非政府組織在美國對華戰略中的角色、作用與前景

孫海泳

【關鍵詞】中美關系 ?美國對華戰略 ?非政府組織 ?美國外交

【中圖分類號】D822【文獻標識碼】A

【文章編號】1006-1568-（2021）05-0089-20

【DOI編號】10.13851/j.cnki.gjzw.202105005

全球化世界的一個主要特征是非國家行為體的作用日益增強，而非政府組織（NGO）是非國家行為體的重要代表。NGO指獨立于政府運營的組織，盡管其可能從政府機構接受資助，但具體運作不受政府監督，亦非政府代表。基于政治與社會制度特征，美國等部分西方國家NGO的發展具有深厚的歷史傳統，并在社會與政治運行中發揮著重要作用。其NGO起到連接政府與市場、公共部門與私營部門的作用，可以培育社會關系、社會資本和社會信任。?因此，NGO可在全球范圍內的慈善、教育、扶貧、環保、維權等方面發揮諸多重要作用。同時，NGO也是美國等西方國家實施對外戰略的主要工具之一，這導致諸多NGO所宣示的組織愿景與實際運作目標存在巨大差距，其活動的公開性、非官方性與政治中立性亦受到廣泛質疑。盡管部分美國背景的NGO在國際環保、扶貧等領域發揮了有益的作用，但亦有眾多美國或國際性NGO及其所支持的地方性NGO成為美國干涉他國內政、維護其狹隘政治與經濟利益的主要工具，并從事危及東道國社會與政治穩定的活動。在美國對華戰略中，部分NGO的倡議導向、輿論營造與活動實施顯示其配合美國政府遏制中國發展的目標導向，并充分體現在其阻撓“一帶一路”建設、打壓中國科技企業的國際化發展等方面。拜登政府的對華政策傾向與美國國會的相關立法進程顯示，美方欲進一步利用NGO升級與中國的對抗。因此，有必要分析NGO在美國對華戰略中的作用以及美國利用NGO實現對華政策目標的路徑，探討其影響與發展趨勢，以把握今后美國對華戰略的實施重點與方式。

一、NGO在美國對外戰略與對華政策中的地位與作用

早在冷戰期間，NGO就在美國的和平演變戰略中發揮了重要作用。冷戰結束后，特別是進入21世紀第二個十年之后，美國支持的NGO在對華政策倡議與實施針對中國的信息戰的過程中發揮著日益重要的作用。

（一）以基金會為代表的NGO在美國對外戰略中的地位

具有美國背景的國際NGO具備豐富的海外知識、項目經驗、人才儲備，并建立了成熟的合作網絡。在冷戰時期，美國的NGO就在國家的對外關系領域發揮著重要作用，并在政府難以發揮作用的領域開展活動。進入目標國的美國NGO通過在當地的發展，不僅能夠影響當地社會與政府，而且可能會對第三國在當地的利益產生影響。在此過程中，許多美國NGO具有明顯的兩面性。一方面，這些NGO開展的文教、扶貧等項目有助于促進東道國的發展;另一方面，這些NGO又承擔著美國對外意識形態輸出、文化擴張的使命，并成為美國政府實現對外政策的工具。?值得注意的是，由于在地域和資金來源上同西方國家具有密切關聯，一些總部并不設在美國的國際NGO往往也會成為美國的代理人，而這種隸屬關系上的模糊性也為美國政府組建服務于其政治利益、隱蔽行使其部分政治職能的“國際NGO”提供了難以識別的掩護。

長期以來，作為NGO的一種特殊形式以及NGO網絡中的樞紐性組織，基金會在美國和世界范圍內擁有巨大的政治能量。而美國也常常利用國家民主基金會（National Endowment for Democracy， NED）這樣的政治性組織與目標國的潛在政治反對派等資助對象建立聯系，實現干涉他國內政甚至顛覆他國政權等目的。實際上，美國政府建立國家民主基金會，就是為了通過NGO來代替、協助與掩護美國等西方國家的相關機構實施對外干涉。

在里根總統執政初期，有關中央情報局（CIA）在世界各地的不光彩行動和極具破壞性的丑聞被公之于眾。1983年11月，根據美國國會的立法與撥款，國家民主基金會正式成立。其宗旨是通過NGO渠道對海外所謂民主運動進行支持，推行美國的價值觀，扶植親美勢力，以維護美國的全球利益。國家民主基金會在美國政府的指導下工作，并在執行美國對外戰略的過程中，同包括美國國務院及CIA在內的相關政府部門緊密合作。1993年以后，國家民主基金會的經費來源主要有四個方面：一是美國國際開發署（USAID）提供經費的主要部分;二是自20世紀90年代后期起，通過實施美國國會的對外民主項目獲得資助;三是國務院人權民主基金撥款;四是來自包括史密斯·理查德森基金會（Smith Richardson Foundation）在內的私人基金會的少量捐款。國家民主基金會將資金分配給其四個附屬機構，旨在有針對性地與目標國的相關群體與個人進行聯絡并對其進行收買。通過國家民主基金會這樣的“第三方組織”，美國可以對外影響和干預他國的政治和社會，并將美國政府與其所資助的政黨、團體以及實施的政權更迭行動予以切割。由此可見，披著NGO外衣的國家民主基金會及其附屬機構都是受命從事策動所謂民主革命的美國對外戰略工具，而且國家民主基金會比CIA獲得的自由空間更大。?同時，美國許多私營基金會也在美國對外政策的實施中具有重要作用。這是由于全球化放大了基金會的力量，因為許多全球性機構都由基金會創建，并繼續受到基金會的支持，而且私人基金會通過贊助世界各地的NGO，支撐著美國的軍事、政治和經濟霸權。

在此背景下，后冷戰時期世界政治的一個顯著變化，是西方代理人幾乎不受阻礙地參與了遍及全球的國家選舉過程的管理。美國政府操縱外國選舉的總體目標并未改變，只是相對減少了對CIA的依賴，而更多地依賴國家民主基金會、美國國際開發署、自由之家（Freedom?House）、喬治·索羅斯（George Soros）的開放社會基金會（Open Society Foundations， OSF），以及其他資金充足、遍布全球的（主要是美國的并服務于美國利益的）公共和私人專業政治組織的網絡。與CIA不同的是，國家民主基金會在海外的大規模活動為不需要偽裝真實身份的政治活動人員創造了機會。?在此過程中，國家民主基金會與部分美國私營基金會一道，資助所謂的進步組織、運動以及政策“智庫”，通過實施與媒體、學術研究人員相關的項目來影響社會輿論與政治文化，并在目標國拉攏活動人士和潛在的反叛者。基于其資源和聲望，許多基金會與政府部門、聯合國機構、大學以及各類公開或秘密的NGO存在密切的合作關系。例如，為在某些國家推廣激進的議程，美國國際開發署與索羅斯這樣的人士建立合作關系，使得開放社會基金會成為美國國際開發署對外援助項目的主要執行者，而美國國際開發署的資金已被用于支持開放社會基金會或其在全球各地的附屬組織。此外，冷戰結束以后，“自由之家”?等美國老牌NGO亦在對外政治倡議、價值觀與人權議題推廣等方面繼續發揮重要作用，并且均受到美國政府的支持、資助并執行美國政府賦予的使命。

（二）NGO在美國對華政策倡議與輿論引導中的作用

在美國制定與實施對華戰略的過程中，NGO在政策倡議與輿論引導方面發揮著重要作用。特別是自2017年以來，美國NGO在涉華政策倡議與對華信息戰領域的活躍程度日益上升。

第一，NGO為美國對華政策的調整提供依據。為了配合美國對華戰略的轉型，國家民主基金會于2017年12月炮制了“銳實力論”（sharp power），即認為所謂的“威權軟實力”更應被歸類為滲透或穿透目標國家政治和信息環境的“銳實力”，這實際上是傳統的“中國威脅論”的升級版。其后，美國國會于當月即就所謂的“中國輸出威權主義”議題舉行聽證會。國家民主基金會民主研究國際論壇主任珊蒂·卡拉提爾（Shanthi Kalathil）、“人權觀察”（Human Rights Watch）中國主任蘇菲·理查森（Sophie Richardson）作為主要發言人，借助“銳實力”這一概念，對中國的“人權狀況”以及中國的對外文化傳播活動橫加指責。?在密集的跨部門協作下，“銳實力論”成功進入國際主流媒體和社交媒體的議題設置中，“銳實力”一詞也一度迅速成為國際輿論的熱門詞匯。?而且，這一論調在一定程度上也為美國政府升級對華政策的對抗性并進行相關的政策調整提供了理論支撐與輿論烘托。

拜登政府執政后，美國國內的涉華人權組織日益活躍。這些組織迎合民主黨的對華政策傾向，并試圖影響拜登政府的對華議程，而拜登政府亦利用這些NGO的議題導向及其所制造的輿論氛圍來推進對華政策中的“人權”議程。2021年2月中旬，24個涉華人權組織致函拜登總統，敦促拜登對華采取以下措施：一是將人權作為對華政策的優先事項;二是在有助于促進中國人權的國際機構中扮演積極角色，主張美國應帶領民主國家組成多邊聯盟，確保“崇尚人權”的個人與政府出任聯合國的各種關鍵職位，并推動中國的人權紀錄受到國際審查;三是集中關注科技，特別是美國須與合作伙伴共同譴責中國推廣的諸如人臉識別、基因監控等數據收集手段;四是支持中國的所謂“人權捍衛者”;五是繼續以人權為由實施針對性制裁等。?顯然，這些NGO所倡導的議題與此后拜登政府的對華政策議程高度重合。

第二，NGO是美國對華信息戰的“馬前卒”。自特朗普政府執政以及拜登政府接任以來，美國政府不斷升級對華戰略的對抗性。在此過程中，美國政府不斷強化對華“信息戰”，即針對中國進行事實捏造與歪曲，并進行相應的國際輿論引導與塑造。在此過程中，美國政府實施全社會（whole of society）對華模式，即動員媒體、NGO、企業、智庫、大學以及個體等社會各層面參與目標一致的行動。?其間，美國NGO通過發布研究報告、在社交網絡上發布文件等方式，引導目標國乃至國際輿論，抹黑中國的國家形象，并以此破壞中國和平發展所需的國際環境。在此基礎上，自2017年以來的美國對華政策的競爭性、對抗性不斷上升并向各領域蔓延。其不僅利用NGO在中國內外操控、升級涉港、涉疆問題的反華政治活動，還以其推動針對“一帶一路”的地緣政治戰與地緣經濟戰，以及利用行業性與專業技術性NGO實施包含政治目標的對華科技戰，以此對中國的國際形象、地緣政治與經濟環境乃至中國企業的國際化發展進程造成負面沖擊。

二、以NGO推進美國對華政治“暗戰”

自進入21世紀第二個十年以來，美國將涉港、涉疆等議題作為遏制中國崛起、干涉中國內政的重要切入點。在此過程中，美國等西方國家的NGO及其所支持的各類組織成為美國實施這一戰略的重要工具。

（一）美國NGO介入香港修例風波及后續事態

隨著美國霸權地位的相對衰落，大國間的競爭已經回歸，隨之而來的是大國關系的調整。?盡管美國策劃與實施針對中國治港政策的顛覆行動已徹底失敗，但美國支持的NGO在這一過程中所發揮的作用仍值得長期警惕。香港在英國殖民者統治時期形成的“自由港”特殊地位，使之成為西方NGO的聚集之地。這些NGO打著促進“民主”與維護“人權”的幌子，以“觀察選舉”“社會調查”等為借口進行滲透，為美國利用NGO破壞“一國兩制”與香港的穩定創造了條件。?在此背景下，美國政府及其所支持的NGO通過資金支持、輿論營造以及直接或間接地制造混亂等方式，實施、升級對華政治“暗戰”，這在2019年6月之后發生的香港修例風波及后續事態中得到充分的體現。

第一，美國國會通過給予NGO資金支持來實施干涉。美國國會的撥款是NGO進行介入的主要資金來源。早在2003年，美國國會通過的撥款決議就為國家民主基金會撥款4 200萬美元，其中就包括涉港等相關費用，數額不少于1 500萬美元。?國家民主基金會獲得國會撥款后，再將其分發給其附屬機構——美國國際事務民主研究所、美國國際勞工團結中心以及其他涉港NGO，以便其在當地開展活動。?2014—2019年，國家民主基金會向香港等地投入超過2?900萬美元，這些資金實際上用于支持一些團體破壞中國的治港政策。?正因獲得了美國等西方國家政府的資金支持，在2019年的修例風波中，許多以“社會調查”“人權保障”為活動名目的美國等西方國家NGO的在港分支組織，充當了美、英等國干涉香港事務、破壞“一國兩制”的“白手套”。

第二，在修例風波中，美國NGO通過發表研究報告、為選舉提供技術支持等方式支持反中亂港組織。國家民主基金會、“人權觀察”“自由之家”“大赦國際”（Amnesty International）等西方NGO通過發布所謂“觀察報告”，公然支持亂港分子和“港獨”言論，抹黑“一國兩制”。

第三，美國NGO為反中亂港勢力建立組織并幫助其與美國政界牽線搭橋，甚至直接介入街頭非法活動。2019年9月，國家民主基金會招募反中亂港勢力加入新組建的、總部設在華盛頓的反華組織——“香港民主委員會”（HKDC）的董事會。該組織的建立凸顯了反中亂港分子與華盛頓的共生關系，其董事會成員多為知名亂港分子，而HKDC咨詢委員會主要由國家民主基金會、開放社會基金會、對外關系委員會（CFR）和“自由之家”的成員組成。?在此基礎上，在2019年香港修例風波中，具有西方背景或受到美國支持的NGO直接充當街頭非法活動的“操盤手”。在關鍵節點上，這些NGO會動員、組織甚至直接指揮相關非法行動。

（二）美國支持的NGO介入涉疆問題的發酵與升級

鑒于中國針對西方NGO的惡意滲透活動已日益完善防范體系，美國NGO在涉疆問題上，側重于從境外（尤其是與中國毗鄰的中亞地區）針對涉疆問題制造輿論與事端。對此，印度歷史學家維賈伊·普拉薩德（Vijay Prashad）指出，由于美方難以通過科技競爭實現其遏制中國的目標，從而試圖通過外交和政治力量以及信息戰來阻礙中國的進步，這些因素構成了所謂的“混合戰爭”。?在此過程中，美國政府及其所支持的NGO對陰謀分裂中國的組織予以政治承認與資助。?在美國等西方國家的支持下，自2018年以來，諸多具有美國背景的人權組織，針對涉疆問題發布研究報告，并與西方主流媒體互動，以期塑造國際社會對于相關問題乃至中國國家形象的認知。?在此過程中，中亞地區的美國NGO及其所支持的當地NGO在抹黑中國政策的同時，美化分裂勢力，以削弱中國的區域影響力并離間地區國家與中國的合作關系。?在特朗普政府于2020年11月撤銷對“東伊運”的恐怖組織界定以及2021年初拋出涉疆謬論之后，拜登政府對此類顛倒黑白及荒謬的政策進一步加倍下注，借此增加對華施壓的籌碼。

在此基礎上，齊聚美國的各種反華勢力實際上成為美國政府的馬前卒，它們為削弱中國不斷上升的國際地位而策劃造假宣傳運動。?值得注意的是，它們試圖招募公開支持“黑命貴”（Black Lives Matter）運動的活動人員，通過這些活動人員向贊助商施壓的方式向特定國際組織施壓。在此過程中，美國國會議員、活動人員亦與有關組織一道，鼓噪采取進一步反華行動。

值得注意的是，通常在國際政治中相對超脫、以商業利益為重的西方行業性NGO，亦追隨美國政府在涉疆問題上的政策立場。“良好棉花發展協會”（Better Cotton Initiative， BCI）發動成員企業抵制新疆棉花即是一例。2005年，作為世界自然基金會（WWF）發起的圓桌會議倡議的一部分，美國國際開發署資助的這個NGO應運而生。該組織最初由阿迪達斯（Adidas）、蓋普（Gap Inc.）、瑞典連鎖服飾品牌H&M、宜家（IKEA）、樂施會（Oxfam）、英國農藥行動組織（PAN UK）和世界自然基金會等企業和NGO支持建立。2009年，BCI作為一個形式上獨立的組織成立并運作。BCI為棉花行業制定全球標準，并為世界各地的棉花農場提供認證。在特朗普政府試圖以所謂的新疆“人權”問題為由對新疆農產品實施禁令的背景下，BCI于2020年10月誣稱新疆存在“強迫勞動”，并借此暫停批準從新疆采購棉花。?拜登政府執政后，以“人權”等為借口，聯合其盟國強化對新疆產品、企業的制裁與市場封堵，意在壓制新疆企業的發展并破壞新疆的經濟發展與社會穩定，并以此助推“三股勢力”的發展，從而達到其政治目的。雖然BCI成員企業的抵制行動并不會對新疆棉花產業造成嚴重沖擊，但這一事態為行業性NGO以及諸多跨國企業提供了極為惡劣的示范效應，并顯示了美國等西方國家所主導的部分行業性NGO已成為美國對華制裁的重要抓手。

三、以NGO輔助對華地緣政治博弈與科技戰

隨著“一帶一路”倡議的推進，美國所支持的NGO逐漸加大對“一帶一路”框架下中國海外投資項目的阻撓。而在對華科技戰的發展進程中，美國控制的諸多專業技術性NGO亦追隨美國政府對中國企業的制裁措施。當然，NGO這些行動的直接目標雖然針對經濟領域，但其行動的間接后果卻與美國政府破壞中國的地緣政治環境、阻撓中國的影響力提升，乃至與其涉華政治目標緊密相關。

（一）美國利用NGO阻撓“一帶一路”建設進程

由于美國阿富汗戰略的失敗，其于2011年提出的“新絲綢之路倡議”夭折。因此，美國政府日益將阻滯“一帶一路”建設作為其對外戰略的重要議程，并試圖利用中亞極端主義勢力抬頭等長期存在的問題（20世紀80年代以來，這一問題在一定程度上由美國推動）給戰略對手制造麻煩。?在此過程中，美國等西方國家的NGO通過資金、輿論支持等方式，推動沿線重點國家的地方性NGO編造、炒作涉華負面信息，試圖以此離間中國與地區國家的合作關系以及破壞“一帶一路”項目的發展進程。這些地方性NGO干擾中國的區域合作有國內、國際雙重因素。在國內層面，針對中國區域合作項目的反對行動內嵌在這些國家的政治經濟結構中。這些國家往往存在政府執政能力不足、資源開發中原住民的邊緣化以及快速民主化轉型導致的民粹主義泛濫等現象。這些因素與經濟民族主義思潮相結合，成為NGO賴以動員的社會、政治資源。?在此背景下，美國NGO及其支持的地方性NGO針對中亞國家、緬甸等中國周邊的“一帶一路”項目重點參與國家，離間這些國家與中國的友好關系，其阻撓策略可歸結為經濟合作問題生態化、人權化與政治化。?特別是在中亞地區，包括開放社會基金會等NGO成為美國在當地的代言人，其對地區各國內部的反對派進行包括物質資助、子女出國留學等利益輸送，以此拓展人脈資源，為借助當地NGO實施反華議程確立政治與社會基礎。與此同時，美國NGO利用中亞部分國家的政治穩定性與社會治理能力不足的問題，在當地支持建立了眾多地方性NGO，并通過由美國國會直接資助的各類項目發揮影響力。

在此背景下，自2017年以來，開放社會基金會、“人權觀察”及其所支持的地方性NGO就“一帶一路”建設項目等議題，通過在社交網絡平臺上對中國進行污名化、傳播誤導中亞民眾的視頻和文件，鼓動當地部分民眾對抗本國領導人和政府，抵制中國公民和中資企業租賃土地。例如，這些西方NGO所支持的吉爾吉斯NGO——“四十騎士”（Kyrk Choro）等組織圍繞中國在“一帶一路”沿線國家投資建設的旗艦項目，炮制“經濟資源掠奪論”“中國勞務人員威脅論”等民族主義論調。此類論調與民間思潮往往被某些持不同政見者、社會運動作為攻訐本國政府的對華政策以及阻礙本國政府積極參與“一帶一路”建設的借口。與此同時，部分美國NGO及其所支持的地方性NGO還擇機支持乃至直接參與制造暴力和混亂，以沖擊中國與沿線國家的經濟合作議程與相關項目。例如，2018年12月底至2019年1月，“四十騎士”動員、組織部分民眾在吉爾吉斯斯坦首都比什凱克多次舉行集會，要求政府驅逐非法移民、限制移民數量，并對雇傭中國勞工的公司進行檢查。?因此，在中亞乃至更廣泛的區域所滋生的經濟民族主義情緒與民族、宗教問題相疊加，對相關中國企業在地區國家的投資項目造成沖擊與延宕，對“一帶一路”建設的順利推進形成了負面影響。

（二）以專業技術類NGO輔助美國對華科技戰

自進入21世紀第二個10年以來，隨著美國等西方科技企業在信息產業領域面臨來自中國企業的競爭壓力日益增強，以及中國在信息技術標準等領域的話語權不斷提升，在美國政府的支持下，具有美國背景的NGO成為炮制和渲染所謂的中國輸出“技術威權主義”（techno authoritarianism）與“數字威權主義”以及為美國政府制裁中國科技企業造勢的主要推手。卡內基國際和平基金會（Carnegie Endowment?for International Peace）非常駐研究員、曾任美國副助理國務卿的史蒂文·費爾德斯坦（Steven Feldstein）所稱的“數字威權主義”論調試圖將技術與意識形態、價值觀掛鉤，以對中國出口的信息技術系統污名化，并為美國政府制裁相關中國企業提供“依據”。?這一論調的基本傾向體現在三個方面。首先，捏造與渲染中國利用信息技術進步對本國公民進行監控，并支持他國政府的國內監控措施的謊言，甚至認為數字貨幣的推出將使中國能夠監視和控制人們的金融交易。其次，誣稱中國的信息技術生態系統蘊含著中國的價值觀，并宣稱隨著所謂的“威權主義價值觀滲透到技術圈”，中國的“互聯網主權”模式在發展中國家的影響及獲得的支持日益增加。?再次，一些美國NGO針對所謂的“數字威權主義”，鼓噪美國政府應從保護人權等立場出發，對中國企業實施制裁。在此過程中，美國蘭托斯人權基金會（Lantos Foundation for Human Rights and Justice）、“自由之家”等NGO出席國會聽證會，針對所謂“數字威權主義”推動實施對中國企業的制裁。

與此同時，在美國發起并持續推進對華科技戰的進程中，專業技術性NGO亦成為美國政府可借助的重要力量。自2019年5月起，相關專業技術類行業標準組織紛紛配合美國的制裁措施，取消華為公司的會員資格。?隨后美國主導或影響的行業組織追隨美國政府的政策，對中國有關產業與企業采取制裁措施，在短期內對中國的經濟與科技產業發展所需的穩定外部環境造成阻撓。特別是華為暫時失去部分行業組織的會員資格，會影響其國際化發展，并意味著華為將在一定時間里失去影響行業技術發展方向的地位。雖然時隔不久Wi-Fi聯盟、固態技術協會等組織又恢復了華為的成員資格，但這一事態既顯示了本應最大限度保持政治中立的專業技術性組織可能追隨美國的對華制裁政策，也顯示美國出于戰略緊迫性與短期政策目標的考量，已加大對其軟實力與國家信用的透支力度。

四、美國利用NGO實施對華戰略的發展趨勢

自2018年美國發起對華貿易戰、科技戰以來，大國競爭再次回歸的態勢愈發明顯，最強大國家之間重新興起的競爭再次成為全球政治的一個決定性特征。在西方國家看來，經歷了一段歷史上地緣政治緊張局勢較緩和的時期之后，“修正主義大國”正在日益考驗由美國創建和領導的“自由國際秩序”，冷戰結束后大國之間深度和平的時代已經結束。?在西方國家對其制度優越性的信心正在減弱的情況下，中國的經濟模式在國際上引起共鳴。在此情況下，地緣政治力量的競爭與意識形態優勢的爭奪混雜在一起。?對拜登政府而言，中國已被視為其國內外政策的驅動者，是涉及多維度、需要美國政府全面關注與動員資源來予以應對的巨大挑戰。

在2021年7月26日舉行中美天津會談之后，美方并未切實展現改善雙邊關系的誠意，顯示其不會降低對華戰略的競爭性。然而美國政府在對華關系中可資利用的戰略資源與籌碼卻日益匱乏，因此其仍將通過不斷創造新的議題，來憑空增加對華博弈的新“籌碼”。由于通過借助具有政治背景的NGO實施對華干擾具有投入較低、手段隱蔽、對國際社會的欺騙性相對更強等特點，未來美方會進一步強化NGO在其對華政策中的作用。當然，另外一些美國NGO對于保持與擴大中美合作空間，則具有正面的推動作用。

（一）NGO在美國在對華戰略實施進程中的地位將得到進一步強化

拜登政府的對華戰略競爭注重長期性、可持續性與成本可控，力圖推進更加精準的對華競爭，盡量減少對美國自身利益的損害，并使美國的盟友和伙伴國更易接受。因此，拜登政府明顯提升人權和意識形態問題在對華政策中的重要性，力圖通過強化所謂“道義權威”贏得對華競爭優勢。?值得注意的是，拜登政府承諾在上任一年之內舉辦“民主國家峰會”，并動員民主國家組成廣泛的聯盟，遏制中國和俄羅斯等國家的發展。其渲染中美之間的制度與意識形態斗爭，體現了西方戰略研究界興起的思潮，即認為“民主”和“威權主義”之間的競爭幾乎滲透到當代大國競爭的各方面。這一競爭破壞了信任，難以達成妥協，加劇了美國與競爭對手之間的對抗，強化了對國際秩序不可調和的看法。?一方面，這一論調聲稱西方國家正遭受非西方國家的以顛覆西方的民主價值觀為目的的混合干涉（hybrid interference），西方國家需以“民主威懾”（democratic deterrence）應對混合干涉。傳統威懾依靠的是硬實力，民主威懾則是利用西方社會的軟實力基礎，而NGO對于西方軟實力的投射具有重要作用，特別是國家民主基金會等NGO在建立跨國關系網絡方面的靈活性可以為推進西方的“民主事業”提供重要途徑。?另一方面，這一論調認為，新興的影響力競爭并非嚴格意義上的政府間競爭。在國外尋求影響力的政府越來越多地在一個由NGO、利益集團等主體組成的復雜的網絡中運作。在美國部分戰略研究人士看來，由于美國社會更加開放，其在這一領域潛在地享有競爭優勢，并可通過非政府渠道的競爭為其利益服務。因此，美國需要一項全面的戰略，以促進政府與NGO、社交媒體影響者、學者以及更多群體的合作，并借此強化對華競爭。?由此可見，通過發揮NGO等民間力量的作用，實施對華意識形態與影響力打壓，已成為拜登政府與西方戰略研究界的共識。

在此背景下，正處于立法進程并得到美國兩黨議員廣泛支持的《2021年戰略競爭法案》（Strategic Competition Act of 2021）強調，中國正在利用其政治、外交、經濟、軍事、技術和意識形態力量，成為與美國實力相近的全球性競爭對手。在該法案的第131節提出的對抗中國的措施主要包括：在2022年至2026年的每個財政年度，授權向“對抗中國影響基金”（Countering Chinese Influence Fund）撥款3億美元，以對抗中國在全球的影響;支持“民間組織”和“獨立媒體”提高對“一帶一路”倡議所謂“負面影響”的認識，并推動透明度的提高。?在這一法案或類似法案完成立法程序后，將為美國利用NGO強化對華遏制提供法律依據。雖然法案所確定的總體撥款額度有限，但考慮到官方資金對民間資金投入的巨大帶動作用，未來美國政治類NGO針對中國事務的活動經費將會顯著上升。相應地，美國NGO及其關聯的西方NGO，以及受其支持或資助的發展中國家NGO，針對中國的國家形象、海外利益等方面干擾活動的數量、影響亦將進一步增加。

（二）NGO升級對華信息戰并以此助力美國政府對華施壓

借助人權相關議題，以制造、引導國際輿論與抹黑中國為目標的對華信息戰，是美國NGO落實美國對華戰略的重要舉措之一。盡管無法通過炒作各種針對中國的不實論調而達成其希望的“交易”，但美國政府不會放棄、利用人權議題或通過諸多涉華NGO的活動來對華施壓。美國的NGO仍將側重于在境外制造輿論、塑造議題與制造事端，并以此輔助美國政府在人權、經濟與科技領域實施對華施壓政策。

從包括“自由之家”在內的美國主要人權組織涉華議題的關注點可以看出，未來一段時期美國政府與其支持的NGO在涉華“信息戰”與“人權”議題方面的主要動向。一是在攻擊標靶方面，美國將重點關注與中國相關的所謂各類“威權主義”、新冠肺炎疫情（以下簡稱“疫情”）責任、少數民族等議題領域。二是在施壓方式方面，考慮到拜登政府試圖借重聯盟體系實施對華遏制的戰略導向，未來一段時期，美國將通過制造涉華“人權”議題，以價值觀為紐帶，團結其西方盟國實施對華“民主威懾”，并推動西方NGO在涉華議題領域的互動與協作。在此過程中，美國政府及其影響之下的專業技術性、行業性NGO有可能會對中國科技公司及其從業人員實施更為嚴苛的制裁與限制措施。三是在施壓目標方面，美國意在通過強化NGO針對中國議題的持續發力，助力其實現擠壓中國的國際空間與發展空間的企圖。

（三）美國支持的NGO的影響與其他因素疊加干擾“一帶一路”建設

在“海上絲綢之路”方向，緬甸的地緣位置使得美國長期試圖影響、干預該國的政局走向。而具有西方背景的NGO以及受其支持的地方性NGO對緬甸社會輿論乃至政府決策具有重要影響。早在2011年9月底，由于受到NGO阻撓等因素的影響，緬甸政府曾宣布擱置密松水電站項目。拜登政府執政后，試圖通過推進“印太”戰略，強化對華圍堵。但在緬甸軍方于2021年2月初實施有違美國預期、對政府進行大規模改組的措施之后，受美國支持的緬甸NGO即鼓動與組織緬甸一些不明真相的民眾沖擊中資企業。在緬甸國內局勢不穩的背景下，美國支持的緬甸NGO的活動將增大中國在緬投資項目以及“海上絲綢之路”建設所面臨的風險敞口。

與此同時，在美國自阿富汗撤軍、疫情沖擊地區國家經濟與社會穩定的態勢下，美國支持的NGO在中亞地區的活動將對“絲綢之路經濟帶”建設產生負面影響。早在奧巴馬執政時期，美國就從高加索地區招募和訓練雇傭兵，并欲以之在華發起恐怖主義活動。這些激進分子已參與了美在敘利亞的政權更迭行動，并有部分人員成為極端恐怖組織“伊斯蘭國”和“基地組織”的骨干。時任奧巴馬政府副總統的拜登對此心知肚明，并欲將阿富汗作為區域地緣政治戰略中不可替代的中心。?雖然美軍最終迫不得已從阿富汗倉皇撤離，但早在撤軍之前，美國政府就計劃在撤軍后仍通過跨境空襲、特種部隊遠程奔襲實施抓捕與殲滅等手段干預當地局勢。?這將顯著增加阿富汗乃至中亞地區安全局勢的不確定性。而疫情的持續發展對地區國家的經濟狀況造成持續沖擊，并有可能加劇區域國家的社會與政治問題。在此形勢下，美國NGO及其所支持的中亞國家的地方性NGO所炮制的與中國相關的種種不實言論，有可能加劇中亞部分國家民眾針對中國的涉及經濟利益、民族乃至宗教對立的思潮。在美國支持的NGO的動員與組織之下，這些國家民眾針對中國企業投資項目的反對、抗議與干擾活動有可能進一步增加，從而對“絲綢之路經濟帶”的發展進程造成負面影響。

（四）部分NGO可為促進中美關系的穩定發揮正面作用

雖然諸多具有美國背景的NGO的理念倡議、輿論引導與活動開展有損中美關系的健康發展以及地區國家的繁榮與穩定，但亦有部分美國NGO對保持與拓展中美對話交流渠道以及促進兩國在共同關切的議題上進行務實合作具有重要意義。美國卡特中心（Carter Center）參與發布的報告認為，在過去50年中，NGO一直是不斷發展的美中關系的支柱。盡管當前兩國關系急劇惡化，但NGO仍是跨太平洋接觸的重要渠道。由于多年來國際同行之間的合作和信任，盡管政治摩擦影響了交流，但合作基礎仍相對完整。

在美國對華戰略的對抗性顯著上升的背景下，基于雙方社會組織與NGO之間對話交流活動的“二軌外交”，對于彌補雙方官方溝通渠道的不足具有重要意義。特別是在雙邊官方會談中，由于一些議題的敏感性過高或雙方存在難以彌合的立場差距，因此難以進行深入、有效地溝通。而雙方社會組織和NGO就這些議題進行對話與深入交流，有助于克服官方溝通渠道的局限并增進與積累相互了解與理解。在此過程中，許多美國商業、科技類行業組織以及關注文化交流、慈善等議題的NGO的非官方身份和專注某一議題領域的組織特性，在很大程度上有助于使之超越國內選舉政治與兩黨角力的羈絆。雖然其中一些NGO存在兩面性，例如部分商會類組織既希望美國政府就中國的外資政策等議題對華施壓，又希望中美雙邊關系保持穩定以增加其在華商業機會與運營收益，但總體而言，上述NGO能夠從相對務實或傾向于促進雙邊合作的視角來看待中美關系，并進而倡議與推進兩國在經濟合作等領域的合作議程。在此形勢下，中美雙方具有相同與相似議題導向的社會組織、NGO之間的對話與交流活動，有助于提升中美雙邊溝通效能，并為促進中美關系的穩定創造有利條件。

在務實合作方面，中美兩國在氣候變化與公共衛生等領域具有廣闊的合作空間。特別是中美合作應對氣候變化，對于全球可持續發展具有深遠影響。鑒于中美關系發展態勢以及中國在應對氣候變化的國際合作中不可或缺的地位，部分美國環保類、科技類NGO已積極推動美國政府調整對華戰略導向并與中國合作應對氣候變化。2021年7月初，包括“日出運動”（Sunrise Movement）和“憂思科學家聯盟”（Union of Concerned Scientists）在內的40多個團體致信拜登政府和所有國會議員，呼吁避免在美中關系領域以對抗作為主導方式，而應優先考慮多邊主義與外交方式，以及與中國合作應對氣候危機這一生存威脅。?因此，積極拓展中美社會組織與NGO在應對氣候變化等領域的對話與合作，對于維護中美關系的穩定，以及促進應對氣候變化等事關國際社會共同利益的合作議程，具有重要的現實意義。

結束語

在中美綜合國力差距不斷縮小、兩國在地緣政治與國際秩序等方面的分歧難以彌合的背景下，美國政府與國會強化NGO在對華戰略中的作用，體現了美國朝野在對華政策認知中的戰略慣性與認知慣性。一方面，美國基于其長期的霸權邏輯以及冷戰時期的“制勝”經驗，在相對實力衰落的背景下，試圖通過發揮“軟實力”優勢，謀取對華競爭優勢。另一方面，在美國國內抗疫與經濟恢復不力的形勢下，美國政界、社會精英乃至更為廣泛的群體，無視美國體系中存在的問題以及國內治理失靈的現實狀況，而是基于價值觀的優越感，試圖在與“人權”相關的議題領域對華發力，以轉移國內視線，并通過遏制中國，來維護其霸權地位。在美國借力NGO阻撓中國發展的態勢下，中國如何應對美方這一戰略取向的負面影響將是長期的考驗。僅就社會組織層面而言，未來一段時期，中國需探索與推進以下三方面應對措施：首先，通過財稅支持，以及簡化（對外開展項目的）社會組織籌組與“走出去”的審批程序等政策措施，加強國內社會組織的國際化能力建設，以抑制美國NGO在目標國家活動對中國造成的不利影響，并拓展中國的國際影響力。在此過程中，亦可強化國內社會組織與美國NGO在人文交流、應對氣候變化與減災等議題領域的對話與合作。其次，為應對美國等西方國家在NGO層面的協作與對華實施“民主威懾”，需促進國內社會組織與“一帶一路”沿線國家NGO的交流與項目合作，借此厚植“民心相通”的社會基礎，以護持“一帶一路”建設行穩致遠。再次，宜推動國內社會組織與新興媒體、在境外或目標國具有輿論影響力的人士等群體構建緊密的協作關系，以提升中國的話語影響力，并以之應對西方NGO開展的對華信息戰，防范與糾正美國政府及其所支持的NGO對涉華信息的歪曲導致的不利后果。

[責任編輯：樊文光]