城市常規公交發展困境及對策研究

趙永勝

摘 要：分析新形勢下常規公交在外部小汽車、網約車、軌道交通、共享單車等全方位競爭下的發展現狀，剖析常規公交發展存在的問題及困境;從政策保障、網絡優化、場站支撐、路權優先、智慧賦能等五個方面提出常規公交發展思路和對策。

關鍵詞：常規公交;網絡優化;場站支撐;智慧賦能

隨著城市軌道交通和個體交通的快速發展，常規公交在外部小汽車、網約車、軌道交通、共享單車等全方位競爭下進入下降通道，客流被分流明顯，客流下降已成為行業的普遍現象[1]。因此，需要全面分析目前常規公交面臨的外部和內部發展問題和困境，制定新時期常規公交發展思路和對策。

1 常規公交發展總體情況

自2005年國務院發布《關于城市優先發展公共交通的指導意見》（國發〔2012〕64號）以來，城市公共交通發展迅速，基礎設施和客流量呈現大幅增長，但近年來，受到內外部多重因素影響，部分城市常規公交客流量出現明顯下滑。

1.1 基礎設施規模持續增長，線網覆蓋范圍不斷擴大

以南京為例，2010年公交車輛數為6 053輛，2018年為9 246輛，增長約53%，同時線路里程增長高達81%，極大地滿足居民出行需求[2]。

1.2 受內外部多重因素影響，客流量呈現明顯下滑趨勢

公交基礎設施不斷增長，但是面對的卻是客流量的持續下滑，據統計，2018年南京常規公交客流量比2010年下降約15%。而軌道交通客流量從2010年的2.1億人次增長到2018年的11.1億人次，增長高達429%，并且仍將持續增長。

2 常規公交發展存在問題及困境

目前常規公交面臨著系統性問題（即政策不完善、基礎設施不足、運營服務不到位），導致服務水平下降（可靠性差），致使吸引力下降（向個體交通轉移），最終產生交通擁堵進而反向推拉（惡性循環）。

其具體表象主要體現在以下幾個方面：

2.1 財政補貼機制不健全，企業持續虧損

近幾年，政府財政補貼不斷投入，但公交運營成本也不斷增加，同時客流下降帶來的票款收入也持續下降，企業持續虧損，致使服務水平進一步下降。

2.2 線網布局不合理，層次不清

隨著城市規模擴大，公交線路數和線路里程不斷增加，線網覆蓋面積不斷擴大，但是線網同質性嚴重，尚未根據乘客需求進行分級分層，服務標準和車輛配置未體現差異化。

2.3 場站控制力不足，缺口大

公交場站基礎設施發展嚴重滯后于公交客流增長需求，制約著常規公交線網優化調整、運營效率和服務水平的提高。

2.4 專用道設置與需求不匹配，尚未成網

部分城市由于考慮到對社會車輛的影響，在公交客流走廊上并未設置公交專用道，相反為了完成公交專用道建設計劃，在公交線路較少、公交客流不大的道路設置專用道，造成道路資源浪費。

2.5 高峰期發車間隔大，吸引力下降

為節約成本，高峰期增加發車間隔，發車間隔過大，居民候車時間長，公交吸引力嚴重下降。

3 常規公交發展思路及對策

為應對新形勢下常規公交發展面臨的挑戰，需要充分思考，采取應對措施促進常規公交良性發展。本節從政策保障、網絡優化、場站支撐、路權優先、智慧賦能等五大方面提出發展思路和對策。

3.1 完善財政補貼機制，維持公交企業良性發展

3.1.1 基于成本規制補貼機制，實施“定額+單項”補貼制度

即政府通過核定企業服務規模，并按照運營指標及服務質量考核結果，核定企業的年度財政補貼總額，實現公益性服務和激勵企業增收節支[3]。

（1）定額補貼：包括人工費用、車輛運行費用、財務費用等，其中每年在核定的定額補貼金額中提取30%，作為考核補貼，與考核結果掛鉤。

（2）單項補貼：包含乘車優惠補貼、新能源汽車使用補貼、生僻線路補貼、公交信息化建設補貼、中央油價補貼等通過政府購買服務方式單獨計算給予補貼

3.1.2 引入“三維”針對性補貼激勵機制，充分調動企業積極性

（1）第一維，公交客流增收計提獎勵。針對客流的增長，增長部分帶來的票款收入的50%作為公司補貼。

（2）第二維，運營成本節支鼓勵。各類不同成本，按照核定節約出來的部分，作為企業的激勵補貼。

（3）第三維，針對性考核。以平均車公里營收和早/晚平高峰發車班車比作為考核指標。

3.2 建立多層次的公交線網和服務體系，提升公交效益和效率

3.2.1 構建多層次公交線網體系

基于線網功能定位，梳理和構建公交線網層次結構，形成快線、干線、普線和支線四級線網。結合“智慧公交”建設，基于多源公交數據驅動，實現公交線網精準規劃。

3.2.2 構建多層次公交服務體系

平衡公交運營效率與效益，針對不同線網層級、不同區域、不同客流情況采取差別化的服務模式，實現精準投放、精準服務。

3.3 完善公交場站規劃實施機制，推進公交場站綜合開發

3.3.1 建立年度公交場站缺口評估制度，編制年度公交場站建設計劃

建立年度公交場站缺口評估制度，結合招拍掛用地、保障房用地供應計劃及城市更新計劃，編制年度公交場站建設計劃;并與自然資源和規劃局建立順暢的互動協調機制，爭取落實配建公交首末站，加強公交場站的規劃實施。

3.3.2 建立配建公交首末站的規劃實施機制[4]

研究出臺制度化的配建公交首末站實施框架，制定指導配建公交首末站規劃、設計、建設、管理、使用等各環節的實施細則與操作辦法;完善“一書三證”中配建公交首末站的相關規定;優化配建公交首末站實施全過程的協調機制。

3.3.3 建立完善的配建公交首末站標準規范體系

在考慮配建公交首末站實際運營需求的基礎上，按功能將配建公交首末站進行分類，明確各類場站的建設內容和建設標準。

3.3.4 推動建立公共交通用地綜合開發政策機制

推動公交場站用地的綜合開發利用，制定相關綜合開發標準、規范和要求，完善公交場站建設投融資模式，建立城市公交用地綜合開發增值效益反哺機制。

3.4 強化公交專用路權保障，實現公交提質提速

3.4.1 打造專用道網絡體系

系統化、網絡化、規模化建設公交優先路權保障，提高公交專用道的服務水平和運行效率，為公交運營提速提供專用路權保障提供支撐。

依托公交快線網絡，進一步拓展專用道網絡。對于骨架公交客流走廊，可結合快速路、主干道設置路中式高等級專用道，提高骨架走廊運輸能力。

向專用道覆蓋薄弱地區拓展路側式專用道網絡。對未覆蓋專用道的既有道路，結合道路、客流條件，拓展專用道網絡;對新建改擴建道路，結合公交客流走廊分布情況，在新建、改擴建過程中同步建設公交專用道設施。

3.4.2 完善公交優先信號系統

一是對既有專用道進行精細化改造，包含路口專用的設置、以及非機動車道與專用道的協調、出入口的設置、信號優先等，提高公交專用道的連續性;二是采取多元化監控措施，加強執法。例如視頻監控、電子警察、車載探頭和站臺監控等，加強公交專用道執法力度，切實保障既有專用道的路權。

3.5 打造智慧公交體系，為市民提供精準公交服務

建設智慧公交大腦系統，提升公交運營調度水平，促進公交企業資源最優化配置，實現政府、企業、市民良性互動。

3.5.1 面向乘客層面：數據驅動的智慧公交全面可視化

通過對軌跡數據、地理信息數據、公交GPS數據、公交線路站點基礎數據等多源數據的整合，實現公交車輛運行的信息化和可視化，形成面向公眾乘客的完善信息服務。

3.5.2 面向企業層面：高品質、科學化的公交運營調度

基于大數據對公交運營的把握和問題的診斷，準確把握公交運營現狀（客流匹配性、服務準點性、車輛運行效率等），并對其進行預測、診斷、預警，提出可靠、準點、快速、便捷的公交線網、運營調度方案。

3.5.3 面向決策層面：精細化精準化的全方位診斷評估

面向問題與需求，對公交系統進行運行評價分析與健康診斷，包括健康狀況鑒定、致因診斷分析、改善方案生成和改善效果評價，實現問題定位更精準、診斷思路更清晰、改善方案更實用。

4 結語

面對內外部各種因素影響，常規公交客流量持續下滑已是既成事實，本文從財政補貼、線網、場站、專用道、運營服務等方面分析了目前常規公交面臨的問題。基于以上現實問題，本文從完善財政補貼機制、建立多層次公交線網和服務體系、完善公交場站規劃實施機制、強化公交專用路權保障以及打造智慧公交體系等5個方面提出了針對性的改善思路和對策，努力構建一個財政可承擔的便捷、高效、集約公共交通體系。

參考文獻：

[1]劉澍.新形勢下廣州地面常規公交轉型發展的思考[J].交通與運輸，2019（3）：74-76.

[2]南京市交通發展年度報告[R].南京市規劃局，2011-2019.

[3]《完善公交企業成本規制財政補貼實施方案》（寧政辦發〔2017〕31號），南京：南京市人民政府辦公廳，2017.

[4]林錦山，孫永海，梁倩玉.深圳市公交首末站配建實施機制研究[J].規劃管理，2013（7）：70-73.