責令限期拆除違法建筑應屬行政命令

歐陽紫君

摘 要：城鄉規劃法中責令限期拆除違法建筑的行為到底屬于行政處罰還是行政命令，學界以及司法實踐中對此均持有不同的觀點，進而也導致了眾多“同案不同判”的結果，而行政處罰以及行政命令無論是在作出的程序、對行政相對人的影響等方面都有很大的區別。本文通過分析法律等規定的變化以及對比最高人民法院判決中的不同觀點，提出應當將城鄉規劃法中的責令行為人限期拆除違法建筑的行政行為認定為行政命令，并建議國家有關部門盡快出臺相應的法律或司法解釋對上述問題予以明確，以更好地推進依法治國。

關鍵詞：責令限期拆除;行政處罰;行政命令

城鄉規劃法中的責令限期拆除的行為到底屬于行政處罰還是行政命令，學界以及司法實踐中對此均持有不同的觀點，進而也導致了“同案不同判”的結果。本滿心期待新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》能將這一問題進一步明確，不想現責令限期拆除似乎處于一個更加尷尬的地位。筆者擬就上述問題著文探討，不當之處，敬請批評指正。

一、現行法律、法規的“尷尬”現狀

首先，現行有效的2017年修正版《行政處罰法》第八條規定了行政處罰的七種類型，而責令限期拆除并沒有被明確列為行政處罰的類型之一。

其次，《國務院法制辦公室關于“責令限期拆除”是否是行政處罰行為的答復》（國法秘函〔2000〕13號）、《國務院法制辦公室秘書行政司對四川省人民政府法制辦公室<關于“責令限期拆除”是否是行政處罰行為的請示>的答復》（國法秘函〔2000〕134號）以及《國務院法制辦公室對陜西省人民政府法制辦公室<關于“責令限期拆除”是否屬于行政處罰行為的請示>的復函》（國法秘研函〔2012〕665號）均認為不應將城鄉規劃法中的責令限期拆除違法建筑行為理解為行政處罰行為。

此外，《環境行政處罰辦法》（環境保護部令第8號）第十二條還明確將責令限期拆除列為行政命令的具體形式之一，明確行政命令不屬行政處罰，不適用行政處罰程序的規定。

據上，在《行政處罰法》修訂前，更多的觀點會認為責令限期拆除屬于行政命令，而非行政處罰。

但是，在2020年7月的《行政處罰法（修訂草案）》第一次征求意見稿中，第九條關于行政處罰的種類新增了“責令停止行為、責令作出行為”。

無獨有偶，2020年12月25日頒布的《最高人民法院印發<關于行政案件案由的暫行規定>的通知》與之前的《最高人民法院關于規范行政案件案由的通知》相比，其中有兩個值得關注的變化，第一，原來的《行政案件案由通知》中二級案由“行政行為種類”中包含“行政處罰”以及“行政命令”兩個三級案由，現行的《行政案件案由規定》中僅有“行政處罰”二級案由，不再規定有“行政命令”。第二，現行的《行政案件案由規定》將“責令限期拆除”列為三級案由并歸在“行政處罰”的二級案由里面。結合《中華人民共和國土地管理法》第八十三條：“…建設單位或者個人對責令限期拆除的行政處罰決定不服的…”的規定，有觀點認為，上述變化似乎都在釋放出一個信號，責令限期拆除屬于行政處罰的類型。

有意思的是，在2020年10月的《行政處罰法（二次審議稿）》以及最終正式通過的《行政處罰法（2021修訂）》中，又把“責令停止行為、責令作出行為”從行政處罰的類型中刪除了。

二、司法實踐中的“尷尬”現狀

即便是在最高人民法院的裁定中也能看到對責令限期拆除到底屬于行政處罰還是行政命令的不同觀點。

（2019）最高法行申2037號行政裁定書中法院認為：“青秀區政府、青秀區城管局在對涉案房屋采取強制執行措施時，未按照行政強制法的上述規定，由規劃行政部門事先對滕秀珍、滕寶嬌的違法建設行為作出限期拆除的行政處罰決定，…強制拆除行為違反法定程序。”（2018）最高法行申6740號行政裁定書中法院認為：“本案中，江南區城管局于2013年4月22日向莫武忠送達《限期拆除決定書》，該決定屬于行政處罰決定，而2013年8月22日作出的強制拆除行為，則是屬于為執行上述行政處罰決定而實施的行政強制執行行為。”

而（2018）最高法行申4718號行政裁定書中法院則認為：“責令改正或限期改正違法行為是與行政處罰相不同的一種行政行為，二審法院認為其不屬于行政處罰，并無不當”。

就此問題，廣東省的司法認知似乎較為一致。廣東省高級人民法院（2020）粵行申829號行政裁定書認為“責令限期拆除作為行政命令，并非行政處罰，聽證不屬于法定必經程序，申請人主張被申請人應保證其聽證權，于法無據”;廣東省高級人民法院（2020）粵行申104號行政裁定書認為“違法建筑的限期拆除行為屬于行政強制執行前的行政命令行為，不屬于行政處罰，行政機關無組織聽證的程序要求”。

三、筆者觀點

由上可知，無論是現行法律、法規等規定抑或是司法實踐，對于責令限期拆除違法建筑的行為到底是行政命令還是行政處罰觀點各異。筆者認為，將城鄉規劃法中的責令行為人限期拆除違法建筑的行政行為，認定為行政命令更為妥當。除上文已述觀點外，補充理由如下：

首先，《中華人民共和國行政處罰法》第二十三條“行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為”的規定已經明確將行政處罰以及責令改正區分開來，即責令限期拆除不屬于行政處罰。

其次，從概念上看，行政處罰是指國家特定行政機關或法定的其他組織依法懲戒違反行政法規的當事人的一種行政制裁措施[1]，是對違反行政法律規范尤其是違反行政管理秩序的行政相對人的人身自由、財產、名譽或者其他權益的限制、剝奪，或者對其科以新的義務[2]，包括申誡罰、財產罰、行為罰以及人身罰。而行政法上的行政命令是指行政主體依法要求行政相對人為或者不為一定行為（作為或者不作為）的意思表示。[3]責令限期拆除的基本是違章建（構）筑物，無法歸入人身自由、財產、名譽等任意一項，本就不是行政相對人的合法權益，就不存在限制、剝奪一說。

最后，從效果上看，行政處罰與行政命令之間最大的一個區別在于行政處罰具有制裁性或者懲戒性，其目的在于使得違法行為人不再違反行政管理秩序，而責令行政相對人在限期內拆除違章建筑，其功能更多的是補救性的，是命令違法行為人履行既有的法定義務，停止違法行為、消除不良后果，恢復原狀，避免更嚴重的危害后果，并不科以新的義務，故不具備行政處罰的制裁性。

四、結束語

責令限期拆除行為的法律性質，到底是行政處罰還是行政命令，不僅對政府執法部門的工作起到重要的指引作用，也有利于維護社會公平、正義，維護法治的統一和權威，建議國家有關部門盡快出臺相應的法律或司法解釋予以明確。我們更希望統一的“行政程序法”早日出臺，依法治國、依法行政都需要它！[2008年4月9日湖南省人民政府第4次常務會議通過《湖南省行政程序規定》，時任省長周強簽發湖南省人民政府令（第222號），自2008年10月1日起施行。該地方性法規，被學者譽為“行政程序法制發展進程中的一個里程碑”。]

在此之前，由于行政命令與行政處罰在執法程序上有較大的不同，建議行政執法部門在違法建筑強制拆除的行政活動中，盡可能參照“行政處罰”這個更高的標準和行政程序要求，實施“責令限期拆除違法建筑類”的行政行為，以避免該類行政行為被認定為程序違法。

注釋：

[1]引自《土地管理法及配套規定新釋新解（第3版）》（人民法院出版社，作者：唐德華、高圣平）第1706-1710頁

[2]引自《行政法與行政訴訟（第六版）》（北京大學出版社，作者：姜明安）第265頁

[3]引自《行政法與行政訴訟（第六版）》（北京大學出版社，作者：姜明安）第259頁

參考文獻：

1、唐德華、高圣平.《土地管理法及配套規定新釋新解（第3版）》[M].人民法院出版社：第1706-1710頁.

2、姜明安.《行政法與行政訴訟（第六版）》[M].北京大學出版社：第265頁.