面向高質量發展的城市地下空間規劃研究

□ 李華躍 周玉豪

1 國內城市地下空間發展情況

新時期，大中城市的地下空間進入了大規模開發階段。地下空間是重要的國土空間資源，在構建高效便捷的緊湊型高品質城市方面具有重要作用[1]。地下空間的建設通常與城區規模、人口密度、經濟實力、氣候環境、市民消費水平等密切相關。北京、上海、廣州、深圳等超大城市因其城市規模、人口密度和強勁的綜合實力，在開發地下空間方面居于全國領先地位。南京、沈陽、武漢、杭州、天津等特大城市在開發利用地下空間的領域中也取得了令人矚目的成就。開發利用城市地下空間可使地上空間更加舒適宜人，更是“以人民為中心”的具體體現。但為數眾多的大中城市中除少數實力較雄厚外，地下空間的開發利用水平與質量尚處于起步階段和無序開發的狀態。

從全球各城市地下空間開發利用的歷程來看，當一個地區人均GDP達到500美元～2000美元時，可得到較為廣泛的發展；而當城市人均GDP超過3000美元時，將逐漸向高水平發展。通過統計我國一些發達地區的城市人均GDP，大部分大中城市具備了開發利用地下空間的經濟實力[2]。

城市地下空間的開發利用通常以單一的點狀空間建設為起點，如地下商業街、地下過街通道、地下倉庫、地下停車場等。建設主體受控制性詳細規劃強制性要求的限制，以土地出讓條件為依據，通常不與周邊地塊進行連通，只為業主獨立開發地下室。因此，城市開發利用的重點區域是單個地塊地下空間開發和居住區地下停車場，這兩種類型構成了目前大中城市地下空間利用的主體。為提升完善城市功能和支撐城市可持續發展，豐富城市空間形式，有序利用地下空間資源，實行立體化、互通性、網絡狀的地上地下綜合開發已成為當前城市空間發展趨勢[3]。

2 城市地下空間統籌開發控制的緊迫性

我國大中城市地下空間開發雖然受多種客觀因素的影響，但主觀發展理念則是開發利用的關鍵。新時期中國城市“攤大餅”式的發展模式已不可持續，要求挖掘地下空間資源，實現資源集約化發展。地下空間開發具有不可逆、建設成本高、建設難度大、開發后難以改造等特點。利用好地下空間可解決或緩解一部分城市問題，如地下空間可以有效避免出現“拉鏈公路”，將市政管線共同納入地下綜合管廊，可縮短線路長度，還易于檢查和修理，不影響地面土地的使用；市政管線網入地所節約出的地上空間用于綠化，可減少大氣污染，提高地面環境質量和城市風貌。因沒有充分理解地下空間統籌建設的重要性，而導致地下空間建設無序的案例也比比皆是，其中暴露出的問題迫切要求統籌規劃地下空間。

進入21世紀，中國大中城市的新區建設如雨后春筍般拔地而起。由于受到老城區的開發限制，更多的政府決策者選擇通過建設新區提升城市面貌，但忽略了城市的“里子”。多數“新區”肩負著從敷設基礎設施到承受高強度開發和高密度建設的過程。北京核心商務區各地塊高強度開發，而地下空間缺乏整體性的系統連接，導致了地面交通擁堵、地下空間經濟效益不高、各樓宇同軌道交通銜接性差等問題。

通過對北京已形成的高強度區域調研發現，地下空間的統籌不足不僅僅是缺少整體規劃，權屬不明、管理不便和維護成本高是地下空間無法成系統網絡化的根本原因，主要體現在以下幾個方面。

（1）城市道路的地下開發利用權屬不明確，跨越主管部門的開發建設缺乏統籌管理是主要原因。

（2）由于地下空間各項設施之間的豎向標高、連接關系缺乏統籌，地下空間體系網絡化需涉及地下通道、下穿管線、軌道交通等不同建設時序、不同建設主體的建設項目，審批程序復雜。

（3）部分業主積極性不高。核心商務區的地下空間具有開發集中、強度大、功能復雜、地價高的特征，而早期北京市對該區域的地下空間出讓條件門檻缺乏設定，導致后期地塊之間的聯通難以協調。

地下空間建設涉及與相鄰區域的整體控制，牽扯住房城鄉建設、交通、市政、人防等多個部門。與軌道交通相鄰區域的建設，往往還要考慮軌道交通的豎向埋深、開發建設時序、審批流程等問題。所以從合理有序開發地下空間的角度出發，迫切需要加強地下空間建設前期研究和規劃控制引導，預留空間接口，規范地下空間開發與利用[4]。

3 城市地下空間統籌規劃管控模式研究

自2014年作為行業標準的《城市地下空間利用基本術語標準》制定以來，國家對地下空間規劃的要求和標準逐步提高。2019年住房城鄉建設部組織編制并批準發布《城市地下空間規劃標準》，進一步對不同層次的地下空間規劃編制提出了國家標準，這對我國大中城市加強地下空間資源保護與科學利用，促進地上、地下空間的統籌協調和綜合利用，規范城市地下空間規劃編制與實施有著重大意義。

國內現行的城市地下空間利用的控制方式主要有兩種：一是結合控制性詳細規劃與現行規范對出讓地塊的指標、范圍、設施位置進行控制要求。二是單獨編制地下空間導則，通過將導則納入土地出讓條件，對地下空間的指標、范圍、設施位置、形態、公共通道位置等更多要素進行控制要求。前者通過法定規劃的平臺落實地下空間的要求，偏向控制地下空間的使用邊界、性質和容量，如南京和武漢；后者通過識別重點建設區域，對地下空間協調需求大的區域進行控制要求，雖沒有進行城市全覆蓋的控制，但對于重點地區的控制內容更加具體，如上海；另有一些城市針對不同地區分別采用這兩種不同方式，并且詳細規劃層面從編制（總體控制、指標、圖則、條文）和管理兩方面展開，如蘇州。

通過立法對城市地下空間開發進行限制是國際上比較成熟的手段，即將地下空間規劃體系與規劃管理制度結合，將私人開發的邊界與公共開發的邊界劃分清晰，如日本。而加拿大采用較為特殊的方式即“PRI”（規劃、制度管理和激勵）在規劃與立法的層面上加入激勵政策，便于通過對私人開發地塊之間的公共地下空間進行整體統籌利用，通過銜接串聯形成“地下城市”。

3.1 單獨編制城市地下空間專項規劃

在編制街區單元控制性詳細規劃時做好銜接，充分調研城市基地地下空間開發利用的現狀分布、使用情況、空間功能構成、組織形態、開發深度等重點內容。根據總體規劃和影響因素確定街區地下空間開發結構，進一步評價城市地下空間開發適宜性并劃分開發強度分區，對各個分區進行功能布局引導[5]。

在編制地塊規劃實施方案及圖則時做好銜接，充分研究規劃管理圖則單元與地塊控制引導涉及的指標及要素，對地下空間不同開發強度的片區，從規劃實施層面進行指標與要素的控制引導，并與現有地面、地上詳細規劃圖紙進行統籌銜接，實現上下貫通、左右聯動的有機整體。

3.2 現行詳細規劃納入城市地下空間控制要素

結合城市總體規劃用地功能布局和空間規劃結構，在詳細規劃階段統籌確定城市中心區、商務核心區、交通樞紐地區等城市地下空間開發重點地區的地塊功能要求、開發規模、建筑密度、容積率、建筑退界、連通廊道、車行和人行交通出入口位置等指標。同時，將指標和要求通過詳細規劃圖則或導則的形式予以表達，明確強制性條文和引導性說明。

4 詳細規劃層面城市地下空間開發控制的探索

4.1 城市地下空間布局形態與功能組合特點

城市地下空間布局的關鍵是將各種功能的地下空間有機地組織成一個整體[6]。即為了滿足社會發展、城市建設、生態文明的需要，在城市適合開發建設地下空間的區域邊界內，統籌組織城市地下空間功能，將其編織成為一個豐富多元、相互聯通、環境友好的整體復合空間。

4.1.1 城市地下空間平面布局形態

城市地下空間一般按功能復合程度和復雜程度可以分為點狀、輻射狀、脊狀、網絡狀等空間形態。

點狀空間是構成城市地下空間復雜形態的基本要素和重要組成部分。因為缺乏統籌，這些地下空間往往功能單一、利用率較低、情況復雜，是空間發展的初級階段。

輻射狀空間是在點狀空間的基礎上進一步的延伸，以地鐵站點或者商業中心為主體空間，通過廊道與相鄰地下空間實現互通。這種局部性小規模的綜合開發一般發生在初期階段，其優點是相對獨立、自成體系。

脊狀空間是以線性地下空間為軸帶，連通輻射兩側的地下空間[7]。其優點是有鮮明的空間結構，便于空間組織安排。通常地下隧道或商街構成其骨架空間，周圍建筑地下空間安排組織停車或商業等功能。

網絡狀空間形態是在功能疊加復合、空間利用不斷成熟、需要多個較大規模的地下空間互通的背景下產生的。通常出現在開發程度較高的城市重點樞紐地區或因城市氣候原因對地下空間需求較高的地區，以地鐵線網、樞紐站點、地下商業街、下沉廣場為公共核心功能，并連接私人開發的附屬配套功能設施，形成完整的地下生態系統。

對于地下空間處于起步階段的部分大中城市，近期可以點狀和輻射狀空間為主，需預留銜接空間，以建設平戰結合的人防地下工程和普通地下停車設施為重點，針對城市交通問題的瓶頸，落實一批地下停車設施、地下過街通道，開發利用城市中心、綠地廣場等下部空間，在解決交通矛盾的同時，補充地面功能，提高環境質量。遠期以脊狀和網絡狀空間布局為目標，形成地下交通設施、商業設施、配套設施、人防設施、市政設施等綜合開發的格局。

4.1.2 城市地下空間功能豎向組合

地下空間的功能因其所處不同區位呈現出差異化的空間組合關系。城市一般地區各類功能空間相對獨立單一，而在城市重點地區，其空間關系表現出較為復雜的組合形態。以城市重點地區常見的地下功能為例，如地下步行過街通道、地下交通隧道、地下停車場站、地鐵站點、地下商業綜合體、地下文體設施、市政綜合管廊設施等，它們在空間組合時通常融合成疊加串聯的復合功能設施。一般而言，靠近地面的地下空間相對開放共享，更適合發展為公共空間。如地下空間的商業價值由淺入深逐層遞減，地下一層是商業、步行活動的黃金層[6]。而越深層的空間則趨于封閉、特殊、獨立。因此，地下空間豎向布局按照不同深度安排商業服務（埋深為0m～ -6m）、市政管線（埋深為0～-6m）、隧道及停車場（埋深為0～-10m）、城市軌道交通（埋深為-20m以上）、對外地下交通樞紐（埋深為-10m～-30m）、特種工程及遠期預留空間（埋深為-30m以下）。

城市重點地區使用較為廣泛和成熟的空間組合模式，將地下停車庫與地下通道及商業文體空間組合成復合多元的單元模塊，再與地鐵線網或地下隧道通過連廊銜接為整體。其優點是管理單元和功能劃分明確，結構清晰，便于管理，在開發建設時互不干擾，可滿足分階段分層次復合開發的需要[6]。

4.2 城市地下空間開發管控要素遴選

4.2.1 城市地下空間規劃涉及的影響因素

城市地下空間的開發建設涉及的影響因素眾多且復雜，現主要探討與之緊密聯系的用地、建筑、交通、配套設施等4個規劃層面因素。

城市地下空間建立在國土空間利用的基礎之上，土地利用是開發地下空間的根本因素。涉及地塊內允許進行地下空間開發的位置或邊界、具體面積、使用性質等問題的探討。不同區位地下空間的建設目標、空間形態、使用功能、內容要求存在差異性，因此不同的建設項目要考慮地下空間功能組合產生的建筑設計因素，即地下建筑的空間結構、布局形態、開發層數、層高容量，以及地下建筑與地塊界線的空間關系等問題。由于地下空間與地上空間存在密切的交通聯系和功能上的互補，從而產生交通流線組織和城市設計因素，即地下空間與地面空間的耦合關系、地下空間環境的舒適性要求、地下與地面交通的一體化銜接等問題。地下空間規劃還涉及地塊配套設施因素，包括地塊地下交通設施、公共服務設施、人防安全設施及市政基礎設施等[8]。

4.2.2 城市地下空間開發控制與引導的要素構成

根據地下空間的基本形態與功能配置方式的多樣化發展趨勢，地下空間的管控應具備控制引導性和靈活操作性的特征。同時應尊重市場經濟規律，有效把握規劃的剛性和彈性，通過法定規劃手段精細控制可控的剛性要素，通過城市設計方法靈活引導難以具體詳盡把控的內容。經過分析研究國內外先進的城市地下空間管控模式、方法、要素，歸納總結探索出地下空間開發利用控制與引導的要素主要包括土地利用、建筑空間、設施配套、開發管理4個方面，以及10項類別和34個控制指標（如表1所示）。

表1 地下空間開發利用控制與引導要素構成

除上述4個方面主要控制要素外，為提升城市空間資源利用效率和綜合承載能力，加快存量建設用地盤活挖潛、緩解交通擁堵和停車難等問題，還可增設“特殊管控政策”，如容積率獎勵等，提高業主開發建設、統籌利用地下空間資源的積極性，使建筑空間更加復合多元人性化，給人民的工作與生活提供適宜的下沉廣場、庭院、商業街等開敞活動空間，滿足人民對美好生活的向往。

5 結語

新時期城市空間面向高質量發展，地下空間作為城市公共空間的重要組成部分，其規劃建設管理是城市空間綜合環境品質提升的重點內容，也是在“存量發展”時代城市可持續高質量發展的突破點。大中城市地下空間開發利用應結束無序發展的狀態，應盡快探索出銜接國土空間規劃體系的路徑，完善頂層設計，實現多規合一，突出詳細規劃的實施指導作用。通過系統規劃和統籌布局，科學適度合理利用地下空間資源。本文主要針對詳細類地下空間規劃，建議根據其編制對象的實際情況，可單獨編制，也可設立專篇納入城市詳細規劃。通過明確規劃原則、地上與地下一體化、空間組合連通、完善設施布局以及要素指標管控，并吸納城市設計的部分工作，力求創造綜合立體的城市功能支撐系統，為高標準、高要求的城市重點地區地下空間建設奠定堅實的基礎。