PPP項目財務測算特點、難點分析

摘 要：近年來，為適應我國國民經濟高速發展的需要，國家積極推行政府和社會資本方合作模式（PPP模式）進行公益性項目及基礎設施建設。由于PPP項目的多樣性、復雜性和特殊性，PPP項目財務評價通常比傳統投資項目復雜。本文從PPP概述、PPP財務測算與傳統項目區別入手，對PPP項目財務測算特點、難點進行分析并提出合理化建議。

關鍵詞：PPP 財務測算;內部收益;回收期;調整模型

中圖分類號：F234.4 文獻標識碼：A

DOI：10.12245/j.issn.2096-6776.2021.08.35

近年來，為適應我國國民經濟高速發展的需要，國家積極推行政府和社會資本方合作模式（PPP模式）進行公益性項目及基礎設施建設。由于PPP項目的多樣性、復雜性和特殊性，PPP項目財務評價通常比傳統投資項目復雜。本文從PPP概述、PPP財務測算與傳統項目區別入手，對PPP項目財務測算特點、難點進行分析并提出合理化建議。

1 PPP項目特點

在世界上，PPP（Public—Private—Partnership）模式，即公私合作模式，是公共部門和私營機構達成的一種長期合作安排。在我國，PPP通常是指政府方與社會資本（含公有制、私有制和混合所有制企業）的合作。通過引入市場競爭機制，PPP模式一方面能解決地方政府資金不足的問題;另一方面又能調動企業的積極性，通過管理上的提質增效和技術創新降低項目的全生命周期成本，使公共服務供給的質量和效率得到有效提升。

首先，從項目屬性特征上分析，PPP項目必須是公共產品或公共服務，如基礎設施、教育、市政建設等。其次，PPP項目必須適宜市場化運作，一方面，私人產品可以完全市場化，由市場發揮調節作用，即平衡供給、調節有無;另一方面，基礎設施和公共服務領域的投資項目關系公共利益，必須長期、穩定和安全地向社會公眾提供，不能完全交由市場調節。因此，對于適宜市場化運作的基礎設施和公共服務領域的投資項目可采用PPP模式，通過特許經營、股權合作或購買服務等方式進行合作，發揮政府和社會資本的各自優勢，充分發揮市場價格機制、營運效率、競爭機制和風險機制的優勢。

PPP模式具有平等、合作及長遠等理念。在PPP模式中，平等是PPP模式最重要的理念，一方面，政府與社會資本合作的地位是平等的，雙方遵從契約精神，以合同方式對各自責權利進行劃分;另一方面，在項目采購中，對于所有社會資本方，無論央企、地方國企還是民營企業，采購方均應一視同仁、平等對待。PPP項目一般具有合作時間長、合作資金規模大等特點，因此PPP項目一般具有較高的交易成本，如果合作規模太小、時間太短均很難實現PPP合作的預期效果。通常情況下，PPP項目要求投資總額均在1億元以上，合作期限不低于10年，這也是PPP項目入庫的基本條件之一。

同時，PPP項目也存在融資成本高、交易結構復雜、合同靈活性不足、合作雙方責權利區分不清等缺點，需要通過一系列的評價、論證，從而達到PPP項目的預期目標。

2 PPP財務測算特點

正因為PPP模式具有以上分析的特點，也造成了PPP財務分析具有與普通傳統投資項目財務分析不一樣的特點。具體如下。

（1）傳統投資項目一般是收益良好、現金流充足、競爭性較強的經營性項目，而PPP項目因為其公共屬性，盈利能力普遍不高，需要政府方進行可行性服務費補貼，以保證項目的正常運行。因此，政府方一般承諾按一定的條件及方式給予財政支付，同時也可能享有相應的超額收益分配。

（2）在傳統投資項目中，各股東按同股同權原則進行責權劃分;而在PPP項目中，政府方股東一般不參與PPP項目公司的經營管理，社會資本方股東可通過合作合同、公司章程等規定，擁有對項目公司的經營權。社會資本方通過項目公司主導項目的建設和運營，承擔融資及債務資金還本付息的責任。

（3）傳統投資項目的財務測算通常是較為單純的投入產出分析，在資源投入條件相對明確的情況下，按照一定的預測條件，測算出經營期產生的經濟效益，邏輯清晰，調整也較為簡單。

但對于PPP項目，涉及實施機構、政府資本方、社會資本方等不同利益訴求，包括融資比例、融資成本、PPP項目合作條件等因素，因此，PPP項目的財務模型、邊界條件及參數設置會隨合作雙方的分工變化而進行調整。

（4）PPP項目的財務評價應更多地關注風險，如財政承受能力論證及財務風險等。PPP項目的財務風險主要包括融資風險和用戶支付風險，其中融資風險包括融資失敗風險和利率風險。本文認為財務風險屬于商業風險，由社會資本承擔更為合適。有的項目把融資成本與基準利率變動相掛鉤，本質上是讓政府承擔了部分市場利率風險，目的是使社會資本財務風險降低從而降低項目報價。

（5）特許經營期結束時須考慮相關權益（項目資產或公司股權等）的處置方式（有償或無償轉移）等對財務模型的影響。

3 PPP項目財務測算重點、難點分析

3.1 理清PPP項目各階段費用核算要點

從社會資本方角度看，PPP項目主要包括以下幾個階段：項目識別、項目準備、項目采購、項目執行（包括設立項目公司、項目融資、項目建設、完工驗收、項目運營、運營維護、資產更新等）、項目移交等。

從政府方角度看，PPP項目除以上階段外還涉及項目篩選、物有所值評價、財政承受能力論證等工作。

因此，需要厘清PPP項目各階段可能發生的主要經濟事項，以保證資金流入流出體系的完整性，具體如下：

項目發起階段：調研費、咨詢費、中介機構費、業務費等。

項目籌備階段：調研費、咨詢費、中介機構費、業務費、保證金、擔保費用等。

項目融資：股本金和其他權益融資、債務融資費用。

項目公司成立階段：為籌建項目公司而發生的費用。

項目建設及完工驗收階段：工程價款、保證金、融資費用、無形資產、金融資產等。

運營維護階段：運營費、維修費、使用者付費、可行性補貼等。

另外，還須考慮員工薪酬、政府補助、當期及遞延所得稅費用等。

3.2 財務評價標準

社會資本方從事PPP項目投資，都是為了獲取合理的利益回報，項目投資的合理收益，至少應包括三部分內容：一是回收資本的資金成本，即資本由投資者從銀行借來，投資收益至少應彌補因借款而應向銀行支付的利息;二是投資者因付出時間和精力而應得到的管理報酬;三是因承擔一定的投資風險而應得到的風險報酬。

在評價項目投資效益時，須結合國家現行財稅制度和在價格體系基礎上計算一系列反映投資效益的指標，這些指標大致分為動態指標和靜態指標兩類。動態指標通常采用凈現值、內部收益率和動態投資回收期三個指標，而靜態指標則一般包括投資利潤率、保本點及關門點等指標。

靜態評價指標經濟意義明確、直觀，能在一定程度上反映投資效果，而且計算簡便快捷，可快速應用于各種投資規模測算，缺點是沒有考慮資金的時間價值，無法全面地評判項目優劣。

動態評價指標則考慮了資金時間價值并全面考慮了項目在整個壽命周期內的經濟狀況，但因為需要事先確定好一個符合經濟現實的基準收益率，而基準收益率的確定往往是比較困難的，造成動態指標的計算相對比較困難。因此，在做項目財務評價時，要結合項目實際情況，把動態指標和靜態指標結合使用。

3.3 關于幾個主要指標使用局限性問題

3.3.1 內部收益率

內部收益率反映了資本在項目投資中的盈利水平，人們喜歡用內部收益率作為評價指標，是因為它可以直觀地和銀行貸（存）款利率進行比較，一方面，判斷資金是作項目投資劃算，還是存入銀行劃算;另一方面，判斷基于銀行貸款的項目收益是否劃算可行。但是內部收益率在實際使用中還是有以下局限性。

第一，內部收益率是反映投資在計算期內鏟子項目的平均盈利率，對于風險不大、收益平穩的項目，采用內部收益率作為效益指標有一定的代表性，但內部收益率無法判斷項目的實際投資回收時間，因此對于風險較大或實際收益不平均的項目無法進行有效判斷。

第二，內部收益率反映的是資本投入在計算期內的平均盈利能力，不反映項目的投資規模。當需要確定項目優先度時，如果兩個項目的內部收益率都是大于或等于期望值，就無法有效反映項目建設的優先度。

第三，對于投資規模較大、前虧后盈的項目，不宜采用內部收益率作為評價指標。

3.3.2 投資回收期

投資回收期指標適合用于風險較大的投資項目，能快速計算資本的回收時間，但同時它又忽視了投入資本的盈利能力，無法體現資本投入后的盈利情況。因此，還需要結合其他指標才能體現較為完整的情況。

3.4 涉稅問題

稅務成本貫穿于PPP項目的整個生命周期，對項目公司的盈利情況、現金流以及投資者的投資回報率均有較大影響。在PPP模式下，社會資本方通常處于保本微利狀態，項目公司的稅務成本變化，會影響社會資本對項目投資回報、運作模式及參與度的判斷。同時，政府方代表也要了解項目全生命周期的稅務成本，不僅可以分析社會方參與項目的回報期望，從而制定合理的條件要求，而且還有助于項目進行財政承受能力論證和物有所值評價。

通常，在一般非經營性項目及需要可行性缺口補助的PPP項目中，為使社會資本方能在特許經營期內收回投資并獲得合理利潤，確保項目順利運營，政府需要按照PPP合同的約定使社會資本方通過財政資金支付進行可行性補助。

政府向項目公司進行支付的方式主要有直接的財政補貼（如可行性缺口補助等）或以購買服務的方式向項目公司付費兩種模式。這兩種資金支付盡管形式上類似，但在涉稅問題上存在很大差異。

在涉及增值稅繳納方面，按照稅法規定，政府以購買服務的方式向項目公司支付，對項目公司來說屬于銷售收入，應繳納增值稅。而政府對項目公司的財政補貼，在性質上與企業的銷售無關，無須繳納增值稅。

在涉及所得稅繳納方面，政府購買服務與政府財政補貼這兩種方式并無差異。按照《中華人民共和國企業所得稅法》及財政部、國家稅務總局相關規定，PPP項目公司取得的政府財政補貼收入不屬于不征稅收入，項目公司應在收到財政補貼的年度將其計入收入總額，計算應繳所得稅。以政府購買服務方式向項目公司支付費用的，除應計算繳納增值稅外，還應計入應納所得稅，計算繳納所得稅。

3.5 調整模型

PPP項目一般合作時間較長，在特許經營期內，貸款利率變動、通貨膨脹、周邊環境變化、政策法規變更等因素均會影響PPP各方的收益。因此，為了防范和化解PPP項目長期合作中收益與成本的波動風險，合作雙方應在經營合同中制定一些與成本、收益和付費相關的動態調整模型，包括調整公式、調整條件和調整時點等。

在財務測算中，通常合作過程中的調整模型包括總投資調整、運營維護成本調整、收費價格調整、因通貨膨脹導致的政府付費調整、因利率變化導致的政府付費調整等幾大模型，均需要根據項目實際情況合理設置。

4 結語

隨著國家政策的不斷調整演變，PPP項目的合作內容及方式也在不斷發展，PPP項目財務評價也應在實踐中不斷完善優化，以符合新時期PPP項目客觀評價的需要。

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