蘇南模式背景下鄉鎮公共交通發展與轉型

陳志遠

摘 要：無錫鄉鎮公交曾長期受傳統蘇南模式的影響，民營資本組織的農村客運班線壟斷了鄉鎮地區出行市場。隨著蘇南模式的轉型與發展，無錫鄉鎮公交發展也處于轉變之中。本文在分析無錫鄉鎮公交現有問題基礎上，提出對鄉鎮公交發展問題的解決策略，最后結合無錫東港街道進行實例闡述。

關鍵詞：蘇南模式;鄉鎮公共交通;轉型

0 引言

改革發展開放 40 多年來，蘇南地區率先突破了計劃經濟體制的束縛，在市場化的推動下，無錫的工業化和城鎮化建設取得了巨大成就。尤其是工業下鄉引發的鄉村地區城鎮化構成了蘇南模式的重要組成部分。

得益于蘇南模式下的城鎮化浪潮，其鄉鎮公共交通在民間資本的推動下，在過去一定階段內得到了較大發展。在蘇南模式轉型升級的背景下，鄉鎮公共交通也面臨著發展瓶頸和轉型問題。本文主要以江蘇省無錫市東港街道為例，對該問題進行研究并作出積極探索。

1 無錫鄉鎮地區公交的發展歷程

隨著無錫經濟的發展和城市化進程的加快，無錫鄉鎮公共交通的發展經歷了三個主要階段。

第一個階段是 1980年代末期至1990 年代初期，該階段是無錫經濟發展的市場導向階段，鄉鎮民營經濟的蓬勃興盛帶來了農村客運的迅速發展。為滿足出行需求，無錫民營資本自發組織農村班線，從其經營模式上看，以分散經營為主。

第二個重要階段是 1990 年代末期至 2008 年左右，該階段無錫市場經濟發展逐步規范化、集約化，無錫公交企業在經營機制上作出了多種嘗試，包括聯合經營、合資經營等。其中，在2004年3月3日，無錫九龍公共交通股份有限公司正式掛牌成立。無錫九龍公共交通股份有限公司是經中華人民共和國商務部批準，由原無錫市公共交通 （集團）有限公司整體改制變更設立的外商投資股份制企業。有員工5 000多名，營運線路112條。

合資以后，公司線路發展由側重于擴大線網規模、大力開通新路線逐步轉變為對現有線路資源的優化整合以及提高各線路的質量，新線路的開通力度趨緩，主要工作集中在對線路的優化方面。通過優化、整合和新辟，整個線網的布局更加合理，為提高公交服務水平打了扎實基礎。至2008年4月底，公交線路達到128條，線路總長度2 071.15公里，營運車輛1 859輛，日均發班次8 000多個，每天運送乘客數達80萬人次[1]。

但是，由于該階段經營改制不徹底，一些相關線路的車輛仍屬私人企業所有，還屬于聯合生產經營的形式，未能實現公車公營。

第三個階段是 2008 年左右至今。該階段無錫經濟不斷深化改革，并進入改革的深水區。其中，在2008年底，香港撤資，九龍公共交通股份有限公司股份收歸國有，成立無錫公共交通股份有限公司。截止2017年底，日均客流71.7萬人次，單日最大客流100萬人次，日均營運班次8 819個，日均營運里程33.85萬公里。

2018年4月9日，為整合資源，統籌布局，積極發揮常規公交在城市公共交通體系中的主體作用，公司整合無錫錫惠公共交通有限公司、無錫市交通場站建設管理有限公司、無錫市交通汽車貿易服務有限公司、無錫市巴士信息傳媒有限公司四家企業，組建為無錫市公共交通（集團）有限公司。公司目前擁有常規公交線路225條，66條定制公交線路，39條微巴線路，合計330條。職工7 000余人，運營車輛2 570輛，包含純電動車51輛。[1]該階段公交企業改革致力于對農村客運班線的公交化改造，對原客運班線和運力結構可以進行管理優化產品組合，并希望我們通過網絡線路兼并、置換、收購、股份制等各種不同形式，徹底改變無錫現狀客運服務市場的租賃、承包、掛靠等經營活動方式。

2 現有鄉鎮公交模式存在的問題

蘇南模式催生了無錫處處小企業，小家庭作坊的場景。地方政府在經濟社會發展的過程中，強力推動鄉鎮企業發展，導致這一現象的一個重要原因是為了增加鄉鎮公共福利資金。[2]政府的強力推動導致了農村城鎮化的快速蔓延，土地利用形態趨于散亂、粗放。村鎮、小鎮向大鎮、巨鎮擴散，逐步形成了“巨鎮+密集鄉鎮”為主的城市空間形態[3]。

2.1 外來務工人員公交出行比例高，出行需求大而散

傳統蘇南模式可以形成以“巨鎮+密集村鎮”為主的城鎮社會形態和以小工廠為主體的經濟管理模式，勞動技術密集型產品制造業企業在此研究背景下迅速進行發展，這導致無錫鄉鎮地區常住人口中比例較高的是外來務工人員等下層民眾，他們很難有渠道來反映公交訴求，并缺乏對公交系統問題的話語權。同時，工廠和居民區分散的布局造成了大量分散的出行需求，導致了出行的復雜性。

2.2 鄉鎮客運班線服務水平低，無法與機動化迅速發展競爭

雖然無錫大部分鄉鎮均有公交班線可達，但線路大多存在嚴重的繞行現象，[4]這導致了鄉鎮客運班線的服務水平低下。在出行機動化的趨勢下，購買力較強的民眾更傾向于購置小汽車，而購買力較弱的人則大量轉向電動自行車。私家車數量的快速增長使得城市的交通堵塞和停車問題進一步蔓延到鄉鎮地區，電動自行車數量的迅猛增長則帶來了更為嚴峻的交通安全問題，如十字路口電動車亂竄、闖紅燈等現象屢見不鮮。

2.3 鄉鎮公交發展緩慢，鎮級獲得資源有限

城市化的過程需要基層政府及社區的參與，城市發展公共基礎設施和建立公正社會需要一個基本的公共財政投入。鄉鎮公共交通的發展離不開政府資金、停車及保養場地的支持。而在我國現有資源配置的框架下，“市域”與“鎮域”相比的優勢是顯而易見的。以錫山區為例，錫山城區所在的東亭街道有數十條城市公交線路，但東港街道只有約10條線路。相反，東港街道有與東亭街道相接近的GDP和人口。由此可見，鄉鎮城市公交的緩慢發展與鎮一級在鄉鎮公交發展上的薄弱話語權是密不可分的。東港等強鎮的城市公交發展遠比錫山城區（東亭街道）緩慢，本應由公交覆蓋的地區仍然有少量由班線運營。

2.4 無錫鄉鎮公交發展問題總結

無錫鄉鎮公交企業存在的一些問題的實質，從各個行為主體的角度分析可以總結為以下四個重要方面：蘇南模式下政府管理強力但缺乏全局意識;鄉鎮人民政府在公交發展問題上缺少話語權;鄉鎮民眾對公交發展的話語權缺失;班線既得利益者對改革的阻撓。

以上問題的共同核心是社會的公平與利益的平衡。發展鄉鎮公共交通即要解決鄉鎮人民對經濟社會發展貢獻與鄉鎮公共交通等福利基礎設施不匹配的問題。

3 面向無錫半城市化地區鄉鎮公交問題的解決策略

3.1 優化推動公交發展的政府職能

城鎮化的動力系統分為中國政府、市場和農民（社會）三大動力源[5]，在鄉鎮地區的城鎮化建設進程中應重點協調三者關系，推動經濟社會發展穩步向前。無錫鄉鎮公交在過去30多年的發展中，得到了政府與市場的雙重推動，但部分鄉鎮地區仍然存在無兜底的公交發展狀態，因此政府應在做好充分現狀調研的前提下為這些地區做好兜底工作。

3.2 堅持公交優先原則

公共交通優先原則需要貫徹在政策、法規、設施等多個方面，把公共交通放在城市交通發展的首位。早在“九五”時期，無錫市人民政府就提出了“優先發展公交”的戰略方針和“實施意見”。20余年來，無錫從公交運營、行業監管等多角度確保公交的優先發展，形成科學合理的運營模式及建立高效的監管機制，并以此作為實現公交優先發展的重要途徑。而在公交發展尚不完善的鄉鎮地區，更應積極貫徹落實公交優先原則。

3.3 注重公交服務均等化

鄉鎮公共交通服務的均等化，是構成一個社會的基礎公共服務均等化的重要組成部分，是城鄉一體及城鄉統籌在基礎公共交通領域的具體體現。城市公共交通“政府主導，規劃先行，差別補償，服務民生”的基本原則也適用于鄉鎮公共交通。政府應加大公共財政的保障工作力度，構建無錫城鄉公交客運網絡，實現半城市化地區基本公共交通服務的均等化，維護我國城鄉公交客運的公益性。最終目標是實現“公共空間、公共需求、公共服務與公共利益協調統一”的城鄉公共交通一體化。

3.4 建立多層次公交體系

公共客運交通系統一般由軌道交通、地面快速公交、常規公交、城鄉公交四個基礎交通層次的網絡組成，還可包括社區公交、定制公交、微型公交等服務。對于目前無錫大多數鄉鎮地區而言，常規公交、城鄉公交構成了主要的公共客運交通系統。受限于蘇南模式下的人口分布與土地利用狀態，軌道交通、BRT等形式的公共交通難以在無錫鄉鎮地區大力發展，為構建多層次的公交體系，應著力于打造社區公交、微型公交等鎮區內循環公交體系，從而與鄉鎮地區現有常規公交、城鄉公交形成互補關系，完善鄉鎮地區公交體系。

4 東港街道公交規劃實踐

東港街道（由原港下鎮、東湖塘鎮合并設立而成）屬于蘇南模式下典型的“巨鎮+密集村鎮”為主的城鎮空間形態，紅豆集團、晶石集團、通用科技公司等在東港街道內聚集形成了紅豆工業園、東港工業園等大型工業園區。

4.1 土地開發強度與交通流分析

公共交通的發展與高強度的土地開發是密不可分的。[4]過去的鄉鎮往往土地開發強度都偏低，這導致了人口在鎮域內的分布過于平均，同時也意味著交通流的平均化，因此鄉鎮公交服務群體難以覆蓋大部分的人口。

然而東港街道在過去十年間因紅豆集團在港下鎮區內投入大量資本進行大型商業綜合體及高層住宅的建設，這使得港下鎮區內的土地開發強度遠遠高于東港街道內的其他區域。在此過程中，大量鄉村人口也向港下鎮區內集聚，并同時帶來了交通流的迅速增長，高峰時段內擁堵、停車問題日益嚴峻。此外，鄉鎮地區大量的電動自行車出行也帶來了不容忽視的行車安全問題。

4.2 低公交分擔率下的交通規劃

現狀東港街道內的公交班線以聯系城區及周邊鎮區的為主，而鎮區內幾乎沒有串聯居住區、工業區、商業區的公交線路，這導致鎮區內的公交分擔率極其低下，民眾幾乎都選擇私家車或電動自行車出行。

在此背景下，政府應發揮其主導作用，同時結合市場需求，積極吸引民間資本投入鎮區內的公交建設。目前東港街道的港下鎮區與東湖塘鎮區已存在巨大的公交需求，一方面是高峰時段交通擁堵使得出行效率低下，另一方面是下層民眾在惡劣天氣下出行不便，這兩方面隨著人口向鎮區的不斷集聚還會日益嚴峻。然而，還應考慮鎮區的土地利用強度和交通流的上限往往難以達到市縣一級的程度，因此在公交運量、公交線路、公交班次的設置上需更為細致謹慎，以免造成巨大的財政浪費。

在港下鎮區及東湖塘鎮區內，筆者認為可以借鑒泉州“小白”公交的成功經驗。“小白”運行的“古城1區”范圍內，3米以上的街巷都可通行?！肮懦?區”沒有既定的固定路線，運行時是根據乘客目的地所需而行的，司機可自行規劃行走路線，不過需要在該線路運營區域內運行。主干道可在公交站臺上下車，小街小巷在保證安全情況下，招手即停[6]。實際上，借鑒泉州小白模式，引入社區公交概念，即為了覆蓋鎮區，解決短距離出行難題。而鄉村地區因為面積大，村莊較分散且人口密度、出行需求較小，預估社區公交難以盈利，故暫不設置。在公交運量的設置上，應在交通流調查基礎上，選擇使公交服務水平達到最優的數值。在公交線路的設置上，應串聯港下鎮中心、東湖塘鎮中心、東港工業園、紅豆工業園等鎮區人口密集節點（圖1）并與現有公交線路整合互補、優化發展。在公交班次的設置上，應對高低峰班次作出調整，如上下班、上下學等高峰時段增加班次，縮短發車間隔時間;低峰時段減少班次，延長發車間隔時間[7]。

此外，還應重視社區公交票價的合理設置。這涉及到作為公交乘客主體的下層民眾的整體利益，是實現社會公平正義的重要環節。

5 結語

城市化的本質是人的城市化，蘇南模式下鄉鎮人口非農業從業者比例已占絕大多數。而在新常態下，鄉鎮居民對于鄉鎮地區的公共基礎服務設施的要求也日益提高，其中對于鄉鎮公交系統的改革呼聲日益強烈。在城市集約化、城鄉一體化以及出行機動化的背景下，鄉鎮公交的需求特征正在發生重大變化，政府應加快落實公交落后地區的兜底工作。同時，積極引入民間資本，優化政企合作模式，引導社區公交落地，完善鄉鎮公共交通體系，是發展無錫鄉鎮地區公共交通的首要任務。

參考文獻：

[1]無錫市公共交通集團有限公司.發展歷程[DB/OL].http：

//www.wuxibus.com/about_us.html.

[2]宋林飛.蘇南區域率先發展實踐與理論的探索——從“蘇南模式”“新蘇南模式”到“蘇南現代化模式”[J].南京社會科學，2019（1）：6-15.

[3]劉盛和，陳田，蔡建明.中國半城市化現象及其研究重點[J].地理學報，2004（59）：101-108.

[4]林福成.基于博弈論的城市免費公交研究[D].華南理工大學碩士學位論文，2011.

[5]楊發祥，茹婧.新型城鎮化的動力機制及其協同策略[J].山東社會科學，2014（1）：56-62.

[6]泉州市旅游局.泉州“小白”招手即停，開到你家門口啦[DB/OL].https：//m.sohu.com/a/124944791_395871.

[7]陳源.軌道交通接駁的社區公交線路優化研究[D].重慶交通大學碩士學位論文，2017.