對智慧城管發(fā)展趨勢和發(fā)展對策的思考

龐薇 王睿龍 李理

摘 要：作為智慧城市的重要組成部分，智慧城管的建設發(fā)展能解決城市化迅速發(fā)展帶來的城市管理難題，但多年來我國城市管理智慧化的發(fā)展仍停留在初級階段，在把握了智慧城管的基本概念、系統(tǒng)基本構架的基礎上判斷行業(yè)發(fā)展階段及趨勢，并提出我國城市管理智慧化發(fā)展的對策建議。

關鍵詞：智慧城管;系統(tǒng)構架;發(fā)展趨勢;對策

0 前言

近10年來，我國城鎮(zhèn)化率年均增長高達1.421%，城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展給傳統(tǒng)城市管理模式帶了巨大的沖擊，智慧城管作為知識社會環(huán)境下的城市管理創(chuàng)新模式，是對城市管理智慧化的積極探索，有利于提升對城市居民的公共服務質量，維持城市秩序安穩(wěn)及城市生態(tài)綠色環(huán)保可持續(xù)發(fā)展，拉動知識技術密集型相關企業(yè)市場經(jīng)濟，促進城市管理資源的有效利用，打破信息孤島促進工作交叉部門有效溝通提高政府行政效率，促進城市多元協(xié)同治理的同時降低城市管理成本等，具有良好的社會和經(jīng)濟效益。

1 智慧城管的基本認識

1.1 智慧城管的由來及內(nèi)涵

智慧城市這一概念最早源于2008年11月IBM提出“智慧地球（Smarter Planet）”的這一理念，從此一股智慧城市建設的熱浪席卷了全球[1]。隨著智慧城市建設的不斷推進，作為智慧城市的重要組成部分，智慧城管的建設與發(fā)展也逐漸進入公眾視野，早在2004年，北京市東城區(qū)率先推出數(shù)字化城市管理模式，改變了條塊分割、效率低下的城市管理狀況，2010年開始，以東城區(qū)“網(wǎng)格化城市管理新模式”為基礎的數(shù)字化城市管理模式，在全國范圍內(nèi)的各省、市、縣大力推廣和普及[2]。數(shù)字城管成為了管理城市便捷、客觀、有效的平臺和載體，數(shù)字化考核已成為城市管理的重要抓手。

數(shù)字城管的發(fā)展為智慧城管的發(fā)展和推廣打下了堅實的基礎。智慧城管是以數(shù)字城管現(xiàn)有的基建和平臺基礎，與物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)挖掘和人工智能等新一代信息技術為代表的高端技術集群深度融合，實現(xiàn)城市管理數(shù)據(jù)收集自動化、部門工作協(xié)同化、政府服務便民化、輔助決策智能化、管理任務精細化、治理主體多元化、管理執(zhí)法人性化的創(chuàng)新管理模式[3]。智慧城管=以數(shù)字城管為基礎+以物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)挖掘和人工智能等為代表的新一代信息技術+以人為本、多元共治的治理理念。

以長沙市為例，2018年長沙市在原有數(shù)字城管系統(tǒng)基礎上，系統(tǒng)運用移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、多網(wǎng)融合等信息技術，以云存儲云計算為中心，升級了無線數(shù)據(jù)采集子系統(tǒng)、監(jiān)督中心受理子系統(tǒng)、協(xié)同工作子系統(tǒng)、地理編碼子系統(tǒng)、綜合評價子系統(tǒng)、數(shù)據(jù)交換子系統(tǒng)、監(jiān)督指揮子系統(tǒng)、應用維護子系統(tǒng)、基礎數(shù)據(jù)資源管理子系統(tǒng)等9大標準系統(tǒng)，并拓展建設巡查人員管理子系統(tǒng)、無線數(shù)據(jù)處理子系統(tǒng)等8大特色子系統(tǒng)，形成功能全面的數(shù)字化信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)系統(tǒng)建設運行的高效有序和保障有力;同時積極引入了市民的監(jiān)督管理，如：城管服務熱線、短信平臺、市民隨手拍、市民熱線工單處置等途徑收集各類問題。目前，長沙市區(qū)兩級監(jiān)督指揮平臺共用一套系統(tǒng)，市區(qū)數(shù)據(jù)一網(wǎng)查詢、互聯(lián)互通、橫向到邊、縱向到底，年均上報城管問題案卷60余萬件，問題結案率達99.97%，有力提高了城市管理的效率、質量和水平，推動了城市管理工作的落實。

1.2 主要特征

第一，技術變革。城市管理的智慧化轉型是數(shù)字城市向智慧城市技術轉變的一個縮影，兩者均需要新興信息技術的深度融合和智能化應用，特別是物聯(lián)網(wǎng)的介入實現(xiàn)透徹感知及信息獲取自動化、多維化、及時化;大數(shù)據(jù)挖掘的介入實現(xiàn)機器學習、自主智能化決策、場景發(fā)展趨勢預測;云計算介入實現(xiàn)數(shù)據(jù)處理更高效、方式更便捷、成本更低。智慧城管首先要有新興技術與應用的支撐才能變得“智慧”。

第二，以人為本、多元共治的治理理念。若數(shù)字城管利用信息技術通過管理目標網(wǎng)格化實現(xiàn)城市各種場景信息的數(shù)字化歸集，以實現(xiàn)政府管理工作精細化和監(jiān)督高效化，智慧城管則更強調以人為本，更關注用戶視角的服務設計和參與渠道，通過市民利用有效途徑積極參與、匯聚群眾的力量和智慧解決城市管理難題[4];并且注重通過社會組織各方資源的廣泛應用，重視市場規(guī)律對高新技術企業(yè)服務質量提質創(chuàng)新的刺激作用，釋放政府職能，實現(xiàn)政府、市場、社會組織等多元共治的局面[5]。

1.3 重要作用

智慧城管作為智慧城市的重要組成部分，在未來城市運營中將發(fā)揮基礎、服務、支撐和引領的重要作用。不僅使城市管理突破時空限制約束，提高效率，而且將數(shù)據(jù)資源變成生產(chǎn)要素，通過數(shù)據(jù)資源整合處理挖掘隱藏信息，進行智能決策預警，以技術密集型的智慧管理代替勞動密集型的傳統(tǒng)管理，促進城市管理模式轉型升級發(fā)展。

第一，促進各職能部門數(shù)據(jù)融合。以CIM技術、區(qū)塊鏈技術為支撐搭建綜合、高效、信息透明、科學協(xié)調的智能城市管理綜合執(zhí)法平臺，智能協(xié)同各職能部門，打破信息孤島的問題，并創(chuàng)建扁平化、網(wǎng)絡化、智能化、非現(xiàn)場化辦公等城管業(yè)務新模式，使城市管理各相關方按需對接、職責分明、高效執(zhí)法。

第二，改造升級傳統(tǒng)城管設施裝備，令城管執(zhí)法智能化。通過城市管理系統(tǒng)的智慧化改造，利用物聯(lián)網(wǎng)技術對城市進行深入滲透和全面覆蓋，對關鍵基建設施和常用監(jiān)測執(zhí)法裝備安裝各種傳感器、控制元件等加持專業(yè)算法提高城市基礎設施和管理硬件設施自動化智能水平，實現(xiàn)城市管理工作的可視、可測、可控、可智。

第三，智慧化升級促進管理精細化科學化。安所分網(wǎng)格區(qū)域按部門細化管理任務分工，通過網(wǎng)格單元數(shù)據(jù)歸集分析應用，全天候全方位實時掌控管轄區(qū)域城市運行狀況，預警各類場景發(fā)展態(tài)勢;數(shù)據(jù)挖掘并進行必要的數(shù)字孿生模型虛擬仿真等，發(fā)現(xiàn)規(guī)律，讓機器進行特征抓捕學習，數(shù)據(jù)驅動、科學決策，消除經(jīng)驗決策風險。

第四，實現(xiàn)城市管理的民眾力量和多元化力量參與。以CIM技術、區(qū)塊鏈技術搭建的智慧綜合執(zhí)法平臺具有雙向渠道以達到雙向管控的目的，與政府監(jiān)管信息化相連，社會組織和民眾視角可以隨時隨地提出對政府城市管理服務的需求和管理意見;監(jiān)管方可以實時掌握城市管理狀況與群眾反映，及時發(fā)現(xiàn)并處理各種需整改的問題和汲取群眾的寶貴建議，實現(xiàn)真正以人為本的民主治理。

2 智慧城管的系統(tǒng)框架

智慧城管系統(tǒng)實踐中，主要由建設的軟硬件系統(tǒng)實現(xiàn)特定的相應功能，通過感知層、網(wǎng)絡層、決策層、應用層等四個層次分別為實現(xiàn)更透徹的感知、更全面的互聯(lián)互通、更深度的智能化提供支持和保障。

3.1 智慧城管發(fā)展階段

城市管理智慧化是一個漫長的過程。它始于實現(xiàn)全面感知網(wǎng)絡以及可靠傳遞的城市管理場景信息化，經(jīng)多系統(tǒng)深度融合，大數(shù)據(jù)挖掘和機器深度學習，最終形成系統(tǒng)自適應、自決策、自組織的城市管理智慧化。

感知階段。當前的智慧城管建設主要處于此階段，借助物聯(lián)網(wǎng)技術，擴展感知能力以及增強數(shù)據(jù)歸集、篩選、挖掘的功能。此階段需要物聯(lián)網(wǎng)在城市基礎設施布設滲透范圍要求盡可能到位，才能保證城市數(shù)據(jù)的有效收集、智能感知的及時響應和突破時空的高效管理，為實現(xiàn)以數(shù)據(jù)驅動的城市管理智慧化創(chuàng)造必要條件。此階段是較為關鍵的“打基礎”階段，也是數(shù)據(jù)原始積累的智慧城管初級階段。

協(xié)同階段。利用人工智能等技術在城市管理領域創(chuàng)新發(fā)展應用，部分場景可協(xié)同執(zhí)法人員進行非現(xiàn)場執(zhí)法和輔助決策，由于物聯(lián)網(wǎng)的全面滲透，執(zhí)法人員可以通過智能執(zhí)法平臺的城市數(shù)據(jù)孿生模型進行問題的精確定位、治理的最優(yōu)方案選擇和場景發(fā)展趨勢的仿真模擬。此階段智能技術已經(jīng)可以在大多數(shù)場景輔助執(zhí)法人員協(xié)同執(zhí)法，但人工智能尚不能完全代替人工管理，是智慧城管的過渡階段。

智慧階段。人工智能在數(shù)據(jù)驅動發(fā)展下已經(jīng)實現(xiàn)了各類場景情況的精確自動識別，且通過海量案例數(shù)據(jù)的特征抓取具有了“類人”思考能力，“城管大腦”出現(xiàn)，替代人參與大部分城市管理與決策過程，可以指揮和管理智能設施、裝備、機具等完成常見的城市管理任務，“城管大腦”具有強大的案例分析庫、城市管理判斷標準體系和深度自我學習能力。對城市管理各場景能夠了解過去、掌握現(xiàn)在、預測未來，對過去發(fā)生或未來可能發(fā)生的各種問題，具有制定方案、決策組織實施能力。

目前上述各階段具體時期的劃分在業(yè)界依然不盡一致，但較為一致的認識是，當前智慧城管處于發(fā)展的初級階段。

3.2 智慧城管發(fā)展趨勢

智慧城管概念提出以來，逐步從理論走向實踐，關于城市管理智慧化的發(fā)展重點漸漸地從全面監(jiān)測、精細管控向全面感知、自動識別、智慧管控、自主學習、自動適應、自發(fā)調整轉變，城市管理模式產(chǎn)生了技術變革和智能化跳躍。在以新一代信息技術集群為代表科技革命中，關于城市管理的實體基建設施與信息基礎設施體系均將得到加快發(fā)展，愈加高精先進的智慧設施裝備，以“互聯(lián)網(wǎng)+”和“CIM+”為代表的跨界融合高端技術體系的成熟度會快速推進，跨界協(xié)同系統(tǒng)集成城市管理智慧化發(fā)展，要求共享不同管理部門、不同管理區(qū)域、不同業(yè)態(tài)、不同主體間資源的高度協(xié)調將更快實現(xiàn)。結合綜合智能、高效集約、互聯(lián)互通、多元共治、以人為本的智慧管理要求，可以預見，未來智慧城管發(fā)展趨勢的最高境界將是管理工作“管理責任明晰、響應及時、覆蓋全面、手段多樣、決策科學、信息暢通[3]、服務貼心、以人為本”為顯著標志，完全實現(xiàn)智慧化管理范式。總體看，目前智慧城管態(tài)勢性變化主要體現(xiàn)在一體化、高效化、精準化、集約化、市場化、自治化趨勢。

4 促進智慧城管發(fā)展的對策和措施

4.1 提高意識，重視頂層設計

發(fā)展智慧城管政府和企業(yè)都要在戰(zhàn)略層面了解和深化智慧城管的內(nèi)涵及意義，達成認知統(tǒng)一點，將智慧城管作為城市管理轉型升級、現(xiàn)代化建設的戰(zhàn)略方向和重點[7]。協(xié)調政府和市場關系，形成政府、企業(yè)、市場和技術的合力，積極構建智慧城管頂層框架設計和發(fā)展規(guī)劃。適應需要，加強智慧城管基礎性、前瞻性關鍵問題研究，管理機構、建筑業(yè)、前沿技術領域等的協(xié)作，提高技術匹配性，使技術的前瞻性與實用性相結合，加快推進相關體制機制改革工作，修訂相關法規(guī)制度，制定實施智慧城管發(fā)展專項方案。

4.2 強化支撐，構建政策體系

參照國家關于“互聯(lián)網(wǎng)+”等數(shù)字化技術創(chuàng)新應用、創(chuàng)新驅動發(fā)展、新經(jīng)濟新舊動能轉換、產(chǎn)業(yè)轉型升級等發(fā)展措施及鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的號召，組織行業(yè)內(nèi)外技術力量，積極制定并實施新一代數(shù)字化信息技術在智慧城管方面的應用相關支持政策，以智慧城管技術發(fā)展和現(xiàn)實需求為準繩，構建智慧城管技術標準體系[8]，瞄準智慧城管發(fā)展的正確方向，把握其發(fā)展的科學進程和合理節(jié)奏避免低水平重復浪費。

4.3 夯實基礎，推進信息共享

信息獲取、匯總、處理、開放和互通始于信息統(tǒng)計工作，為適應智慧城管的信息化新要求，應不斷加大投入，完善統(tǒng)計工作組織、規(guī)范和制度，提高其統(tǒng)計質量。構建和完善相關法律及規(guī)章制度，加快推進建筑施工信息資源獲取、匯總、處理、開放和互通工作，切實推進城管大數(shù)據(jù)中心建設，以政府引導、市場運作、企業(yè)主體模式為依托，共建行業(yè)統(tǒng)一開放平臺，消除數(shù)據(jù)信息孤島，實現(xiàn)相關部門、企業(yè)間的互聯(lián)互通，跨部門、跨行業(yè)數(shù)據(jù)資源的共享共用格局，并合理適度向社會開放使用智慧城管數(shù)據(jù)資源。

4.4 樹立樣板，加強示范引領

推動智慧城管建設發(fā)展資金渠道多元化，擴大政府引導性資金投入，做好政府、市場相關企業(yè)、社會組織群體等多主體參加智慧城管區(qū)域樣板的建設和推廣工作。開展高水平、高質量的行業(yè)智慧城管區(qū)域示范，以帶動全區(qū)域智慧城管建設。把智慧城管示范工程實施的全過程作為關注重點，對待實施標準和方案應積極發(fā)現(xiàn)問題并持續(xù)改進優(yōu)化，并做好智慧城管項目后評價、績效評估等工作，不斷總結提高，加大應用推廣力度，高質量發(fā)展智慧城管。

4.5 提升素質，加強隊伍建設

推動智慧城管建設，人才是關鍵，現(xiàn)有的城市管理隊伍在思想觀念、學識結構、創(chuàng)新理念上離智慧城市建設要求還有較大差距，一方面，城市管理隊伍要引進一批高素質有創(chuàng)新活力的年輕人才和大數(shù)據(jù)、人工智能的方面專業(yè)人才，另一方面加大對現(xiàn)有隊伍的培訓和提升，為實現(xiàn)智慧城市管理奠定基礎。

5 結語

既有的城市管理信息化建設理論與實踐，新一代新興技術迅速發(fā)展，為智慧城管建設發(fā)展提供了基礎和動力，但與智慧城市在城市管理戰(zhàn)略發(fā)展要求相比，目前存在統(tǒng)籌建設發(fā)展能力不足，發(fā)展戰(zhàn)略引領缺乏，實施目標、路徑、任務等不清，不同地區(qū)對智慧城管認識層次、水平參差不齊。解決這些問題的關鍵，一是要理清智慧城管的認識，把握其概念內(nèi)涵;二是要了解智慧城管發(fā)展趨勢，明確未來需要建設的方向和目標;三是需要頂層設計，構建智慧城管發(fā)展的總體框架。如此，為政府引導和企業(yè)建設智慧城管體系提供理論和方法支持。

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