國土空間綜合交通規(guī)劃體系編制重點

路霞

摘 要：社會進步迅速，我國的國土工程建設的發(fā)展也有了創(chuàng)新。新時期國土空間綜合交通體系規(guī)劃是支撐空間發(fā)展戰(zhàn)略實現(xiàn)和約束空間使用、優(yōu)化空間結構、協(xié)調空間組織關系的重要手段和途徑。首先，探討國土空間全域、全空間、全要素的交通需求轉型以及共同和差別化的發(fā)展新趨勢和重點課題。其次，提出國土空間交通體系發(fā)展的新理念、新目標以及交通發(fā)展戰(zhàn)略轉變的新要求。分別從空間差別化規(guī)劃新內容、綜合交通體系規(guī)劃新架構和管控指標傳導等方面詮釋國土空間綜合交通體系規(guī)劃的新內涵。

關鍵詞：國土空間;綜合交通規(guī)劃體系;編制重點

0 引言

基于提升國土空間綜合交通規(guī)劃體系編制質量的目的，采取背景分析法和資料整理法，圍繞當前交通發(fā)展問題與交通現(xiàn)代化推進相關問題進行重點分析，提出國土空間綜合交通規(guī)劃體系編制的策略。研究表明，新時期交通規(guī)劃需要由滿足需求向保障城市正常運行的目標轉變、由設施增量到存量空間再分配、由宏觀的交通設施工程到關注細節(jié)的綜合品質提升，構建滿足城市現(xiàn)代化發(fā)展需求的綜合交通系統(tǒng)，發(fā)揮交通帶動經濟與發(fā)展的價值。

1 綜合交通體系發(fā)展的新背景

《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（中發(fā)〔2019〕18號）中指出，建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”。國土空間規(guī)劃是科學布局生產空間、生活空間、生態(tài)空間，加快形成綠色生產方式和生活方式、推進生態(tài)文明建設、建設美麗中國的關鍵舉措。雖然國土空間規(guī)劃編制要求中將“重大交通樞紐、重要線性工程網絡布局等”作為規(guī)劃重點，但是，對于如何制定國土空間綜合交通發(fā)展戰(zhàn)略以支撐國土空間發(fā)展戰(zhàn)略的實現(xiàn)，如何引導國土空間用途管制、空間組織、功能布局和功能聯(lián)系與綜合交通體系的協(xié)調互動，如何構建可持續(xù)發(fā)展的國土空間綜合交通體系，尚未給出明確的范式。與此同時，中國城市與區(qū)域進入新的發(fā)展時期，對綜合交通體系的發(fā)展也提出了更高的要求。黨的十九大提出建設“交通強國”的發(fā)展目標，到2035年基本建成人民滿意度明顯提高、支撐國家現(xiàn)代化建設能力顯著增強的現(xiàn)代化綜合交通體系。圍繞構建“安全、便捷、高效、綠色和經濟”的現(xiàn)代化綜合交通體系的總目標，基本形成“全國123出行交通圈”（都市區(qū)1 h通勤、城市群2 h通達、全國主要城市3 h覆蓋）和“全球123快貨物流圈”（國內1 d送達、周邊國家2 d送達、全球主要城市3 d送達），旅客聯(lián)程運輸便捷順暢，貨物多式聯(lián)運高效經濟。推動交通發(fā)展由追求速度規(guī)模向更加注重質量效益轉變，由各種交通方式相對獨立發(fā)展向更加注重一體化融合發(fā)展轉變，由依靠傳統(tǒng)要素驅動向更加注重創(chuàng)新驅動轉變。因此，無論是國土空間規(guī)劃還是交通強國的總體部署，國土空間綜合交通體系規(guī)劃將面臨新的發(fā)展機遇。新時代對國土空間綜合交通體系的發(fā)展理念、發(fā)展目標、發(fā)展策略、體系構建和發(fā)展路徑等提出了高質量發(fā)展的總體要求，綜合交通體系更加關注低碳發(fā)展、安全發(fā)展、效率發(fā)展、集約發(fā)展和經濟發(fā)展，更加注重從發(fā)展理念引導、空間和綜合交通系統(tǒng)協(xié)調以及從要素驅動向創(chuàng)新驅動的轉型，更加關注人和物的全出行鏈、全過程的綠色、安全、高效和便捷，交通系統(tǒng)建設和服務提供更加關注經濟和集約。傳統(tǒng)的城市綜合交通體系規(guī)劃需要在新的發(fā)展理念、發(fā)展目標和發(fā)展方式背景下變革創(chuàng)新。

2 城市交通規(guī)劃的作用

2.1 落實國家發(fā)展戰(zhàn)略

交通系統(tǒng)是現(xiàn)代社會運轉中的主要組成部分，也是基礎設施的重要組成，占據(jù)著重要地位。交通規(guī)劃是建設的指導和依據(jù)，是引導空間發(fā)展紐帶的重要綱領，在推動社會經濟以及支撐國家發(fā)展戰(zhàn)略意圖方面，起到“橋梁支撐”作用。根據(jù)現(xiàn)代化交通規(guī)劃與建設實踐總結，均呈現(xiàn)出圍繞區(qū)域空間發(fā)展戰(zhàn)略的特點。例如京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略等，根據(jù)發(fā)展需求與需要，提供交通發(fā)展戰(zhàn)略支撐，促進各項發(fā)展戰(zhàn)略的落實。

2.2 塑造美麗國土空間

交通建設涉及國土空間開發(fā)，交通規(guī)劃通過指導與規(guī)范，為優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局提供有力支撐?；诿利悋量臻g建設的目標，發(fā)揮交通規(guī)劃的引導以及管控作用，引導國土空間合理開發(fā)，做好國土保護，促進空間均衡發(fā)展，塑造美麗國土空間。

2.3 指導交通高質量發(fā)展

面向交通需求和未來發(fā)展的交通規(guī)劃，為交通現(xiàn)代化高品質發(fā)展，提供行動指南，起到指導作用。新時期，交通發(fā)展面臨新挑戰(zhàn)與新任務，推進現(xiàn)代化交通建設的同時，更加關注綠色環(huán)保和群眾的交通需求，明確各個階段的建設任務與發(fā)展方向，吸取且借鑒交通發(fā)展經驗，打造高品質交通系統(tǒng)，助力社會經濟更好地發(fā)展。

3 國土空間綜合交通規(guī)劃體系編制重點

3.1 支撐和引導低碳社會的形成

（1）城市功能的擴展和分散布局將導致地球環(huán)境的新問題。日本官方的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明[1]，在大氣環(huán)境污染氣體的排放中，交通運輸系統(tǒng)特別是私人小汽車是CO2排放的主要來源[2]。同時，隨著私人小汽車使用頻率和出行距離的增加，CO2排放量持續(xù)增加。另外，隨著城市道路擁堵持續(xù)惡化，機動車低速運行（約為20 km·h-1）進一步提高了CO2排放量。國土空間綜合交通體系應當更加注重綠色交通的發(fā)展，以支撐國土空間低碳社會的形成。國土空間綜合交通體系規(guī)劃需要構建以步行、非機動車和公共交通為主體的綜合交通體系，加強對小汽車的使用管控，確保綠色、集約化交通方式相對于小汽車有更高的發(fā)展優(yōu)先級，將有限空間資源的配給更多地向公共交通與步行、非機動車交通方式傾斜。（2）塑造集約型的國土空間結構。隨著區(qū)域與城市空間規(guī)模、經濟社會的發(fā)展，城市交通支撐能力面臨巨大壓力。公共交通優(yōu)先發(fā)展、調控小汽車的發(fā)展政策以及構建具有競爭力的公共交通服務體系，固然可以提高公共交通的吸引力，但是，從公共交通服務設施的可達性和城市空間有限資源的高效利用、交通服務的高效支撐角度看，需要圍繞公共交通走廊及換乘樞紐，廣泛集聚城市功能，實現(xiàn)主要城市功能空間的公共交通組織聯(lián)系，構建空間集約的城市結構。因此，在國土空間規(guī)劃新背景下，無論是城市的存量空間資源還是城市外延發(fā)展的增量空間資源，同時面臨著空間資源的優(yōu)化重構和高效利用的發(fā)展課題，需要加強公共交通體系與空間布局、功能組織的協(xié)同融合，發(fā)揮公共交通體系支撐和引導國土空間緊湊集約布局形成的作用。（3）構建基于公共交通高質量發(fā)展、多模式融合的綜合體系。雖然眾多城市推行公共交通優(yōu)先發(fā)展的相關政策與措施，但是公共交通的出行鏈服務質量不及小汽車門到門的交通服務質量，導致公共交通出行分擔率增幅緩慢乃至總體下降，而小汽車出行分擔率持續(xù)上升，公共交通可持續(xù)發(fā)展能力面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。因此，需要著力于人移動的全出行鏈服務質量的提高要求，提升公共交通系統(tǒng)服務質量，構建多模式、多層次、多選擇的公共交通體系，滿足出行者優(yōu)先選擇公共交通出行的行為選擇需求，全面提高公共交通服務水平和競爭力。

3.2 理清規(guī)劃分區(qū)交通供需差別，統(tǒng)籌配置交通設施資源

在國土空間總體規(guī)劃基礎上，深化交通戰(zhàn)略和政策研究，分別制定市縣域交通戰(zhàn)略分區(qū)和中心城區(qū)交通政策分區(qū)，通過差異化的交通供給策略、交通需求管理策略，引導交通設施資源配置。交通政策分區(qū)可結合中心城區(qū)功能分區(qū)進行劃定，通過差異化的交通政策實現(xiàn)城市用地與交通需求的匹配。根據(jù)不同功能分區(qū)制定交通設施供給策略。居住生活區(qū)、商業(yè)商務區(qū)、綜合服務區(qū)、交通樞紐區(qū)是城市居民活動的主要集聚地，開發(fā)強度高，人口密度和就業(yè)崗位密集，宜大力發(fā)展公共交通和慢行交通，按照“小街區(qū)、密路網”的要求提高道路網密度，適度控制停車設施供給。工業(yè)物流區(qū)、公用設施集中區(qū)應重點考慮貨運交通設施的供給，并結合工業(yè)地塊更新增加停車設施供給。綠地休閑區(qū)宜加強與居民生活區(qū)的交通聯(lián)系，重視休閑慢行交通系統(tǒng)的建設，鼓勵采取人車分流的交通組織方式。戰(zhàn)略預留區(qū)為發(fā)展不確定地區(qū)，根據(jù)預留的重大戰(zhàn)略功能特征，做好對外銜接的交通基礎設施預留預控。特色功能區(qū)需根據(jù)具體特征，提出相應的交通供應策略。加強交通樞紐區(qū)規(guī)劃，推進機場、港口、鐵路客貨運站周邊區(qū)域合理開發(fā)建設，強化規(guī)劃引導和管控作用，合理確定交通樞紐選址和規(guī)模，采取交通樞紐區(qū)地上地下綜合開發(fā)利用節(jié)地模式，嚴格節(jié)約集約用地，促進產城融合發(fā)展。

3.3 創(chuàng)新拓展不同空間層次交通體系規(guī)劃重點

國土空間規(guī)劃是“五級三類”的體系，綜合交通體系規(guī)劃應該與之一一對應。然而，交通系統(tǒng)具有開放性、系統(tǒng)性、網絡性，同時需要以區(qū)域一體的視角統(tǒng)籌協(xié)調。因此，交通規(guī)劃不能單純地割裂為以行政單元為主體的規(guī)劃，跨區(qū)域綜合交通體系規(guī)劃是國土空間規(guī)劃編制體系中不可缺失的關鍵。國土空間綜合交通體系構建應當基于多層次、多維度、差別化的空間發(fā)展需求，覆蓋全空間、全要素。從區(qū)域（流域）、城市群、都市圈、市縣、中心城區(qū)等空間層次，分別確定重點關注內容。區(qū)域（流域）層面應重點關注人和物的移動效率、互連協(xié)同、設施共享;城市群層面重點關注人和物的移動效率、空間聯(lián)系效率、設施共享、網絡一體化;都市圈層面重點關注人和物的移動效率、通勤聯(lián)系效率、一體化服務;市縣層面重點關注人和物的移動效率，中心功能服務圈、樞紐活動圈和社區(qū)生活圈交通質量、出行體驗;中心城區(qū)層面重點關注人和物的移動效率、安全安心的交通環(huán)境品質。市縣及更大空間范圍的交通規(guī)劃，側重交通戰(zhàn)略的研究;市縣以下層次的交通規(guī)劃，側重交通體系、設施布局、組織協(xié)調的研究。

4 結語

當前，國土空間規(guī)劃體系仍在構建和實踐探索階段，相關技術規(guī)范和政策標準尚未健全。本文對市縣綜合交通規(guī)劃的編制要點進行了探討，著重突出交通規(guī)劃作為空間治理重要政策工具的屬性，強調技術性規(guī)劃和政策性規(guī)劃結合，力爭實現(xiàn)規(guī)劃與項目建設審批的銜接，努力構建“能用、好用、管用”的交通規(guī)劃編制體系。

參考文獻：

[1]楊慶.新時期城市交通規(guī)劃作用及思路轉變探討[J].住宅與房地產，2019（31）：224.

[2]張成凱.新時期城市交通規(guī)劃作用及其思路轉變探討[J].人民交通，2019（9）：90.