淺談地方環境保護相關立法

胡婉萱

【摘 要】隨著我國經濟發展的進一步跨越，環境保護工作在我國整體工作布局中的地位日益突出，現今已有多個省市出臺具有地方特色的《環境保護條例》，但由于環境保護立法工作仍處于探討階段，各省市環境保護條例存在軟條款比例過高、獎勵性條款缺失以及責任主體模糊等問題，本文基于18部省市《環境保護條例》的文本進行分析，梳理條例中存在的問題并提出建議。

【關鍵詞】地方;環境保護;立法;《環境保護條例》

一、《環境保護條例》立法概況

（一）我國《環境保護條例》立法現狀

隨著我國經濟的發展，加強環境保護在我國工作布局當中的地位更加突出，作用更加重大。黨和政府一直將焦點放在生態環境保護上，更是將其作為一項基本國策。環境保護工作除了在西部大開發建設上大放異彩，在立法上也不容落后。

1979年9月，全國人大常委會頒布了《中華人民共和國環境保護法》（試行），1987年，吉林市發布了《吉林市環境保護條例》打響了環境保護立法的第一槍，而《中華人民共和國環境保護法》在1989年12月正式頒布施行，為了加強地方環境保護力度，寧夏回族自治區與海南省緊跟時代號召，于1990年紛紛頒布地方《環境保護條例》，武漢市、西藏、貴州省緊跟步伐。北京市、浙江省、江西省、青海省、河南省、臺灣省并未專門出臺環境保護條例，但大多數城市都公布了地質、建筑項目、海洋、水資源等專項環境保護條例，如河南省于1990年功出臺的《河南省建設項目環境保護條例》、浙江省2004年發布的《浙江省海洋環境保護條例》等。

根據北大法寶數據庫以及司法部公布的法律法規數據查詢，一共有18個省出臺了環境保護條例，占比78.2%;4個直轄市當中有3個直轄市出臺，占比75%，分別是上海市、重慶市、天津市;5個民族自治區都分別出臺了環境保護條例，占比100%。從以上數據可以看出，從我國第一部環境相關法律出臺至今已有30年的歷程，在這30年當中，全國地方各省市紛紛出臺、完善環境保護相關條例，體現了各省市立法者對環境保護這一焦點的重視。

（二）《環境保護條例》實施情況與修改情況

在綜上陳述當中，18省市紛紛出臺《環境保護條例》，但法律的權威源自人民的內心擁護和真誠遵守，一部立法的質量如何關鍵是看其執行廣度、是否能隨時代發展而與時俱進[5]。積極修改、完善立法不僅體現了各省市立法者對相關內容的重視程度，也能通過立法傳達國家的指導思想與政策。通過北大法寶法律數據庫可以看出，《內蒙古自治區環境保護條例》、《海南省環境保護條例》皆經歷了5次修改，內蒙古自治區的最新修改是在2018年，內蒙古自治區在我國的經濟發展地位舉足輕重，其對環境保護所投放的力度足以彰顯我國普遍對環境保護條例的看重。可以看出，18省中大部分《環境保護條例》都經歷過修改與完善，由此可以增強立法的可操作性與適應性，在立法初期，立法容易出現與省市實際情況出現脫節、重理論、輕實踐等問題，各省的環境保護條例通過后續修改可適當緩解這一漏洞[7]。

二、地方環境相關立法的省思

（一）鼓勵性、指導性條款的比例過高

鼓勵性、指導性條款，又稱為“軟條款”，是指不具備或者不完全具備強制執行力與約束力的法律條款，一般起到號召、引領群眾積極履行相關義務的作用，但由于缺乏強制力，常常被人認為是“套話、大白話”。在立法當中，“軟法條款”的占比通常也被認為是評價一部法律是否具備強制執行力、公信力的重要標準。

根據對北大法寶數據庫中的各省市《環境保護條例》文本進行分析，條例中倡導性、宣示性、號召性的“軟法”條款偏多。以“鼓勵、支持、可以、指導”作為“軟條款”關鍵字、以“應當、禁止、不得、責令”作為“硬條款”關鍵字分別檢索18部省市《環境保護條例》，詞頻分析顯示，“軟法”關鍵字出現頻率如表1所示，可以看出，“軟條款”關鍵詞頻率雖然遠低于強制性、具體性詞匯頻率，但總的來說也占據了條文內容的很大一部分，過于原則性的規定可能會弱化環境保護地方立法的可預期性和可執行性。

表1 18部《環境保護條例》條款詞頻分析[1]

（二）獎勵性條款的缺失。

根據收集的各省市《環境保護條例》關鍵詞頻分析，獎勵性詞頻（獎勵、補償、表彰）在條例中出現的頻率微乎其微，以《湖北省環境保護條例》為例，條例中僅出現獎勵性詞頻3次（獎勵1次、補償1次、表彰1次），對比前述的倡導性詞頻與義務性詞頻偏少，但目前我國各省市《環境保護條例》的獎勵性條款出現嚴重缺失，但只有通過獎勵條款實現正面激勵，并結合懲罰條款實現打擊，才能從正反兩個方面實現對普及環境保護意識的立法目的。

同時，《環境保護條例》中存在的獎勵性條款模糊不清，指定不明。以《福建省環境保護條例》為例，其第八條規定，“對在保護環境、防治污染和環境建設等方面作出顯著成績的單位和個人，由縣級以上地方人民政府給予表彰、獎勵。”作為條例中僅存的獎勵性條款，條款中對“顯著成績”中的“顯著”標準如何界定，以及如何進行表彰、獎勵均未提及，缺少具體細化的獎勵性條款，《貴州省環境保護條例》的第九條也作出了類似規定。

（三）責任主體不夠清晰，職責不夠明確。

責任主體模糊，規定寬泛是多數地方立法中存在的問題。由于提前準備工作以及分工的不明確導致立法時職責界限不清晰，在落實相關條例時容易出現推卸責任、法不責眾等多種問題。法律實施中出現“九龍治水”情況的源頭，其一是政府以及監管部門內部管理設置陳舊，多頭管理，但職能部門責任界限不明，導致出現“誰都可以管，誰都又可以不管”的局面;其二是管理部門思想覺悟不高，無法做到“先天下人之憂而優”，缺乏責任心，缺乏為民解憂的擔當精神，面對難題尤其是責任規定不明確的任務，總是推卸責任，臨陣脫逃。面對存在的這些問題，法律的明文規定是明確責任主體、職能界限的首要輔助工具。

在對18部環境保護條例分析當中，我們發現多處對部門職責規定不清晰、責任主體不明確。以《湖北省環境保護條例》為例，在第6條、第9條、第10條、第14條、第22條都出現了“有關部門”詞匯;又以《福建省環境保護條例》為例，在第6條、第14條、第24條、第39條、第40條皆出現了“有關部門”詞匯;顯而易見，“等部門”、“有關部門”都屬于缺乏針對性的籠統概念，容易出現“九龍治水而水不治”的情況。

三、完善地方相關環境立法的建議

（1）適當減少軟條款數量。軟條款通常在條例中主要扮演著起承轉合的角色，當然不可或缺。但月滿則虧，過多的軟條款會將該立法停留在“喊口號”的階段，大大降低地方環境立法的可操作性與現實性，總則部分通常是條例的總領部分，引領主旨，故建議將“軟法”盡量納入在總則一章，并適當減少數量。

（2）補充明確的獎勵性條款，平衡主體權利義務。增加獎勵性條款有助于輔助懲戒性條款實現對公眾的正面參與，提升公眾參與積極性，各省市對獎勵性條款的規定皆語焉不詳，例如貴州省《環境保護條例》第九條規定，各級人民政府應當對建設生態文明成績顯著的單位和個人予以表彰和獎勵。但是，對于如何具體實現“表彰和獎勵”，卻缺乏具體的程序性規定，可操作性較差[10]。一部科學系統、完整的條例不僅應當具有嚴格的懲戒措施，也應當具備鼓勵群眾遵守規定的獎勵性條款，只有結合正反兩方面，才能實現對普及環境保護意識的立法目的。故增加細化的獎勵性條款，有利于提升公眾參與度與積極性。

（3）明確部門職責，針對性確定責任主體，增強可操作性。為提高條例的執行力、公信力，建議條例中明晰責任主體、監管部門。在各省市的環境保護條例中關于監督部門以及責任主體規定的眾多語焉不詳之處，給實際執行和監督工作帶來較大困難[10]，增加部門職責細化條款，明確部門職能分工，便于實踐中追責，提高立法的公信力，有利于提高條例的可執行性。

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