踐行“全過程民主”有效拓展立法途徑

宋婷婷 通訊員 肖潔

2019年11月，習近平總書記在上海虹橋街道基層立法聯系點考察時提出“人民民主是一種全過程民主”。十三屆全國人大四次會議修訂的《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》將“全過程民主”正式寫入法律。結合地方立法工作實際，建好用好重慶市基層立法聯系點，是不斷深化拓展民主立法途徑的重要舉措，是“全過程民主”在地方立法中的生動實踐。

2020年5月，重慶市沙坪壩區石井坡街道中心灣社區居民委員會被重慶市人大常委會確定為全市首批5個基層立法聯系點之一，系設立在城區的首個社區型基層立法聯系點。中心灣社區基層立法聯系點自掛牌成立以來，在市、區人大的指導下，不斷建立健全“點軸面”聯動的工作機制，較好發揮了接地氣、察民情、聚民智的民主立法“直通車”作用。“全過程民主”這一重要理念和要求在基層社區進一步彰顯。

強化基礎保障 建好一個“點”

如何讓民主立法成為增進人民福祉、凝聚法治共識的有效途徑？中心灣社區基層立法聯系點秉持“立足社區、貼近群眾、撬動資源、凝聚合力”的工作原則，從五個方面夯實立法聯系點工作基礎，在保證“接地氣”的同時，不斷擴大民主立法的廣度和深度。

要把基層立法聯系點建設好，讓其真正發揮民意“直通車”和開門立法“最前線”的作用，首要的一點就是要有一個集立法征集意見、協助開展立法調研、法規實施情況反饋等功能于一體的綜合性平臺。2021年5月，在市、區人大的支持和指導下，位于中心灣社區便民服務中心二樓，占地200余平方米，兼容滿足社區“展、育、議、辦”多功能訴求的立法聯系點陣地場所正式改建完成。同月，由市人大交辦的關于《重慶市生活垃圾管理條例（草案）》意見征求工作也在此開展，而平時這里更多承擔的是法律咨詢、矛盾協調等工作。這一場所就近設立在居民家門口，更能原汁原味地收集、反映群眾的立法建議。此外，還以此為延伸，在社區設立立法信息采集點54個，有的設在院壩里，有的設在樓棟間，通過“點”上聯動輻射帶動整個社區立法意見建議收集工作。

讓居民了解基層立法聯系點的工作是如何開展的，如何更高效有針對性地提出自己的意見建議，專業的引導必不可少。為此，中心灣社區基層立法聯系點借助石井坡街道的黨建聯席會，吸納社區顧問律師、共建單位法律人才等組建了一支專業人才隊伍。同時，立足本地實際，通過特色社會治理品牌“特鋼能人坊”、“黨建+物業”，分別在原特鋼家屬區和新樓盤小區培育出“能人”信息采集員315名、物業信息采集員248名，以專群結合的方式廣泛收集立法意見建議。作為“能人”信息采集員，群眾姚華全說：“基層立法聯系點既能收集各種意見，也能發揮好橋梁紐帶作用;既能為群眾答疑解惑，也能推動上情下達。”

建好基層立法聯系點，制度保障必不可少。根據《重慶市人大常委會基層立法聯系點工作辦法（試行）》，中心灣社區基層立法聯系點結合自身實際，建立健全了系列制度機制。2020年10月，中心灣社區基層立法聯系點召開工作座談會，初步形成了民意收集聯動制度、代表分組聯系制度、多方共建聯席制度和工作人員培訓制度等制度共識，為下一步參與立法活動中民意收集“廣”、民意反映“實”、民意歸納“準”和隊伍建設“專”打下了制度基礎。該基層立法聯系點負責人彭利娟表示，將座談交流、實地調研等工作制度化機制化，不僅增強了有關工作人員和群眾的責任，也確保了基層立法聯系點工作常態化開展。

此外，中心灣社區基層立法聯系點還依托自行開發的“E黨建”小程序、工作微信群等軟件，讓群眾“線上”反映立法建議。這一舉措不僅提高了立法征集意見工作的效率，也更方便群眾提出立法意見建議。自基層立法聯系點設立以來，從線上收集到立法意見建議80余條。而這些意見建議是否采納，也會通過線上渠道反饋給群眾。

要在開門立法中有效彰顯“全過程民主”理念，抓住關鍵環節和關鍵問題，讓立法意見征集工作充分反映群眾心聲、更加務實有效。為此，中心灣社區基層立法聯系點逐步探索形成了“三甄三譯”的工作法。即聯系點工作組及負責人“一甄”，根據法律法規草案的具體內容甄別是否適宜在本社區全面征集意見，或跨社區拓展征集意見;若適宜則由共建單位的法律專業人士進行“一譯”，向轄區信息采集員及群眾代表詳細解讀草案內容及調研重點。若以信息采集點為單位征集立法意見建議的，由相關工作人員進行“二甄”，甄別具體意見建議的針對性和可行性并匯總報至基層立法聯系點;報至基層立法聯系點的立法意見建議，須通過聯席會議進行“二譯”，由參與聯席會議的律師顧問、共建單位進行分析論證，在保留群眾意見“原汁原味”的同時，給予建議必要的補充和闡釋。此后，由聯系點工作組及負責人進行“三甄”，形成最終的立法意見建議報告，上報市人大常委會或有關專工委;相應的法律法規正式出臺后，基層立法聯系點還要發動共建單位、信息采集員等進行“三譯”，向群眾廣泛宣講和解讀“官方”的版本。“注重前期解讀工作，就是把‘法言法語轉換為群眾語言，從中找出與群眾密切相關的、讓群眾感興趣的點，幫助群眾更好理解法律法規內容并充分表達意見建議。”共建單位之一的重慶中欽國彥律師事務所合伙人趙樹乾說。

激活社區力量 轉動三根“軸”

推動基層民主參與立法，不僅要瞄準“民主”，還要瞄準“基層”這一關鍵。為了讓中心灣社區基層立法聯系點的工作更加務實高效，中心灣社區充分借力黨建工作圈、人大代表工作站、公共法律服務站“三軸”的引領、輻射、帶動效應，將社區有限的法治資源進行充分整合運用。

黨建引領是一切工作的基石。中心灣社區基層立法聯系點以“黨建+法治”為紐帶，以基層黨支部為落腳點，將80余家非公經濟和社會組織納入基層法治建設“一盤棋”，其中參與和推動民主立法是重要內容。這充分調動了社區及周邊地區廣大黨員參與到立法意見征集、法治宣傳教育、法律實施評估等工作中去，將黨建工作和民主法治建設有效深度融合，實現了黨建引領基層立法聯系點工作“橫到邊、縱到底、全覆蓋”的良好工作格局。

近年來，沙坪壩區人大常委會以人大代表家站建設作為代表聯系群眾的重要抓手，同時扎實推進人大代表工作站與基層立法聯系點深度融合，有效打通代表聯系群眾的“最后一公里”。一年來，堅持借力人大代表工作站，發揮人大代表密切聯系群眾的重要作用，“原汁原味”收集問題和建議，并適時開展專題調研，為立法提供了綜合性民意參考。作為中心灣社區的一名人大代表，胡中應表示，代表帶著責任“沉”到群眾中去，把群眾的問題“浮”上來并反饋到立法制度中去，代表的作用更加彰顯。

推動民主立法、開門立法，須有機整合形成工作合力，實行互幫互助、資源共享、優勢共享的大格局。自中心灣社區基層立法聯系點成立以來，已先后簽約共建單位6個。其中，與重慶東華醫院、會山置業發展有限公司簽訂立法聯系協作協議，設單位信息采集點2處;與區人大監察法制委、重慶大學法學院、重慶中欽國彥律師事務所簽訂《法治社區共建協議書》;與區人民檢察院簽訂《關于設立“莎姐”法治工作站協議》，多方共建助推基層立法聯系點規范化建設、實效化運轉。

實現功能拓展 賦能多個“面”

一年來，通過一系列有力舉措，中心灣社區基層立法聯系點先后完成水污染防治條例、公共場所控制吸煙條例、文明行為促進條例等8件地方性法規草案意見建議征集工作以及反食品浪費法等法律草案征求意見工作，共向市人大常委會匯總提出各類立法建議86條，其中14條被采納。此外，還推動基層立法聯系點建設與社區治理、居民法治素養提升等有效融合。

2020年，面對突如其來的新冠肺炎疫情，基層社會治理“聯動響應”機制發揮了重要作用。在推動依法防疫過程中，中心灣社區基層立法聯系點積極發揮作用，一手抓疫情防控普法宣傳，一手梳理疫情防控中的制度建議，為公共衛生安全領域立法建言獻策。此外，整合“莎姐”工作室、律師事務所等資源優勢，凝聚共建合力，組織開展專題立法調研，將涉及民生、影響面大、群眾關切的立法建議反饋到市人大。

2021年3月1日，《重慶市文明行為促進條例》正式施行。早在2020年10月，中心灣社區基層立法聯系點就該條例草案開展了意見建議征集工作，相關涉及居民日常生活的條款被廣泛關注。在條例正式施行首日，大家發現自己曾經提出的部分修改建議被吸納到法規正式條文中，既高興又振奮。中心灣社區所屬街道負責人認為，推進民主立法，除了要推進各環節全流程民主外，更要認真研究群眾的意見建議，將群眾語言轉化為法言法語。

中心灣社區基層立法聯系點負責人彭利娟說，講好立法前中后的故事，才能最大限度消除“法治真空”。隨著基層立法聯系點制度機制的不斷完善，各個信息采集員在參與立法、宣傳立法等方面的作用越來越突顯，讓立法的“最初一公里”和“最后一公里”有效銜接起來。