湖北清江流域生態補償事權與財權匹配法律問題研究

張文馨 李晨媛 楊娜 馮陽

摘要：綠水青山就是青山銀山。在建設美麗中國的時代背景下，湖北地區清江流域的生態補償制度的重要性不言而喻。但由于流域生態補償建設過程中問題的復雜多樣，在現實中的實踐效果并不理想，一定程度上有失社會公平，不利于地區和諧發展。本文在清江流域生態補償界定的基礎上，簡述清江流域生態補償必要性，歸納了清江流域生態補償事權財權相關法律法規發展現狀，對原因進行分析，并結合國外生態補償事權與財權匹配的實踐，提出了清江流域生態補償事權及財權不匹配存在的幾個問題：在法律法規上清江流域生態補償責任歸屬的主體模糊不清;清江流域橫、縱向轉移支付制度缺乏完善的法律體系。針對這些問題，我們提出了建議：一是在法律上構建流域生態補償多主體協同工作體系;二是在法律上完善和鼓勵清江流域橫縱轉移支付制度。

關鍵詞：清江流域;生態補償;事權;財權

一、湖北省清江流域生態補償

（一）流域生態補償

生態補償機制是以保護生態環境、促進人與自然和諧為目的，根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本，綜合運用行政和市場手段，調整生態環境保護和建設相關各方之間利益關系的環境經濟政策。國際生態補償的實踐研究起步較早，但各國由于所處發展階段、文化倫理、政策體制不同，對生態補償的理解和具體表現方式也存在差異。總體來看，國外開展的一系列生態補償實踐活動主要包含：政府購買、專項基金、資源稅費、私人交易、市場貿易、稅收優惠等五個方面。國外也圍繞這一系列的生態補償實踐，建立了相對完備的法律法規，為相關機構開展環境治理工作提供了有關事權與財權的制度保障，例如美國綜合運用市場交易手段和公共財政手段，建立了以財稅、信貸和市場等為主要內容的生態補償資金機制。我國則逐步建立起主要依靠政府財政轉移、政府補貼、政策補償的生態補償制度。通過政府交易、財政補貼、相關政策支持等方式推動生態補償機制的建立和發展，旨在為社會經濟營造良好的生態環境。相應地，國內生態補償主要圍繞政府的事權、財權的職權展開，這也符合我國發展國情。湖北清江流域的生態補償制度也是在這一大框架下展開。

流域生態補償，學者黎元生、胡熠認為：流域生態保護補償作為生態保護補償的子概念，既有生態保護補償的復雜性，又有水的流動性而產生的現實復雜性。在我國已經形成了長江和黃河的流域生態補償機制，其本質是通過補償流域生態利益提供者，對發展權和環境權進行衡平，實現環境正效應。

（二）清江流域生態補償必要性

清江，長江一級支流，古稱夷水，因“水色清明十丈，人見其清澄”，故名清江。清江全長423千米， 流域面積1.67萬立方米每平方千米，發源于湖北省恩施州利川市的齊岳山，流經利川、恩施、宣恩、建始、巴東、長陽、宜都等七個主要縣市，在宜都陸城匯入長江。清江由于其自然生態環境的獨特性與地理氣候位置的優越性，造就了許多奇麗的自然風光，并成為著名的自然保護區，在人文環境中形成了民族混居的一方風土人情。自古以來，清江流域都是以水質清澈、山高谷深，環境優美而聞名。但是隨著現代化、工業化的快速發展，湖北清江流域的生態環境不斷地遭到了傷害，造成了直接或間接的經濟財產損失。近年來，流域內自然資源的過度開發、管理不善讓國家和地方政府重視起當地的自然資源補償制度建設并付諸實踐。

（三）清江流域生態補償就事權與財權相關的法律法規發展現狀

我國生態補償建設總體圍繞政府職權展開，因此，生態補償效率與效果與政府的職權建設息息相關。就政府而言，事權是指政府在公共事務和服務中應承擔的任務和職責，財權是指各級政府部門占有、支配和使用資財的權力。事權與財權的劃分和匹配，關系著政府行政職能的實現，影響著政治穩定、經濟發展，對于各級政府而言至關重要。理論上，政府只有以事權為基礎來劃分財權、以財權為保障來執行事權，才能確保財權和事權的統一。

2020年湖北省實施了《湖北省清江流域水生態環境保護條例》，其中明確了清江流域是指“是指恩施土家族苗族自治州的利川市、恩施市、建始縣、巴東縣、咸豐縣、宣恩縣、鶴峰縣，宜昌市的長陽土家族自治縣、五峰土家族自治縣、宜都市境內清江干流及其支流匯水面積內的水域和陸域”。

作為清江流域生態補償的指導性法律，法律內容上對清江流域產業發展實行負面清單制度，規定了政府及其部門的職責，明確了排污企業的主體責任，不僅從工業、農業、船舶、旅游等各方面對水污染防治作出了規定，還對清江流域的山水林田湖草系統保護提出了要求。

二、湖北清江流域生態補償事權與財權匹配存在的法律問題和分析

（一）清江流域生態補償責任歸屬的主體模糊不清

清江流域范圍之廣，涉及政府之多，相關流域劃分不清的情況中，便導致了生態補償責任歸屬主體模糊不清的困難。在現實生活中，我國基層政府的事權是由上級政府決定的，但是政策方針的執行絕大部分卻是依靠基層政府進行落實，這便導致眾多的基層政府只擁有過于宏觀的文件指示與過重的責任負擔。

《中華人民共和國水法》的第十二條表面上明確：“國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制。”以及“縣級以上地方人民政府水行政主管部門按照規定的權限，負責本行政區域內水資源的統一管理和監督工作。”根據該規定，國家強調了各個區域的水資源管理是由確定的相關政府、部門進行管理等工作。這意味著每個區域所存在的責任歸屬的主體是確定的。但事實并非如此，從目前清江流域的劃分主體、承擔責任來看，仍然是存在地方政府、部門對其所應負責任的部分混亂不清。在實際操作中，清江流域的寬廣度導致一個區域內存在兩個相鄰的責任主體，這時的生態補償責任歸屬的確定便是模糊不清的。

而在《環境保護法》的第十五條中明確到：“省、自治區、直轄市人民政府對國家環境質量標準中未作規定的項目，可以制定地方環境質量標準。”從該規定可以看到國家并沒有對省級以下的責任主體進行相關細分，以此來對應湖北省清江流域相關的責任主體歸屬問題，便能觀察到國家對省級以下基層政府的事權劃分是不清晰的。而在2020年1月1日起實施的《湖北省清江流域水生態環境保護條例》中，我們可以肯定其中的一大亮點：調整優化清江流域產業結構和布局、明確了排污企業的主體責任。該舉措雖然是一個能較好地禁止污染生態環境的措施，也是在生態補償方面應給予肯定的一個新方法。但在條例實施后，清江流域即使分級規定了基層政府及其部門的職責，也避免不了這些規定多為原則性的法律法規，許多地方的事權配置還是在談判與妥協中產生的。省、市、縣級政府作為主要主體所負的相應責任在保護生態環境上是起到了一定的積極作用，但在生態補償的責任歸屬里，各段流域仍具有主體模糊不清的問題。企業主體責任的明確的是必要的，各級政府及其部門所屬流域的界定也是必要的，責任主體的雜、多都是需要進行解決的問題。

在清江流域擁有遼闊的地域面積，涉及眾多的責任主體之下。這些主體職能的交叉管理、區域的模糊界定都引起其清江流域生態補償責任歸屬主體的模糊不清。

（二）清江流域橫、縱向轉移支付制度缺乏完善的法律體系

目前，占據我國轉移性支付金額最多的是一般性轉移支付，其次是專項轉移支付。一般性轉移支付是指中央政府下發給地方政府的非專項財力補助，各地方政府可依據當地具體情況，將該筆補助用于需要的地方。專項轉移支付是指專門用于特定用途的財政補貼。

1、建立清江流域橫縱向生態補償轉移支付制度是對財權的有益補充，目前清江流域補償資金的來源主要是中央政府的縱向補償。但即使出臺了類似于《生態保護補償條例（試行）》的文件，公開表明國務院財政主管部門和地方政府應負責轉移支付的管理辦法、分配方式以及監督資金分配工作。但實際履行起來仍未有確定的資金額度、覆蓋范圍。縱向轉移支付也因未有完善的法律制度系統，導致真正實行資金分配時難以保證其順利進行;同時，由于各地級市經濟狀況不一，如何盡力保證分配金額的公平性也是縱向轉移支付制度應考慮的問題之一。

2、跨區域各地級市之間的橫向轉移支付制度也是對清江流域生態補償財權的有效方法之一，但一方面出現與縱向轉移支付制度類似的復雜問題，一方面各地級市之間對建立橫向轉移支付制度的積極性不高，導致橫向轉移支付制度更加難以落地實施。為提高各地級市進行流域生態保護的積極性，政府出臺《湖北省清江流域生態環境保護條例》提出“誰污染、誰補償;誰保護、誰鼓勵”的政策;出臺《生態保護補償條例（試行）》等文件來鼓勵和引導各地級市地方政府的合作機制。生態環境部也開始以縣域生態環境指標為標準進行生態績效考核評估。但由于清江流域生態狀況不僅與區縣政府進行生態保護的努力程度有關，與清江流域自然氣候、清江流域經濟狀況等因素也有關，導致其努力成果也不能卓有成效地立刻反應到現實生態環境指標中，影響了鼓勵政策的效果。同時，雖然湖北省內正在進行此橫向轉移支付制度，但由于轉移主體雙方的公平性和利益性，經濟高的縣級市不愿意將可以用于其他方向的自由資金橫向轉移給清江流域只能用于生態保護的方向上。

因此，在縱向轉移支付與橫向轉移支付制度都缺乏完善的法律體系與鼓勵機制、轉移過程出現巨大風險、無法監測資金使用情況以及生態補償效果的情況下，清江流域的橫縱向轉移支付制度難以實行。

三、國外生態補償事權與財權匹配的實踐

德國政府和各州都高度重視生態補償有關事權和財權的法制建設。其中，以橫向轉移支付為主的補償辦法在實踐中取得了成功，可供參考和借鑒。首先，《聯邦自然保護法》《聯邦基本法》《聯邦空間規劃法》《聯邦建筑法》《聯邦森林法》《水資源法》等相關法律中都對生態補償相關的政府事權做了明確規定，指導了生態建設，同時為提高各州生態補償積極性、實現補償資金橫向轉移支付提供了法律保障。所謂“橫向轉移”，就是通過一整套復雜的計算及確定轉移支付的數額標準，由富裕地區直接向貧困地區轉移支付，德國實現了16個州級單位之間的轉移支付和州內各個市之間的轉移支付。法律明確規定了橫向轉移基金25%來源于聯邦商品銷售稅，75%由財政富裕的州政府按照聯邦統一的標準向財政差的州政府直接補貼，這與各州承擔的環境保護事權責任大致對應。

美國在國家工業化發展的過程中也伴隨著環境生態保護問題，生態補償也越來越受到重視。美國不僅相對完善了政府的事權劃分體系，并且將財政資金補貼以法律形式進行了保障。美國在1990年頒布了《綜合環境反應、補償與責任法案》，1998年頒布了《超級基金法》，規定了政府可依法征收環境稅，并將環境稅用作生態補償的資金來源。這些法律上規定的事權和財權保障了生態補償目標的實現。美國至今已經形成了一套較為完善的環境稅制度。聯邦和州兩級政府都依據承擔的生態補償事權開征了不同類別的環境稅，稅種涉及能源、日常消費品和消費行為各個方面。

日本很早就已經認識到建立水源區利益補償制度的必要性。在1972年，日本制定了《琵琶湖綜合開發特別措施法》，這在建立對水源區的綜合利益補償機制方面開了先河。在1973年制定的《水源地區對策特別措施法》中，則把這種做法變為普遍制度而固定下來。《水源地區對策特別措施法》特別規定當建設水庫或湖泊水位調節設施時，由當地縣政府負責制定水源區的綜合發展規劃，同時根據公共工程，國家依法提高經費負擔比重。在水源區的生態利益補償中通過立法實現政府事權和財權的規范化。

國際的補償在法律建設中多以生產資料私有制為主體，政府限制為輔助，國內生態補償的法治建設多為政府的事權與財權為主，輔以市場化交易。國際的生態補償法律建設對我國的啟示有：一是要在法律上確定流域生態補償的各利益相關方即責任主體，在上一級環保部門的協調下，按照各流域水環境功能區劃的要求，建立流域環境協議，明確流域在各行政交界斷面的水質要求，按水質情況確定補償或賠償的額度;二是按照上游生態保護投人和發展機制損失來測算流域生態補償標準，并以法律形式確定下來;三是因地制宜，選擇適宜的生態補償方式，對不同的流域制定出不同生態補償的法律法規。

四、清江流域生態補償就事權財權匹配問題的解決辦法分析

（1）構建流域生態補償多主體協同工作體系

首先，清江流域各區域補償的多元化訴求是多元主體協同補償、得以管理的現實基礎。清江流域范圍之廣，涉及政府之多、人員之雜，在相關流域劃分不清中導致了生態補償責任歸屬的困難。補償體系和補償能力現代化客觀上要求中央政府、地方政府、市場公司、社會組織等共同參與，促使補償主體呈多元化。更多的是企業在享受生態環境日趨良好的優越性同時，并沒有去承擔相應的流域補償資金。過于把重點放在政府本身，基層政府任務過重削弱了生態補償的力度，最終造成“企業收益、政府負責、社會買單”的不合理現象。

其次，利益趨同的多元補償主體是建立流域多元化生態補償機制的核心。呼吁湖北省內社會各方參與清江流域生態補償機制，多主體、多方向、多視角共同關注清江流域生態保護問題。中央、地方、企業、集體、單位、個人等共同參加生態補償機制，拉動社會各方對清江流域生態保護積極性，判斷其對流域生態補償的意愿;同時，爭取省外或國外的幫扶政策和個人的捐贈。在獲得融資后，讓融資人員切實見識到清江流域生態環境一步步變好，一步步向期待的道路走去。

再次，通過“主體聚集-主體協商-集體約定-集體約束-集體行動”的過程協同，是主體分責管理的程序。而相對明確的責任分擔體系是多元主體協同補償的前提。可以根據清江流域受益群體、流域密集地區劃分、上中下分建小組為標準，實施初級問題基層政府解決，中級問題企業配合基層政府處理，高級問題社會組織與基層政府共同協作，終極問題社會各階級與中央政府合作完成。向上建立利益溝通和調節機制，向下建立社會參與市場融資的公民參與機制，以確定不同主體權利和利益的保障關系。

最后，優化監督評估與鼓勵政策是生態補償主體擔責的保障。關涉利益的整體性時，只有上行下效且有強制力保障其實施，才不會讓立法變成空中樓閣。中央或湖北省政府可以特別建立清江流域生態補償監督委員會，將資金目的、資金動向、合作情況、采購情況、實施效果進行嚴格的督促;同時對效果明顯的合作小組進行獎勵，實施效果評估機制、績效考核機制，實行各有所用、各司其職的多元主體協同工作體系。

（2）完善和鼓勵清江流域橫縱轉移支付制度的對策分析

1.完善清江流域橫縱轉移支付主體責任相適宜制度

我國總體轉移支付制度中，中央政府應首先明確橫縱向轉移支付的范圍與標準。切實明確支付范圍包括哪些方面，如生態建設、地方職責、居民生活條件、合作機制確定、公共服務能力等，以此估算出投入總資金。切實明確補償標準，如是否通過與地方政府協商確定、如何有統一權威的指標測定方法、環境評估與服務評估標準如何、如何進行監督和管理等，制定相關的責任認定法律法規。

我國縱向轉移支付制度體系中，中央政府與地方政府事權財權支出責任劃分不明確。中央政府與地方政府存在信息不對等的局面，一些地方未調查清楚的數據只能由中央去填補，致使中央與地方政府對于資金的補助情況意見分歧，中央預支出補償金額遠遠低于地方政府實際需求。因此，中央作為縱向轉移支付主體之一，需要出臺、修改、完善相應財政收支的法律法規，完善生態補償資金來源、用途、去向的監督管理機制，使其主體責任相適宜，確保資金足夠且切實用于實處。地方政府主體應做好各種數據的整理，確保信息對等、資金符合預期，履行起資金實地運用的支出責任。

清江流域橫向轉移支付制度體系中，很大問題之一是主體的確定。清江流域流經范圍很廣，受益于清江流域和需要參與治理清江流域的地區很多，于是就可能某些地區出現“我不治理，其他地區也會治理”“我不參與、其他地方也會參與”的思想。因此，明確參與橫向轉移支付制度的主體，是完善責任相適宜的重點。本文將受益關系密切的地區作為應參與和承擔橫向轉移支付的主體，共同把清江流域生態補償和保護作為自己應該承擔的責任。做到經濟高地區合理援助經濟低地區，經濟低地區通過鼓勵政策得到的資金返還經濟高地區本金及低利息，形成援助-治理-見效-獎勵-返還的良好循環。

2.完善清江流域橫縱轉移支付相關獎勵機制

清江流域包括利川、恩施、宜都、長陽等地，流經地區多、受益地區多。基于此原因，首先，中央可以聯合清江流域各地區政府在上、中、下游分別建立清江流域生態補償工作平臺。以小組的形式合作完成該區域的生態保護工作，小組內部互相溝通協商，統計資金需求、用途、去向;小組之間互相督促，確保各小組上報的數據準確、客觀、全面。其次，中央可以聯合清江流域各地區政府設立生態補償轉移資金中轉站。以經濟高低的原則讓各地方政府按比例投入用于轉移支付的資金，中央負責資金的保管和地方申請資金的審批。最后，制定各區域幫扶獎勵政策。可以定期讓清江流域生態治理效果明顯區域的人員派到治理效果不明顯的地區，若治理效果明顯，則同時對其進行獎勵補償資金，反之減少補償資金;同時，被幫扶的地區政府應給予幫扶地區政府資金感謝。當然，以上所有方式都需要中央政府的監督與管理。

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