運用社會共治理念重塑食用農產品批發市場治理模式的思考

薛琦

摘 要：食用農產品批發市場，是我國食用農產品流通的主要途徑。單靠傳統行政監管方式，在保障食用農產品批發市場的食品安全方面日益乏力，需要轉換思路，從社會共治的角度，重構食用農產品批發市場的治理模式。為此，本文試從優化投資結構、提升行政治理效能、完善市場內部治理、加強供應鏈治理、強化風險交流5個角度，對加強食用農產品批發市場監管工作作出分析，提出建議。

關鍵詞：食品農產品;批發市場;社會共治;治理模式

受新興業態和渠道的影響，傳統農產品批發市場（以下簡稱“批發市場”或“市場”）交易比重有所下降，但總體仍保持在70%以上[1]。因此，抓住批發市場，就抓住了整個食品安全體系的“大頭”。但是，現在的批發市場治理仍然存在一些突出問題，主要是市場主體和行政監管“兩個責任”落實不到位。

1 問題分析

（1）市場主體責任落實不到位。從市場主辦方角度看，更多追求市場賺錢，而不是食品安全水平提升;從入市農產品銷售者（以下簡稱“入市銷售者”）角度看，從業門檻比較低，食品安全的意識和知識普遍不強;從源頭供給者角度看，我國農產品生產基礎比較薄弱，種養殖源頭安全存有風險。出現這些問題，從根本上講是由于市場自身的負外部性引起的。在我國尚未完全建成高質量的市場經濟體系背景下，食品安全對營利者來說，仍是一種外部成本或外部經濟，他們缺少主動把好食品質量關口的內生動力[2]。如果想管好批發市場，要從扭轉市場自身的“負外部性”這一根本問題入手，建立市場主辦方、入市銷售者和源頭供給者以及社會消費者等供應鏈內部利益相關方的制衡監督機制，從基礎秩序上提高“市場管市場”的自治能力[3]。

（2）行政監管責任落實不到位。批發市場作為重要的食品集散地，匯聚了數量巨大的入市銷售者。例如，青島市共有大中型農產品批發市場10家，農產品經營業戶達9 500余戶，單靠行政力量予以監管，會帶來人力不足、捉襟見肘的突出問題。以青島市市北區為例，該區市場監管局共有409名監管人員，監管業戶18.7萬戶，其中食品經營戶1.48萬、餐飲經營戶1.2萬，藥品使用單位760家、特種設備1.18萬臺，點多面廣量大，人員力量捉襟見肘，必須動員和激勵政府之外的其他力量，共同參與批發市場的食品安全治理。

基于以上兩個突出問題，有人提出要制定《農產品批發市場法》[4]。筆者認為，批發市場的監管應在《中華人民共和國食品安全法》及《中華人民共和國食品安全法實施條例》的總體框架下予以安排，關鍵不在一事一法，而在管治的指導思想予以適當調整，基本思路是由傳統的單一行政監管方式向多元共治、綜合治理模式轉變。

2 以優化投資結構為基礎，強化市場公益屬性

目前，我國的批發市場多數實行民營體制。以青島為例，撫順路、華中、城陽等主要農產品批發市場普遍建于20世紀90年代，多為村集體建設管理。相比較而言，美、日、韓、法等國家都把批發市場作為政府公益性建設的重要內容[5]。近年來，我國也逐漸意識到優化批發市場投資結構的重要性，明確提出要建設公益性農產品批發市場。筆者認為，應加快公益性批發市場的建設步伐。對于新建批發市場，可由政府注資，委托專業公司予以運營。例如，鄭州市政府曾注資1億元，成立市場發展投資有限公司，實施市國資委和市市場發展局雙重管理，負責聯合開發或自行開發建設市場[6]。對于已經建成的批發市場，則可在尊重市場主辦方意愿的基礎上，由政府逐步出資回購。例如，青島市由市南區市場建設服務中心回購了原田家花園農貿市場;由黃島區政府回租了黃河路蔬菜批發市場部分攤位[7]。這樣，市場主辦方除了營利，更要履行食品安全管理的公益性職能，從基礎秩序上確保了食品質量安全。

3 以提升行政治理效能為主導，實施專人駐場監管

社會共治，仍要發揮行政監管的主導作用，從而引導和調動好參與其中的多元力量。這次市場監管機構改革，建立了“一支隊伍管市場”的新體制，但在具體融合中還存在側重職能部門整合、忽視人力資源配置的問題。因此，要充分釋放出改革紅利，關鍵在于市場監管系統內部匹配好監管資源，讓人事匹配、事權相稱。上一輪改革中，青島在大型批發市場專門設置了獨立的市場監管所，全程監控農產品流入、流出狀況，行政監管效能明顯提升。參照上輪改革經驗，可以借助各地編辦對“三定”規定進行再評估等時機，對主要批發市場重新匹配監管資源，爭取在大型批發市場繼續設置市場監管所，在其他中型批發市場落實專人駐場式監管，讓監管人員心無旁騖、一心一意地管好市場。

4 以完善市場內部治理為抓手，落實市場主辦方責任

《中華人民共和國食品安全法》規定，集中交易市場的開辦者應當履行好對入場食品經營者的食品安全管理責任。監管部門要抓住的不是一個個散落的入市銷售者，而應首先抓住市場主辦方。當然，這種“抓住不放”要綜合運用好行政指導、行政合同等手段，實現“從管制到治理”的轉變。具體建議：①建立不合格入市銷售者協議退市制度。指導市場主辦方與入市銷售者簽訂協議，約定抽檢不合格的，滿足一定條件即可退市處理。這方面，我國臺灣地區的批發市場主辦方，經檢驗發現重要指標不合格或其他指標超過法定標準45%的，就會依照協議實施市場禁入;②建立食品安全質量保證金制度。指導市場主辦方與入市銷售者簽訂協議，銷售者依約定交納食品安全質量保證金。這兩項制度，核心思路都是運用共治理念，通過協議機制，調動市場主體自身力量參與食品安全治理，激發市場自我規范、自我凈化的內生機制。

5 以加強供應鏈治理為關鍵，保障農產品源頭安全

批發市場的問題根源，在于種養殖源頭。要保障源頭質量安全，一方面通過批發市場層層落實索證索票制度，倒逼種養殖環節加強源頭治理;另一方面通過行業協會組織，把分散的農業生產者組織起來。這方面，日本《農業基本法》和《農業協同組合合作購成法》規定，當農產品收獲后，由“農業協同組織”負責將農產品運送到農產品批發市場，大部分采用拍賣的形式銷售。筆者建議，可強化農村合作社等合作組織作用，逐步推行入市農產品標準化、合作化，將組織生產、質量監管、標識認證、市場投放等環節逐步納入合作組織統一管理。同時，農業合作組織還可加強農民教育培訓，推行全程品質保障指導，并可在大型批發市場設立辦事處，監督下級行會行為，督促食品安全自律，維護好農民的合法權益。

6 以強化風險交流為平臺，鼓勵公眾廣泛監督

社會共治模式中，提高各類主體參與度是核心。目前，在批發市場監管中，已經探索了一些風險交流辦法。比如，對入市農產品抽檢結果定期分析研判，每月通過媒體發布情況通報，向消費者及業界提出建議。筆者想建議應基于信用監管的理念，逐步整合這些措施和方式，構建以批發市場為依托的食品安全風險交流平臺，增加風險交流的剛性和約束力。《中華人民共和國食品安全法實施條例》第六十六條規定：“國務院食品安全監督管理部門應當會同國務院有關部門建立守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制”，機構改革后，工商、食藥等融為一體，如何在信用管理上賦予批發市場治理新的能量，尚需進一步探索破題。

7 結語

加強食用農產品批發市場的治理，要在傳統行政監管方式的基礎上，以社會共治理念為指導，重塑治理模式。具體而言，主要是以優化投資結構為基礎，強化市場公益屬性;以提升行政治理效能為主導，實施專人駐場監管;以完善市場內部治理為抓手，落實市場主辦方責任;以加強供應鏈治理為關鍵，保障農產品源頭安全;以強化風險交流為平臺，鼓勵公眾廣泛監督。

參考文獻

[1]薄曼玉，羅巒，熊玉娟.農產品批發市場質量安全管理問題研究：以長沙海吉星市場為例[D].長沙：湖南農業大學，2018.

[2]孜比拉 腦孜拜，張慶才.農貿市場食品安全監管研究：以廈門市為例[D].廈門：廈門大學，2018.

[3]孫立平.守衛底線：轉型社會生活的基礎秩序[M].北京：社會科學文獻出版社，2007.

[4]李海昌.關于赴臺灣、香港地區考察食品安全監管工作的報告[J].楚天法治，2016，（4）：8-9.

[5]劉月姣.喬彬：建議盡快出臺《農產品批發市場法》[J].農產品市場周刊，2019，（5）：14.

[6]佚名.智慧農貿菜市場中農批市場的未來發展方向[ED/OL].（2019-03-15）[2021-05-30].https：//www.sohu.com/a/301472774_120018195.

[7]官華晨.政府出資回購回租農貿市場[N].青島新聞，2012-09-20（25）.