面向國土空間規劃的鄉村空間治理機制與路徑

李雅雯

摘要：近年來我國的國土空間規劃體系發生了重大轉變，與之相對應的體制也進行了系統化的變革和完善。鄉村區域作為國土空間規劃的重要構成，對于實現全域土地的綜合治理具有重要的戰略意義，因此在國土空間規劃體系的新背景下，我們需要識別村莊規劃中與國土空間規劃相矛盾的地方，并更新和完善村莊規劃細則，提出與之相對應的規劃設計方法。

關鍵詞：國土空間規劃;鄉村空間;治理機制;路徑

引言

近年來，我國的國土空間規劃工程建設的發展迅速，城鄉國土空間統一用途管制背景下，鄉村空間治理成為國土空間治理體系的重要組成部分。從鄉村空間治理的理論內涵出發，構建了鄉村空間治理理論分析框架，探討了鄉村空間治理作用于國土空間規劃的內在機制和可行路徑。

1新時期鄉村空間利用特征與治理邏輯

城鄉國土空間統一管控視域下，針對鄉村空間的開發利用特性制定有針對性的治理策略是完善空間治理體系的現實需求。與城市空間結構和功能相比，鄉村空間受地域環境的影響更大，體現出顯著的區域差異性。鄉村空間結構的不連續性、功能的多樣性、價值的復合性和關系的復雜性，構成了新時期鄉村空間利用的主要特征。國土空間用途分類中鄉村空間主要包括農業生產空間（如耕地、草地、林地和設施農用地等）、農民生活空間（如農村宅基地等）、農村生產生活配套空間（如基礎設施用地、鄉村公共服務用地等）。構建城鄉一體的國土空間用途管制目標，對鄉村空間開發管制與利用保護提出全新的要求。當前鄉村空間利用過程中出現空間結構不合理、功能體系不健全、權屬關系不明晰、組織體系不順暢等問題，成為突破鄉村空間治理困境的主要著力點。城鄉共治的國土空間仍缺乏具體的落地抓手，城鄉空間如何在多規融合的空間規劃中實現一體化治理，高效化利用，公平化配置是當前必須著力克服的難題。鄉村空間治理應以問題為導向，通過治理不適應城鄉融合發展的鄉村空間結構、空間組織體系、空間權屬關系，實現鄉村空間高效治理的目標，進而服務國土空間治理的宏觀要求。鄉村空間與城市空間在地域功能和結構等方面的差異，決定了鄉村空間治理在推進國土空間管控向基層傳導過程中的重要地位。鄉村空間關系的多元主體參與特征，疊加空間組織和權屬的差異性，使得鄉村空間治理在空間管控指標落地與空間價值分配之間起到了溝通作用。鄉村空間是鄉村地域功能和結構的物質載體，鄉村空間利用問題也是鄉村地域系統要素變化、結構優化和功能演化不合理的重要表現。鄉村地域系統指鄉村空間范疇內自然、經濟、人文與環境等綜合因素交互作用下形成的具有特定地域功能與結構特征的開放系統。鄉村地域系統是人地關系地域系統思想在鄉村地理學領域應用取得的重要理論成果，由城鄉融合體、鄉村綜合體、村鎮有機體和居業協同體組成的鄉村地域多體系統，進一步明確了鄉村地域系統的空間屬性。面向城鄉融合發展的現實需求，鄉村地域系統功能和結構的演化機理為制定鄉村空間治理體系提供參考。鄉村人地關系及其演化規律是制定鄉村空間治理體系的邏輯基礎，也是衡量鄉村空間治理科學價值的重要依據。鄉村空間結構和功能演化與鄉村“人”的發展、“地”的優化、“業”的振興、“權”的重組密切相關。鄉村空間治理邏輯需以鄉村地域系統理論為基礎，嘗試以鄉村空間治理為手段優化鄉村人地關系。

2國土空間規劃發展歷程

2.1國土空間規劃目標與體系

近年來我國提出了構建國土空間規劃新體系的方案，此次國土空間規劃的主要目標是基本實現縣級以上的國土空間規劃總體編制，初步形成國土空間規劃的開發保護，構建一套相對完善的國土空間監測預警和差異化績效考核體系，切實提高國土空間的現代化治理能力，實現一種生產空間集約高效、生活空間人本宜居、生態空間綠色環保的全新可持續發展國土空間格局。現行國土空間規劃體系的總體框架為“五級三類四體系”，其中五級是指由國家級國土規劃到鎮（鄉）級的國土空間規劃;三類則分別是指總體規劃、詳細規劃以及專項規劃;而四體系則涵蓋了技術標準體系、編制審批體系、法規政策體系和實施監督體系。

2.2國土空間規劃推行現狀

在我國傳統的國土空間規劃中，工作的重點是對資源的治理和對土地資源的管控，嚴重忽視了自然生態資源，沒有對肆意破壞生態環境的國土空間規劃進行有效的治理。而現行的國土空間規劃則新增了包括區域發展以及城鎮化等方面的內容，改變了以往過度追求經濟效益的規劃模式，轉而將社會經濟的發展與國土空間規劃緊密結合，特別強調了從城市走向農村這一規劃理念，從過去的單一自然資源管控走向全域化治理，嚴守剛性底線，管控力度要有一定的彈性。

3新背景下村莊規劃的工作方法

3.1“標準化”的調研方法

村莊規劃應采用“標準化”的調研方法，采用文獻調研、訪談調研、問卷調研、踏勘調研等多種方式，對村莊的社會經濟、自然環境、土地利用、歷史文化、政策要求等方面詳細調研，有效掌握村莊基礎情況和村民需求。一是規范化的調研資料。精準導出調研底圖，根據村莊規劃成果需求和對象設計調研資料，包括疊加土規要素的衛星圖和帶村界、自然村名的衛星圖。做好鎮村兩級收集清單，用于以列表形式向鎮村兩級行政部門明晰關于村莊規劃的資料文件。二是全面化的調查訪談。以村民調查問卷了解村民基本狀況和需求;以村委訪談問卷了解村委及各自然村優勢資源、現狀建設概況以及總體規劃建設意向;以現場訪談調查各類設施、經濟產業狀況、土規實施情況、宅基地現狀及需求。三是精細化的實地踏勘。實地踏勘的重點內容包括農房、道路、基礎設施、防災、公服設施、歷史文化保護、生態保護修復、耕地保護、產業和建設空間安排等，以詳細獲取村莊基礎數據。

3.2“模塊化”的成果體系

村莊規劃成果應滿足易懂、易用的基本要求，具有前瞻性、可實施性，突出“政策思維”，構建模塊化成果體系，形成“標準文件+技術文件+政策文件”的規劃成果形式，構建面向政府、村民、市場的成果形式，切實指導村莊建設。村莊規劃成果分為管理版成果與村民版成果。管理版成果應便于規劃管理使用，基本成果應包含成果核心內容，如村域綜合規劃圖、近期建設項目表、規劃數據庫和規劃管制規則，并應當以擴展成果來進一步豐富與完善，如規劃文本、圖集和規劃說明等。村民版成果主要包含與村民密切相關的內容，如村莊建設邊界線內部宅基地、公共服務設施、公用基礎設施以及歷史文化保護、重點建設項目等內容，并通過規劃展板、宣傳圖冊和移動互聯宣傳等形式向村民公示。

結語

綜上所述，在現行國土空間規劃體系背景下，鄉村規劃作為國土空間規劃中的重要組成部分之一，對于國土空間的整體規劃布局具有重要的現實意義。本文對國土空間規劃體系的變化進行簡略的說明，并指出在鄉村規劃現狀中存在的問題，基于這些問題提出一些科學的建議，以期能夠促進村莊規劃的平穩發展。

參考文獻

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