黨建引領居民參與城市社區治理的路徑研究

龍笑梅

〔摘要〕社區治理需要長期系統推進，其關鍵在于調動居民的積極性，發揮居民的主體作用。廣西H市通過黨建引領居民參與社區治理，在發揮居民主體作用方面取得了一定的成效，但仍存在居民參與意愿不強、參與動力不足、參與能力弱等問題。針對這些問題，應通過理順黨建引領與社區自治的關系，明確各治理主體的責任，發揮居民的積極性，打造社區治理協商平臺，提升居民參與能力等措施建立健全多元社區治理格局。

〔關鍵詞〕黨建引領；居民參與；社區治理；主體作用

〔中圖分類號〕D267〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2021）01-0018-04

社區是國家治理的基本單元，社區治理現代化是國家治理現代化的基本前提。黨的十九大報告指出，要“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、居民參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”〔1〕。其中，黨的領導作為中國特色社會主義最本質的特征和最大優勢，同樣在社區治理的政治領導、民主保障、社會協調等方面發揮了獨特的優勢。在黨建引領下，社區多元主體治理格局正在逐步完善。但與社區治理現代化的要求相比，社會治理的居民參與度仍有待于提高。本文以廣西H市黨建引領居民參與社區治理為例，分析其工作措施和取得的成效，對照黨的十九大提出的社會治理理念和要求，尋找差距，反思問題，并提出相應的對策措施，以期為進一步深入推進社區治理提供一些借鑒和參考。

一、廣西H市黨建引領居民參與社區治理的實踐探索

近年來，H市不斷創新黨建引領社會治理的方式，通過加強基層干部隊伍建設、上下聯動整合資源、搭建參與載體等舉措，團結凝聚群眾，解決居民參與引領力不夠、參與資源不足、參與渠道單一等問題，逐步搭建了黨建引領多元主體參與的治理格局，城市居民對H市的城市治理工作的滿意度不斷上升，H市被中組部確定為2019年度全國城市基層黨建工作示范市。

（一）加強社區治理隊伍建設，解決居民參與引領力缺乏問題

H市針對居民參與缺乏組織、引領力問題，開展了以下實踐活動：一是全面推行了“五級聯動”小區樓宇黨建工作模式。按照街道黨組織—社區黨組織—網格黨支部—樓宇黨小組—黨員中心戶“五級聯動”的模式〔2〕，實現了小區樓宇黨建工作全覆蓋，推動了社區治理隊伍建設。二是創新了黨員管理方式。引導小區居住黨員和報到黨員亮身份，由社區黨組織牽頭，在社區網格成立黨支部，共同參與社區管理服務工作；在小區樓宇成立黨小組，每棟樓宇設置3至5個“黨員中心戶”，就近聯系若干名黨員和群眾。廣大網格黨支部、樓宇黨小組、黨員中心戶組織開展意見征集、平安巡防、矛盾調解、志愿幫扶等，在服務中實現了對黨員群眾的凝聚和引領。三是整合優化了社區服務隊伍。為突出服務的專業化、精準化，推行了由報到單位黨員服務隊和教育、醫療、警務和司法等專業領域隊伍組成的社區服務隊伍，構建起了在職黨員服務隊為主、專業服務隊伍為輔、其他服務團隊廣泛參與的社區服務隊伍，定期參與社會治理活動。四是引導社區公益組織積極參與社區建設。一些社區通過自發成立了舞蹈協會、象棋協會、釣魚協會等組織，既加強協會成員自律意識、互幫互助精神，又能夠助力社區發展。比如，H市南中社區黨委組織啟思園教育學校、SPT舞蹈工作室、夏加兒美術教育等機構組建公益組織，為轄區的少年兒童提供了免費的公益課堂，該項目內容多種多樣，包括手工藝制作、青少年朗誦沙龍、科普實踐活動等服務。

（二）上下聯動整合資源，解決居民參與資源不足問題

針對社區轄區內單位和個人參與社區治理的主動性不夠、相互溝通協作的意愿不強和機制缺乏等問題，H市通過建設“大黨委”來融合資源，解決了居民參與資源不足的問題。一是構建組織機構。H市開展了“千個支部萬名黨員進社區雙報到”活動，推動全市黨支部在職黨員全部進社區報到、認領服務項目、開展服務活動，依托“雙報到”活動平臺，提供貼心服務，團結凝聚群眾。近年來，H市在深化“雙報到”活動的基礎上，進一步發揮黨建引領作用，在城市社區全部建立了大黨委工作制度，采取“1+N+X”的模式（“1”是指社區黨組織，“N”是指報到單位黨組織，“X”是指轄區各類黨組織），構建起橫向到邊、縱向到底的城市基層“大黨建”工作格局，通過建立健全章程明確了責任、義務、權利，實現了共商共建。二是推行黨建工作聯席會議制度。通過該制度及時通報情況、交流信息、提供服務，由報到單位按季度輪流擔任聯席會議召集人，針對居民教育、養老、公共文化設施建設等需求和問題，由駐社區單位與社區雙方共同協調解決，統籌單位的資源向社區傾斜，從而做到使單位資源精準對接社區需求，提高了資源下沉的效率和效果，自上而下與自下而上雙向聯動，解決了居民參與資源不足的問題。

（三）搭建平臺載體，解決居民參與渠道不暢問題

H市通過線下與線上相結合的方式，廣泛征求社區居民的意見建議。線下通過創新搭建系列服務載體，通過提供服務，征集居民的意見和問題。圍繞“五個結合”（即：結合居民需求、結合中心工作、結合單位實際、結合節日契機、結合黨員活動日）〔2〕進社區開展了政策宣講、文藝演出、法律服務、文明勸導、愛心幫扶、周末課堂等服務活動，提高了居民的獲得感、幸福感、歸屬感，從而潛移默化提高居民的主人翁精神。同時，在線上通過微信群、QQ群等平臺及時了解和回應群眾的訴求，建設智慧社區信息管理服務平臺，開展微心愿活動，充分挖掘社區居民的資源，搭建了居民互幫互助的平臺，平臺聯網社區、職能部門和商家企業，智慧社區平臺還向養老、教育、公共交通服務領域延伸，讓居民群眾有了更多的獲得感。此外，各社區還建設了綜合文化活動中心、多功能會議室、居民文化大舞臺等，為居民搭建了與政府、社區居委會、居民之間互動交流的平臺。

二、黨建引領居民參與社區治理中存在的問題

（一）黨建引領居民參與社區治理主體的行政化色彩比較強，制約了居民參與的意愿

中共中央、國務院發布的《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》（以下簡稱《意見》）提出，增強社區居民參與能力。實踐表明：能力源于參與，參與源于意愿。社區居民自己有了參與意愿，就會不斷增強自己的行動能力〔3〕。H市的社區治理創新主要依托“大黨委”平臺，“大黨委”在引領居民參與社區治理、打通聯系群眾的“最后一公里”、融合資源解決居民困難和訴求等方面發揮了重要作用，但在引領居民參與方面仍以行政化方式為主。例如：一些社區在環境整治、社區公共管理、四城聯創等項目方面，依然習慣采用自上而下方式動員體制內的單位職工，發動群眾參與的力度不夠，使得一些居民仍處于“看客、享受”的狀態；在“微心愿”“黨員愛心驛站”等微項目平臺、志愿者服務隊方面，雖然有一些居民參與，但是黨員、醫生、教師等體制內的人員仍然是主要力量。這種行政化方式雖然動員效率高、見效快，在短時間內能起到引領作用，但運用時間不能太長，時間一長這種行政化的模式就容易固化，久而久之，既損傷體制內干部職工的積極性，又慢慢地吞噬了社區居民參與的意愿和動力，讓社區居民逐漸產生了依賴心理，也就背離了黨建引領社區居民參與的初心。

（二）黨建引領居民增強歸屬感的力度不夠，影響居民參與的動力

讓居民找到歸屬感的一個很重要的方式，是讓將居民組織起來成立社會組織。社會組織是連接居民與政府的橋梁和紐帶，在活躍社區氛圍、增強社會資本、反映居民訴求、建立和諧人際關系方面能夠發揮重要作用。但從目前來看仍然存在以下問題：一是動員組建的社區社會組織缺乏吸引力。目前，H市在黨建引領下組建了志愿者服務隊、治安巡邏隊、文藝隊等協會團體，但數量不多，而且這些協會團體更多是從黨委政府的角度進行組織，從社區居民的需求和愛好出發成立的團體并不多，且這些群體中體制內的黨員、教師、退休干部居多，對中青年群體缺乏吸引力。二是社區社會組織作為社區治理的主體之一，在社區治理中的作用不明顯。比如，社區社會組織對于如何與社區“兩委”、社會工作銜接，如何參與社區決策的制定，普遍表現出渠道不夠、參與能力不足、專業性不高的特點。基層政府、社區“兩委”與社區社會組織協商還沒有進入到規范化、制度化階段，社區社會組織在社區的增權還不明顯，對政府的社區決策與政策的影響更是微弱〔4〕。

（三）黨建引領居民參與機制運行不到位，制約了社區居民參與能力的提升

一是一些基層干部存在“不想為”的心理，不愿積極建立社區居民參與機制。做好群眾工作，首先是在心理上尊重群眾。按照需求層次理論，人在滿足基本生活需求之后，會追求更高層次的需要，比如，社會交往、被人尊重的需要。讓居民參與就是對居民的尊重。其一，居民通過參與感覺自身受到了尊重，心情更順暢，就會少一些抵觸、多一些配合。其二，居民通過參與了解了政府層面的政策，知情權得到了保障，避免了信息不對稱而帶來的不信任，也就更容易達成共識，不論執行結果如何，也會更理解。其三，居民通過參與明晰了自己的權利與義務，找準自己的角色定位，無形之中提高了居民的主體意識和參與能力。但從目前的情況來看，一些社區治理工作人員在理念層面，認為讓居民參與費時費力，在一定程度上仍處在替居民做主的工作模式，不愿為居民搭建參與機制，這種狀況應該引起高度重視。二是在工作方法上“不會為”，黨建引領居民參與的效果還有待深化。一些基層干部缺乏社區治理理論知識，做社區工作缺乏方法，不善于通過黨群之間、干群之間、物業與業主之間、居民委員會與居民之間廣泛地進行協商對話；不善于通過有意識的嵌入形式多樣的群眾組織，開拓并疏通更多的利益表達渠道。比如，H市在黨建引領過程中，雖然建立了“大黨委聯席會議機制”，提高了駐區單位的聯動作用，但更多的僅限于單位體制內，未能明確將有關居民群眾作為參與的重要群體，以致于普通居民真正能夠參與的機會并不多。

三、完善黨建引領居民參與社區治理的路徑

（一）理順黨建引領與社區自治的關系，明確各主體的職責，充分調動居民的主體性

按照黨的十九大提出的構建多元治理格局，建構黨委領導—地方政府引導—社區組織陪伴—社區居委會引導—業委會、居民、物業參與的關系體，各治理主體應該形成良性互動。一是要不斷強化黨委政治領導，用共建目標實現價值統領。積極搭建聯系溝通的平臺，推進黨建資源和社會資源的良性互動，實現哪里有群眾哪里就有黨的工作、哪里有黨員哪里就有黨的組織，不斷提升黨組織凝聚力，充實社區治理的力量。二是要改變政府的包辦意識，發揮各治理主體的積極性。政府要履行好政策制定、公共服務資源支持、提供相應教育培訓服務的職能，對居民自理的事務，應該盡量“無為”，將決定權歸還居民，引導各治理主體理順各自的權力邊界，讓社區居委會回歸本位。三是要推動好社區居委會、社會組織、居民等治理主體良性互動。首先，居委會扮演著引導和組織居民參與社區治理、居民需求的調查、居民利益的代表者以及對項目實施的監督者的角色，組織社區各治理主體開展相關社區活動。其次，社區社會組織要發揮聯系居民與政府的橋梁的作用，履行好規范成員的行為，組織社區居民有序表達訴求，積極參與社區治理相關活動，陪伴社區居民成長，承擔政府不能辦也辦不好的社區事務。最后，在以上社區治理主體職能履行好的前提下，要充分調動居民的主體性，充分發揮好業委會和物業的作用，通過線上線下多種途徑培養社區居民共同體意識，樹立“社區是我們的家園，需要我們共同營造”的理念，并搭建平臺吸納社區居民參與，提升居民的參與能力。

（二）注重調動社區居民參與的積極性，加強社區社會組織創建工作，提升居民的歸屬感

一是要引導社區黨員和居民自發成立相應的公益團隊或協會組織。黨建要發揮好引領作用，充分挖掘社區居民自有的資源和需求，如有些居民家庭富裕，有經濟能力為社區服務；有些居民有愛心熱心做公益事業；有些居民原來從事公安、醫療、教育等領域工作有專業特長等，將這些居民的資源整合起來，發揮他們的主體作用，引導社區黨員和居民基于興趣愛好和價值認同自發成立相應的公益團隊或協會組織，避免陷入政府包辦社會組織的誤區。二是要發揮社會組織在社會治理中的作用。政府通過購買服務等途徑，讓各類社會組織在社區管理和服務方面發揮特長和優勢，增強基層黨組織為民服務的能力。同時，將社區社會組織納入到社區治理主體中，就參與渠道和方式加強規范化、制度化建設，充分發揮社區社會組織在規范居民行為、活躍社區氛圍、增強社會資本、反映居民訴求、化解矛盾等方面的作用。

（三）搭建居民參與議事平臺，解決黨建引領和居民參與“兩張皮”問題，提升居民參與能力

為避免黨建引領與居民參與社區治理“兩張皮”現象，僅僅提高居民參與意愿，提升居民歸屬感還不夠，還必須在參與平臺上下足功夫，提高居民參與的能力。只有真正讓居民參與，才能有效調動居民的積極性，發揮居民的主動性。因此，要搭建議事平臺，除了繼續完善既有創新“大黨委”、聯席會議平臺，發揮整合資源的作用之外，還要搭建居民參與議事平臺，針對重點難點問題，由社區居民和其它社區治理主體凝心聚力想辦法，齊心協力去解決，通過事前事中事后參與，自己發現問題、尋找辦法、解決問題，不斷推進工作循環上升，使重點難點問題的解決程度逐步接近理想目標，不斷提升居民參與社區治理的能力。除搭建參與平臺之外，還要進一步完善平臺的運轉規則和辦事流程，進一步提高平臺的運轉順暢性和實效性。

〔參考文獻〕

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〔2〕張惠強.整體提升城市基層黨建工作水平〔J〕.黨建研究，2018（02）：57-58.

〔3〕陳偉東.社區行動者邏輯：破解社區治理難題〔J〕.政治學研究，2018（01）：103-106.

〔4〕許亞敏.社區社會組織發展及參與社區治理的路徑研究〔J〕.領導科學，2020（12）：10-13.

責任編輯燕斌斌