基于土地權利視角 農村空心化治理

譚亞男

摘要：研究目的：分析合理配置土地權利激活附著于土地上的經濟機會，增加農業經濟機會，增進農民福利，探尋農村人口空心化治理路徑。研究方法：文獻分析法，理論分析法。研究結論： 我國農村空心化治理要優先保障土地的生產功能，激活附著于土地上的經濟機會，落實農民集體的土地所有權，在城鄉融合與鄉村振興戰略驅動下，把握城市資本下鄉與人口返鄉的重大機遇，實現農地規模化與農業現代化，緩解和扭轉鄉村要素朝向城市單向流動的局面。

關鍵詞：土地權利;農村人口空心化;農村空心化;農村土地制度改革

Abstract： The purpose of the study is to analyze the rational allocation of land rights to activate economic opportunities attached to the land， increase agricultural economic opportunities， increase farmers’ welfare， and explore the hollowing out governance path of rural population. Research methods： literature analysis， theoretical analysis. Research conclusions： China’s rural hollowing out governance should give priority to ensuring the production function of the land， activate the economic opportunities attached to the land， implement the collective ownership of the peasants， and drive the urban capital to the countryside and the population backed by the urban-rural integration and rural revitalization strategy. A major opportunity for the township to realize the scale of agricultural land and agricultural modernization， and alleviate and reverse the one-way flow of rural elements towards the city.

Key words： land rights; rural population hollowing; rural hollowing; rural land system reform

1 引言

城鄉地區收入差異以及農村非農化遷移人口的城鄉預期收入差異是農村人口空心化產生的直接原因[1]。在勞動力相對富余的農村地區，土地是農村最主要的社會經濟發展要素，人均耕地面積在農村人口非農化遷移初期起到至關重要的作用，人地矛盾驅使農村人口進行非農化遷移。[2]。土地是農村最為豐富的生產要素，土地具有自然屬性、經濟屬性和公共屬性，土地的經濟屬性決定了土地的經濟功能，包括生產功能、生活功能、財產功能、投資功能、財政功能，乃至資本功能等[7]。治理農村空心化可以從激活附著在土地上的經濟機會著手，合理配置土地權利，盤活集體存量用地、顯化集體土地資產、增加產權收入。為農村自主非農化提供條件，增加農村經濟機會，減少農村人口流失，有效緩解農村空心化。筆者從土地權利的視角出發，在揭示農村空心化本質的基礎上找尋治理農村空心化的關鍵，以合理配置土地權利激活附著于土地上的經濟機會作為切入點，探討農村空心化的治理之策。

2 土地權利視角下農村空心化的原因分析

在我國工業化與城鎮化的迅速推進的大背景下，城市作為要素聚集中心，有著相對農村更多的資本與勞動力等要素有效結合的經濟機會，但土地作為工農業生產的重要要素之一，農村較之城市資源更為豐富。農村人口空心化是農村空心化的直接原因，人口流失會造成農村基礎設施、農村宅基地、農村產業等方面的“空心化”，農村景象逐漸衰敗。城鄉之間的經濟勢差是農村空心化的經濟動因，城鄉居民收入差距誘導勞動力不斷遷向城市，農村空心化的核心原因就是附著于土地上的經濟機會未被充分挖掘，農村人口不斷流失，繼而引發一系列的“空心化”問題。從土地權利的視角來看，農村土地權利配置失當導致公地悲劇與反公地悲劇的發生，大量附著于土地上的經濟機會流失，農村勞動力和資本缺乏經濟機會難以實現有效結合，紛紛流入城市，農村生產要素的流出導致農村空心化的產生，而農村空心化又反作用于生產要素的流出，農村步入惡性循環怪圈。《土地管理法》規定“城市市區的土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地，除由法律規定外屬于歸家所有以外，屬于農民集體所有;宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。”非農地基本上為國家所有，經濟體制改革后，我國推行家庭承包責任制，將土地承包給農戶家庭經營。這一制度的推行在改革初期大大地解放了農村的勞動生產力，迅速提升了農民的經濟收入，但隨著農業集約化經營的推進與農村產業結構的優化，農村的土地制度改革明顯滯后于經濟發展速度，農村土地權利配置不當的弊端逐漸顯露出來。《土地管理法（修正案）》（征求意見稿）對集體土地制度改革依然堅持了城鄉分界、規劃管制、有限入市的原則，農村土地只有通過國家依法征收轉為國有土地才能進入一級市場進行交易。農民不具備農地非農化的權利，土地用途轉變與土地規劃由政府主導。政府在集體土地市場化過程中既是規則的制定者又是利益分配的參與者，分稅制改革后迫于財政壓力，地方政府大興土地財政，由政府主導的農地非農化過程中存在行政權利越界、濫用的現象，城鎮土地利用容易脫離土地用途管制和土地規劃的約束。我國實行保護耕地政策，嚴守18億畝耕地紅線，農地所有者即實際上的耕地保護實施者，農民在耕作過程中維持耕地的性質，保護耕地的同時農民要放棄農地非農化的部分權利，農民集體在保護耕地的過程中勢必會喪失一定的經濟權益。當前國內尚未形成科學統一的征地補償標準，中國城鄉分割的二元土地市場中，征地價格實際上是由政府主導制定，政策規定的模糊性，給予地方政府較大的可操作空間，地方政府出于財政增收的理性思考，會人為地壓低補償價格以保障自身利益。農民主體意識與談判能力的欠缺使其在利益談判中處于被動地位，農民集體缺乏相應的議價能力，在農民與地方政府的利益博弈中處于弱勢地位，市場利益難以實現。與城市土地交易配置遵循市場法則-“價高者得”不同，農村的土地配置著重考慮的是其社會功能，維持鄉村社會秩序基本穩定。這一定程度上抑制了土地的經濟功能，附著在土地上的經濟機會無法被充分利用。總而言之，農村空心化的形成與發展是多種因素綜合作用的結果，但土地權利配置不當在農村空心化過程中扮演著重要的角色，土地權利配置不合理，導致公地悲劇與反公地悲劇產生，土地的經濟價值難以充分凸顯。因為土地權利配置問題導致農村缺乏非農經濟機會，農業規模化經營受到限制，農業經濟效益與非農經濟效益差距懸殊，農村青壯年勞動力逃離農村紛紛涌入城市尋求發展，農民老齡化問題突出，農村人口空心化的步伐加快，農村生產要素迅速流失，農村空心化愈演愈烈。

3結論與建議

我國農村空心化治理要優先保障土地的生產功能，激活附著于土地上的經濟機會，落實農民集體的土地所有權，在城鄉融合與鄉村振興戰略驅動下，把握城市資本下鄉與人口返鄉的重大機遇，實現農地規模化與農業現代化，緩解和扭轉鄉村要素朝向城市單向流動的局面。合理配合土地資源與要素，為農村留住人才的同時為返鄉人流創造適宜的“城歸”環境。

參考文獻：

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[4]劉遠風.土地權利與農村空心化治理——基于新制度經濟學的分析[J].經濟學家，2014（05）：63-69.

[5]李升發，李秀彬.中國山區耕地利用邊際化表現及其機理[J].地理學報，2018，73（05）：803-81

山西財經大學公共管理學院