在周邊生態惡化的海域開展不低于用海面積的修復工程；用海項目海域使用論證報告與生態修復方案應同時審批，項目施工與修復措施同時建設、同時竣工驗收。

4 . 7 打破部門間壁壘，形成監管閉環

修訂填海項目竣工驗收管理辦法，對所有建設用海項目均應開展竣工驗收工作。建立海域使用直通車制度，填海項目可直接進行實體項目建設，同時對實體項目進行監管，確保審批用途與實際用途保持一致，杜絕填海項目變更土地使用權后直接用于房地產開發及低水平旅游娛樂項目建設。建立海域管理、海域執法和海域監測聯動機制， 3個部門全程參與項目論證、審批、監管、后評估，加強信息共享，形成監管合力。

5 重點解決的問題

5 . 1 關于《中華人民共和國海域使用管理法》修訂

建議將《中華人民共和國海域使用管理法》改為《海域保護與利用法》，強化海域資源保護，體現生態用海、生態管海理念。將海域資源本底調查、海岸線修測、海域使用市場化配置、海域使用事中事后監管、海域動態監視監測等內容納入法律管理。

5 . 2 關于新一輪國土空間規劃制訂

建立以生態系統為基礎的海洋空間規劃制度。從宏觀上解決海洋資源的開發利用與生態保護，當前利益與長遠利益，整體管理與區域管理的協調問題。建立國家、省、市三級空間規劃區劃制度，國家層面可以海區為單位，從大尺度海洋生態系統著手，制定管控目標和開發時序；省級從中尺度海洋生態系統角度出發，統籌對海灣、河口、濱海灘涂等典型生態系統確定功能定位、保護目標和開發時序；市級從小尺度角度以縣域為單位，落實各生態單元的具體利用布局和開發時序。同時建立海洋開發利用時空秩序，實施總量控制制度，結合空間規劃和海洋經濟發展規劃綱要，形成我國海洋開發利用的時空安排，建立以生態系統為基礎的開發利用動態調整機制。

5 . 3 關于圍填海管控

在落實《圍填海管控辦法》和《國務院關于加強濱海濕地保護嚴格管控圍填海的通知》的基礎上，制定階段性圍填海管控制度，暫停除黨中央、國務院、中央軍委批準同意的重大建設項目、公共基礎設施、公益事業和國防建設等用海項目外的一切新增圍填海項目，積極消化圍填海存量。根據用海產業合理調整空間布局，將臨海產業布局在靠海側，配套產業布局在靠陸側，非涉海產業不予安排。

5 . 4 關于海岸線保護與利用管理

在落實《海岸線保護與利用管理辦法》的基礎上，建立海岸線段長制，落實監管責任主體，加大自然岸線和深水岸線保護力度；設定親水岸線比例，還岸于民；建立占用岸線補償機制，實施占一補二，增加人工岸線生態修復長度。

5 . 5 關于養殖用海管理

開展養殖用海排查，摸清養殖用海現狀，理清養殖用海涉海管理范圍；加強養殖用海流轉，促進近岸養殖規模化經營，集約節約養殖用海；大力推行養殖用海廢水處理，整治近岸養殖污染。鼓勵深海養殖，在不影響航道和軍事用海的前提下，將近岸養殖逐步引導到內水以外海域。

參考文獻

[ 1] 潘新春.海域資源管理工作的思考[ J].海洋開發與管理， 2 0 1 6， 3 3（ Z 1） ： 1 6-1 8.

[ 2] 崔旺來，鐘海玥.海洋資源管理[M].青島：中國海洋大學出版社， 2 0 1 7.

[ 3] 馮米玲，葉盛林，張相奎，等.強化海洋工程建設項目監管的幾點思考[ J].海洋開發與管理， 2 0 1 1， 2 8（ 8） ： 3 2-3 5.

[ 4] 劉宣.區域海洋管理的理論與實踐研究進展[ J].浙江萬里學院學報， 2 0 0 9， 2 2（ 5） ： 6 7-7 2.

[ 5] 孟偉慶，胡蓓蓓，劉百橋，等.基于生態系統的海洋管理：概念、原則、框架與實踐途徑[ J].地球科學進展， 2 0 1 6， 3 1（ 5） ： 4 6 1-4 7 0.

[ 6] 吳彬，張占錄.基于生態系統一體化的海岸灘涂綜合管理體制研究[ J].中國土地科學， 2 0 1 7， 3 1（ 3） ： 2 1-2 7.

[ 7] 劉慧，蘇紀蘭.基于生態系統的海洋管理理論與實踐[ J].地球科學進展， 2 0 1 4， 2 9（ 2） ： 2 7 5-2 8 4.

[ 8] 王淼，畢建國，段志霞.基于生態系統的海洋管理模式初探[ J].海洋環境科學， 2 0 0 8， 2 7（ 4） ： 3 7 8-3 8 2.