高校專項資金內部控制體系構建思考

吳瑜榆

摘要：高校財政專項資金管理涉及立項、申報、評審、實施、反饋等多個環節，而各個環節的管理是否到位，與其內控體系建設息息相關。本文從內控五要素的角度對高校專項資金管理中所存在的問題進行分析并提出優化建議，以供參考。

關鍵詞：高校;專項資金;內控體系

一、引言

近年來，財政對高校的資金撥付大多以“項目”的方式進行核定，國家將財政資金專項化已成為一種新的國家財政管理模式，要求高校對專項資金進行單獨核算、專款專用，以防止專項資金被截留和擠占挪用，并提升專項資金使用效率。因此，高校專項資金的管理已成為學界討論的熱點。

二、高校專項資金和內控體系的概念

（一）高校專項資金

高校正常運轉的資金大多來自財政撥款，財政撥款可分為基本資金預算和專項資金預算，而本文中的高校專項資金，是指財政部門根據高校專門用途或特定用途的需要而下撥到高校的資金款項，該類資金需與其他款項區分開來，進行單獨核算，必須專款專用，不得出現挪作他用的現象，同時還需接受有關部門的監督。

（二）內控體系

內部控制涉及多個層面的內容，具體來說主要包括五要素管理，也就是內部環境、風險評估、控制活動、信息傳遞與溝通、內部監管五個方面;內部控制體系的構建可以實現強化自我約束和自我提升的目標。

三、內控視角下高校專項資金管理存在的具體問題

（一）內控環境不完善

高校專項資金控制制度還不夠健全，主要表現在組織結構及崗位設置不科學，專項資金到位后，財政部對資金使用設置了嚴格的使用范圍和開支標準要求，因此，高校往往會針對專項資金制定審批制度，但審批人與項目具體執行部門或執行人存在信息不對稱現象，造成很多具體的管理事務難以協調和溝通。不僅如此，部分高校財務部門并沒有設置專人對項目資金進行管理，以致票據審核、監督檢查等方面存在諸多漏洞，如“真票假用”現象頻發。

（二）風險評估不規范

財政下撥高校的專項資金，大多是指定用于改善高校辦學條件或科研攻關項目，而項目的申報必須遵循嚴格的風險評估要求，以提升專項資金的使用效率。財政部門明確規定，各高校在向財政部門申報專項資金前，應根據高校建設規劃或科研項目的進展情況準確、真實地填報相關表格，然后由財政部門對高校申請的項目進行評估，以確定項目的合理性。也就是說，高校申報專項資金，除了要確保該項目適應高校目前的發展需要，還要兼顧各自整體的均衡發展，申報一些能夠滿足高校自身未來一兩年的重點發展方向的專項項目，使之既能體現高校的長遠發展方向，又能展現高校階段性的發展規劃。然而現實情況往往是高校因要求而填報，而非因需求而填報，重立項，輕實施。

（三）控制環節薄弱

部分高校在內控管理方面沒有建立制度約束，各部門之間的協作機制不健全，對風險的評估和傳導不及時，以致項目管理中存在制度執行力差，部門管理互相推諉，相互扯皮的現象，這種松散的內部運營狀態，很容易形成風險管理真空，埋下風險隱患，而個別高校為了爭取更多的財政專項資金，并不根據實際用途編制預算，而是虛報專款金額。比如，在項目申報環節不進行可行性分析，或出具虛假的申報材料，在項目立項缺乏科學依據的情況下，審計部門未將此環節的操作納入審計范疇。而在項目執行環節，項目進度跟蹤、資金支出標準等工作也形同虛設。此外，部分高校還存在日常公用經費與專項資金混用等情況。例如，在申報的專項完成后，仍有結余的專項資金，為了避免結余資金被財政收回，部分高校會將專項資金用于日常公用支出，造成財政資金的浪費。

（四）信息傳遞與溝通不暢

為確保專項資金的規范使用，需要各部門建立對話溝通機制，而很多高校在信息傳遞與溝通方面明顯還不到位。高校專項資金主要牽涉兩個部門，一是財務部門，二是歸口部門。高校財務部門負責預算資金的申報、到位資金的核算、項目完工的績效考核等工作，而歸口部門負責項目的具體運作和項目日常管理。在各部門明確分工以后，財務部門并不會過問項目的具體進度及執行情況，而歸口部門并不會主動向財務部門反饋資金使用進度，部門之間的信息存在孤島現象。由于存在“重立項，輕實施”的現象，專項資金下達后，就存在專項資金長時間閑置，得不到有效使用，造成財政資金的變相占用，且與高校發展規劃及專項資金的申報目的背道而馳。此外，信息傳遞與溝通的障礙，導致高校部分項目重復申報，造成專項資金的浪費。

（五）缺乏有效監督評價

內部監管須通過日常監督和專項監督等手段，對項目運營進行規范化管理，而從高校監督管理情況來看，雖然內部審計、監察部門在履行對各部門經濟現象的日常監管，但大多沒有出具規范性的全面檢查報告，存在形式主義傾向，而專項監督也是事后的補救，并沒有從事前進行預警監管。另外，審計監察部門的工作存在關系監管現象，制度形同虛設，部門獨立性不夠。比如，在項目完工之后，要向財政部門反饋專項資金使用效果，而高校績效指標的評價方面存在評分虛高的現象，而審計部門也默認這種現象存在。

四、高校專項資金管理的內控體系構建措施

（一）強化制度建設，優化內控環境

針對當前高校專項資金審批過于集中的現狀，有必要在高校內部建立專項資金審批委員會制度，對專項資金立項、預算、支出等內容展開集體討論，防止個人主義。在項目進展過程中，要提高內部控制的精細化管理水平，并形成良好的內控環境，在高校各部門、各歸口管理單位項目部設立專職人員，推動內控管理的日常運作，及時發現、解決問題，以提升項目的運作效率，防范專項資金擠占挪用。另外，有必要建立第三方審計制度，內部審計部門具有依附性，難以真實反映專項資金的使用情況，而會計師事務所等第三方審計機構出具的審計報告，則更具專業性和真實性。

（二）建立風險評估體系

財政部門或上級主管部門下撥到高校的專項資金，大多根據高校基礎設施改擴建、科研攻關業務以及教改等項目的資金需求來核定，項目能否取得如期效果，是否存在項目失敗的風險，與前期論證是否科學有密切關系。為此，高校可借鑒企業成功的內控制度，引入專業評估團隊對項目進行前期風險評估，建立完善的風險導向評估機制，以扭轉當前高校在項目風險預測、風險判斷、風險評估方面的被動狀態。在完善的評估體系下，項目運營風險就能得到準確預測，以杜絕項目管理風險和財務風險。而如果預測及控制不到位，高校就要對風險評估體系進行重新構建，隨時更新，隨時跟蹤和準確定位各類內部管理不善所帶來的風險。

（三）完善控制體系

與其他行業不同，高校管理的目標是提升教學質量和辦學水平，并為各行各業輸送合格人才，故高校領導和教職員工大多集中在教學工作，而對經濟事項則過于疏忽。當前，對于建設周期長、投資大的高校專項資金管理來說，任何細節控制不到位都可能導致系統性風險，因此高校應根據自身特點和當前內控管理存在的薄弱環節，在制定和完善內控制度的前提下，加強內控制度的執行力建設，特別是要針對專項資金控制的關鍵風險點建立有效的管控手段。更為重要的是，要重視項目后續評價工作，對發現的問題進行密切跟蹤，針對項目管理、資金調度、財務開支等方面的漏洞形成有效的監督、整改機制。同時，完善績效評價機制，讓績效評價機制落到實處，使績效評價機制貫穿項目實施的全過程，落實過程評價、效果評價。

（四）推進內控信息化建設

高校專項資金管理涉及多個部門，需要各部門協同配合方可進一步提升資金使用效果，因此高校必須根據內控體系構建的需要，強化內控信息化建設。要打破財務部門與資金歸口管理之間的信息壁壘，一方面建立部門協調對話制度，定期互通信息，另一方面還應通過信息技術手段，將財務與歸口單位的管理平臺互聯互通，實現信息共享。另外，紀委監察、審計部門對防范專項資金的擠占挪用、經濟腐敗等現象具有監督和震懾作用，因此也需要將其納入內控信息化建設范圍內。

（五）加強監督評價及其成果應用

高校要在內控制度的框架下建立內控監督機制，提升內部審計部門的工作獨立性，及時有效地避免風險隱患，形成良性的問題反饋機制。因此，高校應強化項目的監督績效評價及其評價結果的應用，并將監督評價結果作為資金支持與淘汰的依據標準，特別是對評價結果不合格的項目，要立即停止撥款或收回資金，提升資源配置的效率和效益。

五、結語

近年來，隨著高校的擴招以及學科建設的需要不斷改變，國家加大了高校專項資金的投入，而與之相對應的是，高校對專項資金管理的內部控制體系還存在諸多問題，與專項資金管理需要難以有效匹配。因此，高校應借助內部控制管理框架，從內部環境、風險評估、控制活動、信息傳遞與溝通、內部監管五要素入手，構建內部控制執行、評價、監督體系，充分實現內部監督控制的全過程、動態化管理。

參考文獻：

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