建國以來農村土地制度改革探析

摘要：人地關系問題長久以來是我國農村面臨的重要問題，歷史上，我國農村的人地關系長期存在著矛盾。建國以來，黨和國家適時調整農村土地政策，不斷完善農村土地制度，在實質上實現了土地產權的變動，進而調整農村人地關系，借此緩解人地關系矛盾，促進人地關系走向和諧。

關鍵詞：人地關系;土地產權;歷史變遷;基本經驗

習近平總書記在十九大報告中指出“農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農’問題最為全黨工作的重中之重。”并且強調要深化農村土地制度的改革和農村集體產權制度改革。一方面，充分體現了黨中央對“三農”問題的重視;另一方面，也表明了，解決“三農”問題，實現鄉村振興，要從改革土地制度入手，事實上調整了農村人地關系。從這個意義上說，梳理我國農村人地關系的歷史并分析其基本經驗，對于未來實現人地關系和諧，解決“三農”問題，實現鄉村振興，具有重要的意義。

一、我國農村人地關系問題的歷史淵源與時代特征

人地關系是自人類產生以來就存在的人與土地的相互聯系與影響的關系，從自然角度來說，人地關系是人地的比例問題;而從社會經濟角度來說，人地關系包含了制度和人的問題。我國農村人地關系在歷史上長久以來都存在著矛盾，主要表現在三個方面，第一，土地功能發揮不充分。從一般意義上說，在社會發展初期，人類改造自然的能力有限，因而土地的改良水平較低，不能完全發揮土地的功能。在中國漫長的封建社會中，隨著生產技術的不斷提高，土地的產出不斷提高，但是仍然難以滿足日益增長人口需求。第二，土地制度安排不夠合理，周期性的出現土地兼并和動亂。從土地產權角度來看，封建地主階級土地所有制至近代沒有得到根本的改變。第三，由于個體稟賦和時代的限制，人們雖然做出了自己認為的最優選擇，但是有時卻對土地造成傷害。

近代以來，伴隨著西方列強入侵中國，大批農民走向破產，“在英美等資本主義發達國家，破產農民的正常出路是，進入城市工廠和其他資本主義企業，變成雇傭工人，變成無產階級”。但是近代中國的資本主義發展不充分，造成大量的農民無法成為工人。土地日益集中，但是生產力卻并沒有得到發展，過剩的人口陷入貧困之中，最終造成社會兩極分化，社會矛盾加劇。

中國共產黨成立初期對于農村土地的態度既借鑒了經典作家以及蘇聯的經驗，也結合了中國具體國情。中共一大綱領中提到“消滅資本家私有制，沒收機器、土地、廠房和半成品等生產資料，歸社會公有”。中共二大由于受到列寧“東方理論”的影響，開始具體剖析中國社會，大會的綱領指出中國“尚停留在半原始的家庭農業和手工業的基礎上面，工業資本主義化的時期還是很遠”，由此制定了最低綱領和最高綱領。隨著中國共產黨由幼稚走向成熟，調整農村人地關系的策略由理論走向實踐。建國前，黨在農村的土地政策經歷了土地革命戰爭時期的“打土豪，分田地”、抗日戰爭時期的“減租減息”以及解放戰爭時期的土地改革。新中國成立以后，黨的土地政策得以在全國推行，對我國農村人地關系產生了重要的影響。

二、建國初期——土地產權的轉移

建國初期，在全國農村主要實行土地改革政策，這一政策是解放戰爭時期的延續，主要解決新的解放地區的農民土地問題。在1949年第一屆在《中國人民政治協商會議共同綱領》中規定要實現農民土地所有制，隨后1950年《中華人民共和國土地改革法》頒布，實行土地改革。建國后的土改工作與建國前相比進行了部分的調整，解放戰爭時期由于階級矛盾的尖銳以及戰爭的需要，在土改中明確要求沒收地主全部的土地和財產，征收富農多余的土地財產，但在建國后的土改工作中保留了富農經濟以及地主的部分財產，以減少阻力。

解放戰爭至建國初期，土改是這一時期的主要土地政策，通過土改，基本完成了“耕者有其田”，這個過程中土地產權發生歸屬發生變動，土地由地主所有變更為農民所有，土地私有性制沒有改變，所有權和使用權均屬于農民。這一改變對于農村人地關系具有深遠影響，農民得到土地，生產積極性大大加強，土地產出成為農民生活中最重要的收入來源，而這一階段土地功能在某種意義上滿足了人的需求，制度的改變通過土改政策實現，而農民在物質和精神的刺激下，存在充分利用土地的動機，進而產生了“努力”勞動等行為，推動了土地功能的充分發揮。

三、農業合作化和人民公社時期——集體所有統一經營的土地產權一元模式

土地改革消滅了封建剝削制度，但是并沒有消滅私有制，土改后，土地所有權和使用權屬于農民。生產力水平雖然得到一定程度的提高，但是由于生產資料奇缺，自然災害頻發，得到土地的農民依然貧困，甚至產生失地現象，土地再次出現集中的情況。“許多貧農，則因為生產資料不足，仍然處于貧困地位，有些人欠了債，有些人出賣土地，或者出租土地。這會自動清空如果讓他發展下去，農村中向兩極分化的現象不然一天一天地嚴重起來。”一家一戶式的小農經濟不能滿足社會主義工業化的需要而且在政治上對新生的人民政權產生了沖擊。因此，走農業集體化道路成為必要的選擇。農業改造的方式是學習蘇聯經驗，成立農業合作社。首先是成立互助組，接下來，發展到規模較大的初級合作社，這種合作社實現了土地所有權和經營權的分離，生產資料依然歸農民個人所有，而經營權則屬于集體。隨后，出現了高級社，實現了生產資料的公有制，土地公有，農民通過在合作社中集體勞動獲得工分，憑借工分取得收入。農業合作化的初期，在農業生產上取得較大的成就，生產力水平得到進一步提升，一定程度上滿足了國家工業化的需要，但是由于國際國內形式的變化，黨內開始出現“左”的思想，出現政策失誤，加之自然災害等因素，釀成三年嚴重困難。政策不得不重新進行調整，人民公社制度被保留下來，但是不再強調“一大二公”，禁止“一平二調”，采取了“三級所有，隊為基礎”的模式，從事實上理解，這是一種類似高級社的制度，土地公有制和人民公社—生產大隊—生產隊的模式被延續下來，這一制度一直保持到改革開放初期。

這一時期農村的人地關系的調整是空前的，從土地產權變來看，土地所有制度發生變化，土地私有制為公有制所取代，形成土地集體所有統一經營的模式，這種農業集體化制度在一定程度上克服了小農經濟抵御自然災害能力低，生產工具落后，機械化程度低等一些問題。但是后期由于“左”的錯誤，片面的強調“公有”，挫傷了積極性，結果造成國民經濟的嚴重困難。同時，在這一時期，城鄉二元制結構開始形成，農民被束縛到土地上，城市化進程暫停下來，甚至出現了逆城市化的現象。土地公有制得以確立，社會主義的經濟制度在此時建立起來，并得到延續，土地公有的意識為農民所接受，從而保障了生產資料公有制的要求，并為改革開放后，土地產權權屬的分離提供支撐。

四、改革開放至新世紀初期（1978-2004）——土地產權“兩權”分置

改革開放以后，黨對農村人地關系的調整和政策的制定基本遵循農村發展的現實需要，農村土地產權的總趨向由一元化的集體產權轉向了“兩權”進而“三權”的分離。1983年，中央一號文件明確的肯定了家庭聯產承包責任制，自此，農村開始普遍推行這項制度，通過自負盈虧式的家戶經營，農村的生產力得到了發展，使得土地的所有權和承包權相分離。就這個政策的實質而言，家庭聯產承包責任制是在土地集體所有下的農戶個體經營模式，而這種經營模式能夠提高農民對于農業生產的熱情，滿足了農民對于自身利益的關切，1978到1984年農業持續幾年增收，政策調整取得顯著成效。

1982到1986年的“中央一號文件”主要是肯定了家庭聯產承包責任制，1991年《關于進一步加強農業和農村工作的決定》將家庭聯產承包責任制確立為黨在農村的基本經濟政策，1993年《中華人民共和國憲法》修正案，家庭聯產承包責任制進入憲法，并在之后的一系列決議中得到反復確認和肯定。在承包期延長方面，介于農民對于土地承包期到期后土地安排的擔憂，土地承包期延長至十五年，后又延長至三十年，進而事實成為長久承包，一定程度上安定了農民對于土地政策變動的不安進而促進了農業的發展。

這一時期土地產權的變化主要是實現了“兩權”分置。土地的功能得到進一步發揮，農業的發展逐步解決了農民的溫飽問題。隨著社會主義市場經濟的確立，家戶式的小塊土地經營的弊端逐漸顯露，這種模式能夠解決溫飽卻不能實現致富。農村的發展首要是生產和產業的發展，這是物質基礎，實現現代農業的發展需要以規模化的經營為主要形式，因此，為實現土地集中經營，且避免“公地悲劇”，土地產權需要進一步細分，進而改變生產模式，以生產促發展。

五、2004年至今——“兩權”分置轉向“三權”分置

進入新世紀，農村又面臨新的問題。家戶型農業生產方式對農民收入的提高有限，致使農村的剩余勞動力大量轉移到城市，農村出現了土地拋荒現象，土地功能沒有得到充分發揮。同時土地依然是農民的最后保障，土地的承包權成為農民的所擁有的權屬，因此農民并不愿放棄土地。農村勞動力大量轉移導致農村空心化，農村優秀文化凋敝等社會問題。生態環境方面，隨著社會經濟的發展，政府對于農村生態環境的重視以及農民環保意識提高都促進了農村生態的改善，但是在農業生產中仍然存在大量使用化肥農藥破壞生態環境現象。在這種情況下，人地事實上產生了新的矛盾。土地產權需要進一步調整，土地流轉政策開始實施。2004年《關于深化改革嚴格土地管理的規定》，2014年《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，指出了土地流轉目標是實現土地的所有權、承包權、經營權相分離，解決農村發展的困境。2016年《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》明確指出了要實現“三權”分置。隨后在近年的中央一號文件中又多次確認這一發展方向。

改革開放后，實現土地產權的分解，既是中國特色社會主義保持土地這一重要生產資料公有的政治需要，也是提高生產效率，發展農村社會生產力的需要。從產權變動來看，“兩權”必然要為“三權”所取代。農村的剩余勞動力和一部分非剩余勞動力都被吸引到城市工作，城市對農村產生了虹吸效用，進而產生了“誰來種地”的問題，實現所有權、經營權、承包權的分離既解決了誰來生產的問題，又解決了怎么樣生產的問題，同時維護了公有制性質和農民的利益。“三權”分離催生了農業企業、農業合作社等新的農業生產組織，在一定程度上了促進了農業產業化發展。制度的變革影響了農民的行為，通過土地流轉的形式，實現了“小生產”到“大生產”的過渡。

六、小結

新中國成立以來，黨和國家根據形勢不斷制定土地的政策和制度，以期實現緩解農村人地矛盾，實現農村發展。從歷史發展來看，尊重農民首創精神，尊重客觀規律是符合農村人地和諧要求的。進入新時代，要實現鄉村振興，必須深入進行農地改革，調整好農村人與土地的關系，保證國家的糧食安全、農業安全，全面推進鄉村振興。

參考文獻：

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課題：本文系2020年度天津市黨校（行政學院）系統科研課題“改革開放以來農村改革歷程及經驗研究”（DXXTKY20-24）研究成果。

作者簡介：佟明湛（1991-），男，滿族，河北唐山人，中共天津市濱海新區委員會黨校助理講師，碩士;主要研究方向：中國化馬克思主義與當代中國;電子