審計視角淺談如何深化農村改革

李夢云

全面持續深化農村改革，重點是深化農村承包地“三權分置”改革、宅基地“三權分置”改革和農村集體產權制度改革，是深入貫徹習近平總書記視察河南重要講話精神、落實省委經濟工作會議、全省縣域經濟高質量發展工作會議部署和縣域經濟“三起來”的重大要求。

2016年至2019年，為了推進農業農村改革，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善農村土地所有權承包經營權分置辦法的意見》《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》《關于實施鄉村振興戰略的意見》《關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》《關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》等文件。河南省也相繼出臺了相關政策，明確了深化農村改革的方向，使改革推進有章可循。筆者在審計中發現，縣級層面在對上級政策的具體執行中，又存在諸多困難、障礙和執行不力等情況。

一、基層改革推進情況

以某縣專項審計調查為例， 2018年以來，該縣圍繞深化農村改革，也出臺了《推進農村集體產權制度改革工作實施方案》《完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的實施意見》《加快土地流轉推動特色農業產業發展的實施意見》等幾項政策措施，土地確權、清產核資、農村宅基地確權等改革基礎工作已完成，基礎數據也已掌握，但在進一步深化改革，推進“三權分置”，保障農村權益，壯大集體經濟方面存在堵點、難點、痛點，亟須破解。

二、改革中存在問題

一是政策措施落實不到位，經營權流轉監督不到位。1.農村承包地“三權分置”改革監管服務機制不健全，沒有研究出臺經營權退出、承包權退出、工商資本租賃農地監管等辦法，未建立縣級農村產權交易市場（平臺）。雖然成立了農村土地仲裁委員會，但沒有相應的工作機制，未發揮仲裁委員會的作用。如某鄉鎮某村某村民長期占用村集體土地達3年以上，村委多次要錢未果;部分鄉鎮因為土地糾紛直到審計日6000多畝土地未確權。2.土地流轉工作推進不夠，部分政策措施沒有落地，農民的積極性調動不起來。土地流轉占總確權土地面積的36%，100畝以上的大規模流轉面積14.9萬畝，僅占全部流轉土地面積的46.5%。3.農村承包經營土地流轉規模不清。農業農村局統計的土地流轉數據根據各鄉鎮上報，并沒有對各村的土地流轉明細和流轉對象等基礎性調查表進行核實，存在估算漏算現象。對各鄉鎮土地流轉之后的用途和風險防范缺乏監督機制。

二是農村集體產權制度改革離預期目標相差較遠，成效不夠顯著。1.清產核資結果未能如實在賬上反映，清產核資結果失去意義。經審計抽查4個村的三資賬，其中3個村的固定資產、庫存物資未根據盤盈盤虧結果據實調整賬目，導致賬實不符。2.各村清產核資標準不一。經抽查4個村的清產核資報表進行比較，發現4個村執行的清查填報范圍標準不統一，如部分村未將道路占地、河渠溝占地等形成的資產納入清產核資系統;部分村將不屬于村集體資產電力部門的變壓器納入了清產核資范圍。3.政策保障不到位。未探索制定出集體資產股份退出、抵押、擔保貸款、繼承等辦法，未建立健全農村集體產權交易管理辦法和交易規資，運行和監管服務機制不完善。農村集體經濟組織也未制定完善組織章程和內部管理機制，保障農民財產增值和集體利益成為空談。

三是宅基地“三權分置”改革進展緩慢，改革基礎性工作滯后。1.宅基地確權工作已完成，但均未頒證，基礎性工作滯后。2.未探索制定宅基地“三權分置”改革文件或辦法，配套措施不到位，也未出臺對農民閑置宅基地和閑置農房的整治措施和利用規劃，農民閑置宅基地和閑置農房底子不清，“沿路跑”和建新房不拆舊房問題依然存在，閑置農房和一戶多宅清理不到位。3.對閑置宅基地和閑置房屋如何盤活利用沒有具體可行的方法措施，宅基地和農民房屋使用權的盤活經營無法得到制度保障。

四是農村深化改革財政資金投入不足。相關職能部門改革經費未能足額保障，一定程度上阻礙了深化農村改革的步伐。

三、形成原因

一是由于制度原因和政策機制不夠完善。縣級政府對宅基地改革還處于摸索階段，未制定切實有效的改革文件和辦法，深化農村改革的監管服務機制及實施細則不夠完善，導致基層鄉鎮無章可循、無法可依。

二是機構改革后職能對接不暢。農村宅基地管理和改革是農業農村部門的職責，宅基地分配、使用、流轉、仲裁等工作也應由農業農村局負責，并指導閑置宅基地和閑置農房利用。而前期宅基地確權工作是由自然資源部門負責，機構改革后農業農村局與自然資源規劃局在職能交接上存在不到位、不及時的問題。當前新的土地管理法雖已正式實施，因機構改革中市鄉兩級機構設置沒有理順、業務不熟悉、管理人員和執法隊伍組建未到位、審批管理系統未建立等多種因素難以立即承接。

三是歷史遺留原因及基層人員經營能力不足導致改革不徹底。如村民私自占地、宅基地糾紛、邊荒地界定不清等歷史遺留問題未能妥善解決導致土地確權不準確;村干部缺乏經濟和財務管理等專業技能導致清產核資流于形式、集體資產保值增值困難。

四是農民對農村改革政策理解不夠，固有的思維模式使他們接受不了新的政策和方法，改革內生動力不足。

四、審計建議

一是及時出臺制度措施，明確主體責任。制定深化農村改革管理辦法和實施細則，使土地經營權和宅基地經營權流轉起來，制定培育新型農業經營主體實施辦法。在土地承包期間，根據實際情況，出臺明細政策，可適當調整農村耕地的承包地政策，最大限度減少土地承包爭議。

二是明確農村集體經濟組織特別法人主體地位，建立產權交易市場平臺，讓集體資產走向市場、實現增值，真正壯大農村集體經濟。

三是加強培訓，熟悉業務。縣政府應立即明確部門職能，部署職能鏈接，指導接受承接的機構工作人員，盡快熟悉業務。同時對相關人員進行培訓，從新土地管理法、宅基地管理職能變化、個人住宅建設審批流程等方面做全面培訓。

四是深入做好宣傳工作。深化農村改革是涉及農村集體及農民的切身利益，是讓村集體經濟和農民收入運營起來，走入市場，盤活資產。縣政府應組織人員加強對農民政策的宣傳和引導，大力宣傳深化農村改革的目標和意義，調動廣大農民群眾參與這項工作的積極性。

五是省級和縣級層面應加大對深化農村改革財政資金的扶持力度，足額保障工作經費，為全面深化農村改革、鞏固改革成果提供重要的經濟支撐和財力保障。