進出口商品檢驗鑒定機構監管模式研究

◆ 張明霞 蔡小國 張靈羚 劉鎮滔 張明 薛樂樂 / 文

進出口商品檢驗鑒定機構監管模式研究

◆ 張明霞 蔡小國 張靈羚 劉鎮滔 張明 薛樂樂 / 文

本文介紹了我國進出口商品檢驗鑒定機構監管工作現狀和當前監管工作中遇到的瓶頸以及存在的不足之處，包括58號令到180號令的銜接問題、現場檢驗業務監管有限以及“互聯網+”檢驗鑒定對監管工作的挑戰等，并對檢驗鑒定機構監管工作提出幾點建議。

檢驗鑒定；監管模式；精準監管

進出口商品檢驗鑒定機構是指經國家質量監督檢驗檢疫總局（以下簡稱“國家質檢總局”）許可、從事進出口商品檢驗鑒定業務的第三方檢驗檢測機構。1989年，《中華人民共和國進出口商品檢驗法》頒布，取消了原來所有的進出口商品檢驗業務一律由國家檢驗機構實施的規定，開始了逐步放開進出口商品檢驗鑒定業務市場的歷史進程。2003年9月4日，國家質檢總局、商務部、工商總局聯合發布《進出口商品檢驗鑒定機構管理辦法》（國家質檢總局第58號令），標志著我國政府根據加入WTO承諾，從法律意義上明確允許外資獨資進入中國的檢驗市場。2015年，國家質檢總局、商務部、工商總局修訂《進出口商品檢驗鑒定機構管理辦法》，于2016年1月26日發布了180號令，向民間資本開放進出口商品檢驗鑒定市場。十多年來，檢驗鑒定行業發展迅速。國家質檢總局最新的年報數據顯示：2016年，全國進出口商品檢驗鑒定機構（以下簡稱“檢驗鑒定機構”）達到642家，與58號令頒布初期相比，機構數量增長了8倍。

檢驗鑒定行業在向縱深發展、民營檢驗鑒定機構如雨后春筍般出現的同時，各種問題也逐漸顯現出來。中資檢驗鑒定機構的市場競爭力普遍偏弱，不能形成合力；檢驗鑒定從業人員數量龐大，人員素質參差不齊；商業賄賂、買證賣證、不檢出證、報告作假等違法違規現象屢屢發生，加之檢驗鑒定行業電商模式的出現，這些都對行政主管部門的監管工作提出了嚴峻挑戰。

一、監管工作簡述

當前，我國對進出口檢驗鑒定機構的監管是一種粗放型的監管模式，主要包括行政審批和監督管理工作。行政許可主體為國家質檢總局，初審工作由直屬檢驗檢疫局實施，國家質檢總局負責審批和發證，日常監督管理工作由出入境檢驗檢疫部門負責。

地方檢驗檢疫部門對已獲許可的檢驗鑒定機構的日常監督管理方式主要有日常檢查和違法違規行為處理等。日常檢查是對經許可的檢驗鑒定機構的日常檢驗鑒定業務及與檢驗鑒定相關業務的監督檢查，又包括兩種方式：例行檢查和現場跟蹤檢查。例行檢查每年至少一次，是監管人員對檢驗鑒定機構的全面檢查。檢查內容包括遵守檢驗鑒定法規情況，檢驗鑒定工作質量，檢測設備和技術的保證能力，質量管理體系的適宜性、符合性和有效性等內容；現場跟蹤檢查則是對業務活動的專項檢查，一般針對現場檢驗活動。

此外，根據國家質檢總局的工作部署，自2015年起開展檢驗鑒定機構工作質量檢查和違法違規行為調查專項行動（簡稱“雙查行動”），以出口不合格商品責任追溯、口岸檢驗鑒定業務和政府合約裝運前檢驗業務為突破口，查處檢驗鑒定市場違法違規行為。其中出口不合格商品責任追溯是在出口不合格責任追溯調查中，重點分析檢驗鑒定機構在其中的責任，通過追溯倒查檢驗鑒定行為的合法合規性，2015～2016年全國共收集出口不合格商品質量安全通報及退運調查的信息4300多條，涉及檢驗鑒定機構信息51條，確認4起檢驗鑒定機構出具的檢測結果存在問題導致了產品的召回。

二、當前監管工作瓶頸

（一）58號令到180號令的銜接問題

2016年，國家質檢總局、商務部、工商總局對《進出口商品檢驗鑒定機構管理辦法》（原58號令）進行了修訂，發布180號令，結合上海自貿區檢驗鑒定機構監管制度創新的經驗降低行業準入門檻，取消注冊資金的限制，明確自然人可以投資設立檢驗鑒定機構，激發中小企業和民營企業發展活力，并對檢驗鑒定機構的監督管理工作進行了調整，包括將年度審查改為年度報告，明確了擾亂檢驗鑒定秩序的行為，對加強檢驗鑒定機構事中事后監管起到保障作用。但是，作為監管工作規范的《進出口商品檢驗鑒定機構監督管理細則（試行）》并未進行相應的修訂，導致部分條款與180號令沖突而失效。

（二）對現場檢驗業務的監管有限

檢驗鑒定機構業務活動表現形式多種多樣，并不斷有新形式涌現。一般而言，可以分為實驗室檢測和現場檢驗業務。其中實驗室檢測一般在機構固定的場所進行實驗室理化分析活動，對該項活動的監管方式較多，監管部門在加強對合法合規性監管的基礎下，還可以通過實驗室間的能力驗證和比對等方式加強對其檢測能力的監管。近年來，上海檢驗檢疫局就多次組織上海地區檢驗鑒定機構實施能力驗證活動，累計對22家具有實驗室檢測能力的機構開展能力驗證超過67次。對現場檢驗業務的監管，則存在一定的困難。雖然《進出口商品檢驗鑒定機構監督管理細則》明確了監管部門可以開展現場跟蹤檢查，但由于檢驗機構的業務數量龐大，目前為止全國尚未有一個完善的業務申報和稽查制度，各局的做法也不統一，實際上這項工作并沒有很好落實。

（三）出口不合格責任追溯調查存在的問題

如前所述，國家質檢總局自2015年起要求通過出口不合格責任追溯調查檢驗鑒定機構檢驗鑒定行為的合法合規性，這是促進直接服務于進出口貿易的檢驗鑒定機構規范檢驗鑒定行為的重要手段。但是以2016年為例，各局共收集出口不合格商品質量安全通報及退運調查的信息3300多條，涉及檢驗鑒定機構23條，僅查明3家檢驗鑒定機構出具的檢測結果存在問題，并導致產品的召回。在實際調查中發現造成這個結果的主要原因有三個：一是檢驗鑒定機構按客戶要求進行檢測，并不包含全部產品要素；二是檢測結果僅對樣品負責，工廠送樣可能與出口貨物不一致；三是檢驗鑒定機構留樣保存期限較短，事后追溯時留樣已經處置，無法判定責任歸屬。

（四）“互聯網+”檢驗鑒定對監管工作的挑戰

近年來，隨著互聯網的發展，檢驗鑒定行業也逐步出現了“互聯網+”模式，如“我要測”、“測庫”、“貿點點”等。大體可以分為兩類，一類為咨詢類平臺，如“我要測”主要為會員提供檢驗鑒定需求類信息服務；而“測庫”、“貿點點”平臺，服務模式與網約車類似（如“貿點點”就號稱為全球首創第三方網約QC品控平臺），驗貨員可以直接注冊并在其平臺中搶單，這種服務形式與現行的《進出口商品檢驗鑒定機構管理辦法》發生沖突，對此類從業行為如何監管尚處于真空地帶。

（五）檢驗鑒定從業人員監管欠缺

根據國務院取消“進出口商品檢驗鑒定機構從業人員資格認定”的要求[1]，180號令刪除了原58號令中“從事檢驗鑒定的專業技術人員應當按照國家質檢總局相關規定取得從業資格，且取得從業資格的人數不少于機構總人數的2/3”的規定，因此新管理辦法對人員資質沒有強制性要求。而在實踐中，從業人員能力和道德素質直接決定進出口商品檢驗鑒定機構的檢驗檢測結果的準確性、公正性。在檢驗鑒定業務活動尤其是在現場檢驗活動中，收受商業賄賂等行為屢見不鮮，目前由于檢驗鑒定從業人員監管法規的缺失，導致實踐中對從業人員的管理沒有抓手。

三、監管模式探討

《中共中央 國務院關于開展質量提升行動的指導意見》提出要加強全面質量監管，深化“放管服”改革，強化事中事后監管，嚴格按照法律法規從各個領域、各個環節加強對質量的全方面監管[2]。檢驗鑒定行業是生產性服務業的重要組成部分，也是進出口商品質量安全監管的重要組成部分，從各個領域、各個環節加強對檢驗鑒定行業的事中事后監管具有重要意義。

（一）打造精準監管模式

精準監管的概念借鑒自管理學中“精準化管理/精細化管理”：以科技為基礎，以精細操作為特征，通過充分運用企業的各種資源，強化協作，提高組織的執行力，從而達到降低成本、費用，提高效率和效益的目的[3]。精準監管的目的就是在常規監管的基礎上，通過規則的系統化和精細化，運用各種手段和資源，提高監管的有效性，這與黨中央、國務院提出的深化“放管服”改革，強化事中事后監管的目標一致。

打造檢驗鑒定行業精準監管模式，就是分析檢驗鑒定行業特性和監管重點、難點的基礎上，運用各種手段和資源，制定系統化、精細化的目標，增強監管的針對性、有效性。

1．對不同檢驗鑒定業務采取個性化監管方式

如前所述，檢驗鑒定業務可以區分為實驗室檢測類業務和現場檢驗類業務。實驗室檢測類業務的監管手段較為豐富，可以通過實驗室能力驗證、比對試驗等方式監管實驗室檢測能力水平維持情況，并可以充分采納第三方合格評定機構的能力驗證結果。通過不定期抽取檢驗鑒定機構留樣，委托政府實驗室對留樣進行檢測，驗證檢測結果的準確性。

對現場檢驗類業務，可以借鑒國家認監委對管理體系認證機構的監管模式：一是對檢驗鑒定機構檢驗的企業進行現場檢查，以驗證檢驗鑒定機構檢驗結果的準確性；二是搭建全國性檢驗鑒定現場檢驗業務申報系統，要求檢驗鑒定機構導入現場檢驗計劃，由現場檢驗活動發生地的監管部門派員開展現場檢驗活動，進行現場跟蹤檢查或飛行檢查。

2．對檢驗鑒定從業人員采用信用監管方式

在取消從業人員資格準入之后，當前對檢驗鑒定從業人員的監管處于真空狀態。上海檢驗檢疫局通過指導行業協會自律的方式，建立了《上海進出口商品檢驗鑒定從業人員違反行業道德、紀律通報制度的公約》通報機制，對違反道德信用的從業人員在行業內通報，簽約會員單位將對被通報人員不予錄用。《公約》試行后協會已累計發布違紀通報19份，涉及從業人員36名，優化了檢驗鑒定市場的環境。但是，該通報制度僅在上海地區施行，覆蓋面和震懾力有限。建議：通過全國行業協會，在全國范圍內進行通報。另一方面，從業人員“索要和收取錢、物、吃請”等行為屬于失信行為，主管部門應加強與征信機構的溝通，建立通報機制，將從業人員的失信行為納入個人信用管理。

3．對出口不合格商品進行責任追溯調查

對出口不合格商品境外通報、召回調查工作，原是為了及時掌握出口退運貨物的質量動態，強化對出口商品的風險預警措施而開展的一項工作。檢驗檢疫部門在調查工作中發現部分出口不合格商品經過了第三方的檢驗鑒定，因此可以作為加強對檢驗鑒定機構監管的重要手段。此前，國家質檢總局已經嘗試開展此項工作，但是如前所述，集中性的運動化檢查往往難以界定責任。建議將對經檢驗鑒定出口不合格商品責任追溯工作列為通報或退運調查的固定環節，作為對檢驗鑒定機構開展監管工作的制度化手段，加強監管部門內部的信息溝通反饋，擴大信息搜集渠道，加快反應速度，避免留樣處置不當而導致無法追溯責任等情況發生。對于查實為檢驗鑒定機構責任導致出口不合格商品的，應加強對檢驗鑒定機構的懲處力度。

（二）審慎監管“互聯網+檢驗鑒定”模式

如前所述，“互聯網+檢驗鑒定”是近年來涌現出來的新業態，是信息技術革命對產業發展產生深入影響的表現，在某些方面也存在與現行法律法規相沖突的地方。當前，“互聯網+”相關產業的發展，都面臨著一定的法律風險，遇到了不少法律問題[4]。面對“互聯網+”，法律滯后性凸顯。2017年9月6日國務院常務會議提出探索創新質量標準管理方式，對新技術、新產品、新業態實施審慎監管[5]。建議在不擾亂檢驗鑒定市場秩序的基礎上對“互聯網+”檢驗鑒定模式采取審慎監管的態度，讓其在自由貿易試驗區先行先試。

（三）盡快修訂出《進出口商品檢驗鑒定機構監督管理細則（試行）》

《進出口商品檢驗鑒定機構監督管理細則（試行）》（以下簡稱《監督管理細則》）于2004年3月1日由國家質檢總局檢驗司印發，是在原58號令的框架下制定的監管工作規范。根據58號令，《監督管理細則》明確對檢驗鑒定機構的管理包括日常檢查、年度審查、從業人員的資格管理、違法違規行為處理等。而依據2016年頒布的180號令，年度審查已經改為年度報告，即不再對檢驗鑒定機構提交的年度報告進行審查，從業人員資格也已經被取消，在對違法違規行為的界定方面也與180號令不一致。這種情況使得目前各地監管部門的工作缺乏依據，各地監管工作做法不一、尺度不一，最終導致檢驗鑒定機構質疑監管工作的權威性。建議圍繞監管工作的重點、難點，結合180號令，加快修訂《進出口商品檢驗鑒定機構監督管理細則》，為各地監管部門提供工作依據，統一監管尺度，增強監管工作的規范性和權威性。

[1] 《國務院關于第六批取消和調整行政審批項目的決定》（國發【2012】52號）第79項.

[2] http://politics.people.com.cn/n1/2017/0912/c1001-29531293-2.html，2017年10月8日訪問.

[3] 參見溫德誠：《精細化管理淺談》，載《管理與財富》2005年第3期.

[4] http://theory.people.com.cn/n/2015/0706/c392381-27261318.html，《吳志攀：“互聯網+”的興起與法律的滯后性》，2017年10月8日訪問.

[5] http://www.gov.cn/premier/2017-09/06/content_5223073.htm，2017年10月8日訪問.