食品安全視角下我國農藥監管政策的需求分析

邵宜添

(浙江財經大學 中國政府管制研究院，浙江 杭州 310018)

0 引言

改革開放以來，我國在“谷物基本自給，口糧絕對安全”的戰略背景下，推進農業供給側結構性改革，糧食產能不斷增強、糧食安全保障更加有力。而糧食生產具有的天然弱質性決定了其需要政府的支持和保護[1]，如政府實施農業補貼政策對農資投入產生了積極影響，不僅改變了農藥等農業投入要素的數量和結構，而且影響了農業產值[2-3]。2015～2019年，我國年人均糧食產量為476 kg，明顯高于原定400 kg的安全線(由FAO數據庫所得)。農藥等現代要素投入實現高產增產是我國農業發展的傳統動能[4]。由于我國農業勞動力加速向城市轉移，農藥等農業生產要素便成為對勞動力投入的替代，這種替代也成為中國農業環境污染的歷史淵源[5]。農民通過增施農藥來規避病蟲害風險，既增加了成本，又污染了環境，同時也對食品安全帶來了威脅[6]。

我國多樣化的資源稟賦決定了農業發展需要以高密度的現代要素投入來彌補耕地本體的不足。迫于14億人口糧絕對安全的壓力，我國逐漸形成了以提高單位耕地產能的增產模式。我國僅用9%的耕地養活了世界上近20%的人口，這一偉大成就背后會不會次生出一些發展問題？比如，農業產量和質量安全的關系？農業發展和生態環境的關系？短期效益和可持續發展的關系？我國農業增長伴生大量的農藥施用[7]，如2017年我國消費的農藥占全世界的42.9%(由FAO數據庫所得)，1990～2018年間農藥施用量翻了2.05倍(由《中國農藥工業年鑒》(2017年)所得)，但農藥利用率并不高(2017年為38.8%，2015年為36.6%)(由《2018中國生態環境狀況公報》數據、生態環境部土壤環境數據所得)。農業投入品的持續、過量施用引致了嚴重的資源環境危機[8]，而環境的惡化反向威脅農產品的產量和質量安全，并形成負反饋循環[9]。

農藥是指用于預防、消滅或者控制危害農業、林業的病蟲、草及其他有害生物以及有目的地調節植物、昆蟲生產的化學合成或者來源于生物及其他天然物質的一種或幾種物質的混合物及其制劑[10]。研究發現，伴隨著農業結構調整，農藥施用產生的環境問題可能越來越突出，從而導致農業環境績效降低[11]，而現代農業生產中農藥的大量施用也是造成農業面源污染的主要因素之一[12]。因此，政府部門須對農藥實施相應的監管政策。在一定意義上看，政府監管是政府向社會提供的一種特殊公共產品，是對被監管者采取的一系列行政管理和監督行為[13]。針對我國農藥施用現狀，2015年農業部印發了《到2020年農藥施用量零增長行動方案》，對農業生產端的農藥施用采取了命令性監管政策。2017年國務院修訂實施了《農藥管理條例》，為加強農藥施用監管提供了強有力的法制保障。2017年，全國17個省(市)的48個市(縣)建立了0.8萬hm2以上的蔬菜、果樹、茶葉等農藥殘留控制示范區(由《中國農藥工業年鑒》(2017年)所得)。近年來，全國各地紛紛出臺了農藥施用規范和監管政策，浙江、山東、江蘇、湖南、廣東等多地實行高毒、劇毒農藥購買實名制，其中2019年浙江就已基本實現農藥實名制購買全覆蓋。2020年2月實施的《食品安全國家標準 食品中農藥最大殘留限量》(GB 2763—2019)新標準規定了食品中483種農藥的7107項最大殘留限量。

1 我國農藥監管政策的演進

通過梳理近年來中央一號文件關于農藥和政府監管的不同表述，可以看出各階段國家對農藥及相關監管政策有不同的要求，如表1所示。顯而易見，近年來的農藥監管政策愈加嚴格，而農藥減量已成為我國農業政策改革的重要方向。政府對農藥的監管已從基礎的農藥生產經營監管轉向農產品質量安全的全過程監管，監管方式和內容已發生了根本性改變。

表1 近年中央一號文件關于農藥及政府監管的不同表述

為加強對農藥的監管，保障農產品質量安全和生態環境安全，根據《中華人民共和國食品安全法》和《農藥管理條例》的相關規定，國家陸續出臺了一系列涉及農藥監管的公告，逐漸撤銷了高毒農藥的登記和生產許可，禁止高毒、高殘留農藥的生產、銷售和施用，并限制了部分農藥的施用范圍，如表2所示。2017～2018年期間，農業農村部集中出臺了農藥登記、生產許可、經營許可、登記試驗、標簽和說明書等管理規定。

表2 近年國家出臺農藥監管的主要公告

農藥的施用與生態環境、農業發展、農田保護、面源污染等方面都息息相關。我國長期以來一直重視對農藥的監管，歷年來陸續發布了一系列針對農藥使用、農藥污染、農藥殘留、農藥監管等政策，如表3所示?？梢钥闯?，我國農藥監管具有很長的歷史沿革，農藥監管涉及多個政府部門，目前已形成了比較健全的農藥監管辦法。

表3 我國主要農藥監管政策

綜上所述，概括我國農藥政策和政府監管政策演進過程，大致可分為4個主要階段。我國農藥政策導向：第一階段為禁止高毒、高殘留農藥，第二階段為推廣高效、低毒、低殘留農藥，第三階段為農藥零增長，第四階段為農藥負增長。我國農藥監管政策變遷過程：一是農藥等投入品監管，二是基層農產品安全監管，三是食品安全監管體制改革，四是全過程食品安全監管。因此，農藥監管是與我國農情發展相適應的循序漸進的過程，當前農藥減量監管已成為我國農業政策改革的重要方向。

2 農藥減量監管政策的理論和現實背景

習近平總書記在2017年中央農村工作會議上指出，要走質量興農之路，實施質量興農戰略，加快實現由農業大國向農業強國的轉變。而農藥是影響農業質量的一個重要因素，規范的農藥施用可以提升農產品的產量和品質，否則會直接或間接導致農產品質量安全問題，對人民生命健康和資源環境造成嚴重的影響。然而，長期以來，由于我國資源環境因素很難成為市場經濟中微觀主體發展農業的驅動力，農業生產經營主體缺乏保護資源環境的動力，因而保護和改善資源環境似乎只是政府的責任和行為[4]。王常偉等[14](2013)研究表明，宣傳指導、種植監管等政府介入措施，并沒有起到抑制菜農超量施用農藥的作用，且菜農在超量施用農藥的政策訴求方面存在一定的逆向選擇。2015年以來，農業農村部和各省市陸續出臺了農藥零增長、農藥減量政策。

2.1 農藥減量監管政策的理論需求

2.1.1 農藥施用負外部性導致的市場失靈理論 農藥的不規范施用是指未遵守農藥施用說明，存在過量施用、錯誤施用、未遵守安全間隔期等情況。農藥過量施用對水體、土壤以及周邊生態環境造成了直接危害[15-16]。農藥規范化滯后和過密化施用導致農產品不安全生產現象頻發，不僅嚴重影響了農產品質量安全，損壞消費者身體健康，更對生態環境造成巨大壓力[17]。另據估算，我國每年廢棄的農藥包裝物約有32億多個，包裝廢棄物重量超過10萬t，包裝中殘留的農藥量占總質量的2%～5%[18]。王洪麗等[19](2016)通過調查吉林省稻農顯示，只有49.5%的農戶能夠做到銷毀農藥包裝物處理。此外，農藥的不規范施用直接加劇了食品安全風險，根據《中國衛生統計年鑒》數據推算，2011～2018年，我國農藥因素致食源性疾病發病事件數年均33件，患病人數年均203人次，而該統計數值多為農藥急性中毒，絕大部分的慢性或輕微中毒事件并未統計在內。隨著我國經濟社會的不斷發展，人民物質生活水平得到明顯改善，食品安全意識也普遍提高[20]，消費者對農藥殘留也更為敏感，食品安全問題造成的影響也愈發嚴重。如2015年，北京昌平被媒體曝光“草莓農藥殘留超標”后，僅半個月時間，果農損失2683萬元，采摘游客驟降21.33萬人。雖然我國糧食產量和儲量短期內有效保障了人民口糧安全，但是從長遠來看，糧食安全水平是以嚴重的環境污染和資源消耗為代價的，其中一些做法有違市場配置資源的原則[21]。此外，農產品市場良莠不齊的質量水平及消費者缺乏質量鑒別能力導致了規范施用農藥農戶的經濟損失，并容易形成“劣幣驅逐良幣”的現象。因此，農藥的不規范施用阻礙了農業生產的長遠進步，其負外部性更是加劇了農產品市場失靈。

2.1.2 監管缺失及執行障礙導致的政府失靈理論 首先，農藥施用標準缺失是導致農藥不規范施用的重要原因。我國在農藥施用減量控制、農藥登記制度、施用全過程管理等方面仍缺乏明確的法律規定和具備可操作的規章制度，存在相關標準的缺失，未來仍有待細化、補充和完善[16]。有研究借鑒發達國家農藥標準，發現中國稻米質量安全與現實需求存在法律空缺、監管不足等差距，需要建立和完善相應的標準體系[22]。標準的缺失加劇了農戶對農藥的認知缺位，而認知缺位又是造成農藥濫用的重要原因之一[23]。如，農村農戶對農藥缺乏足夠的認知，農藥的施用主要憑借實踐經驗和病蟲害情況而定[24]。研究表明，在農藥施用時間、類型和劑量方面，35.26%、30.10%和28.52%的樣品分別依賴于農民的經驗決策，其中農民基于生產經驗的農藥類型和劑量決策是農藥過度施用的關鍵原因[25]。其次，農藥監管體系的不完善加劇了農藥減量政策的執行障礙。我國農藥減量仍然存在法律法規體系不完善、監督執法力度不足等薄弱環節[16]。王全忠等[26](2018)基于農戶實名制的態度與執行障礙對農藥購買追溯進行研究，顯示近80%的農戶認同農藥實名制，執行障礙集中在農藥經銷商和監管部門。當前我國農資經銷站點數量多、分布散和形態各異以及缺乏有效管理的行業現狀，為推行農藥購買實名制管理辦法帶來了一系列可預見的執行障礙[27]。由于農產品市場存在無數供給者和需求者，農產品價格自發形成。因此，無法克服農產品市場劇烈波動和“檸檬市場”效應等弊端[4]，這給農藥減量監管政策帶來了市場競爭上的執行障礙。因此，政府有必要制定可執行的農藥監管政策并健全農藥監管體系，彌補監管的缺失以及突破農藥減量的執行障礙。

2.1.3 具備可行條件的政府農藥監管理論 首先，農藥施用未實現最優生產函數理論，表現為農藥施用與農業增產呈一定的脫鉤(或解耦)關系。研究表明，2001～2014年，華東六省一市農藥出現了從擴張性負脫鉤到相對脫鉤，再到絕對脫鉤的轉變[28]。研究表明，我國僅少數省域表現出農藥施用和農業經濟增長擴張絕對脫鉤的理想狀態[7]。叢曉男等[16](2019)研究顯示，我國農藥施用已進入邊際報酬遞減階段，繼續增加投入量不僅無法明顯使糧食增產，還將產生嚴重的土壤污染和土地退化問題。其次，農藥減量監管具備政策標準和施用主體的可行條件。江東坡等[29](2019)基于歐盟生鮮水果進口的實證分析，表明歐盟農藥殘留最大限量標準(Maximum Pesticide Residue Limits，MRLs)促進了高質量產品的質量提升速度，延緩了低質量產品的質量提升速度。齊琦等[30](2020)基于遼寧省菜農數據的實證檢驗，表明農戶風險感知潛變量正向影響農戶的施藥行為響應。王全忠等[26](2018)通過對農戶實名制態度的研究顯示，近80%的農戶認同農藥實名制。第三，農藥減量監管政策已初顯成效。隨著《食品安全法》《農產品質量安全法》《農藥管理條例》的修訂，國家不斷制定和完善食品中農藥殘留限量標準，嚴格農藥的管理規定。各地方也出臺相應的農藥減量管理細則，我國農藥總用量自2014年以后逐漸呈下降趨勢(由CCAD數據庫所得)。此外，新煙堿類、擬除蟲菊酯類、雜環類等高效、安全、環境友好的殺蟲劑得到進一步發展，市場占有率超過97%；雜環類、三唑類和甲氧基丙烯酸酯類殺菌劑品種得到快速發展，在殺菌劑市場中的覆蓋面已經超過70%；有機磷類、磺酰脲、磺酰胺和雜環類除草劑市場占有率達到除草劑產量的70%以上(由農藥工業“十三五”發展規劃所得)。

2.2 農藥減量監管政策的現實要求

2.2.1 實施農藥減量監管政策的主要外因 (1)農藥施用不規范的普遍性及政府農藥監管的局限性?，F階段中國農戶在安全農藥品種選擇、農藥施用頻率和農藥施用量3個方面普遍存在不規范施藥行為[31-32]。邵宜添等[24](2020)基于浙江農村的調查顯示，50%的受訪農民沒有嚴格遵守農藥施用說明。童霞等[33](2014)基于江蘇、浙江473個農戶的調研顯示，90.1%的農戶認為農藥的施用不會或不知道是否會殘留在農作物上，農戶對農藥殘留完全不了解和了解一點的占55%。田云等[34](2015)基于湖北調查顯示，只有3.36%的農戶選擇低于標準施用農藥，僅59.69%的農戶按標準施用。Huang[35](2001)和Zhang[36](2015)等的研究表明，中國水稻生產戶農藥施用超過最佳經濟施用量。王洪麗等[19](2016)調查了吉林省293戶稻農后發現，農戶在購買農藥時最關注農藥的殺蟲治病效果，只有23.67%的農戶關注到農藥毒性高低和安全性，52.6%的農戶施用農藥和除草劑時完全憑經驗。農村甚至出現很多“新自留地”現象，農戶將大田里施過化肥、灑過農藥的蔬果糧食賣到城市，而小塊“新自留地”里的“土菜”“笨果”則自己食用。姜健等[37](2017)通過對396戶菜農進行調查，發現38.4%的菜農會超過農藥說明書規定施用量；而對于政府監管，售前檢測環節中67.2%為“從不檢測”；種植監管環節中47.5%為“無監管”、38.4%為“偶爾監管”；農藥知識宣傳培訓環節中50.3%為“從不培訓”。王建華等[38](2015)認為政府宣傳、培訓活動缺失以及制度不完善是農戶農藥施用行為的外在因素；朱淀等[39](2014)研究認為，參加過政府(組織)舉辦的農藥知識培訓的農戶，其過量施用農藥的可能性較低。此外，由于我國農地碎片化分布、農產品涉及面大、家庭式農業生產和銷售隨機性強以及監管力量有限等原因，政府很難對農業生產農藥不規范施用行為進行有效監管。而農業生產端是保障農產品安全的源頭，農產品中農藥殘留又是造成質量安全問題的一個重要原因。因此，實施農藥減量監管政策，從農藥施用源頭來控制農產品的質量安全，是標本兼治的可行途徑，也是實現政府對食品安全有效監管的措施之一。

(2)農藥殘留引致消費者恐慌心理。我國農藥工業存在企業規模小、競爭力弱、自主創新能力低、缺乏有效污染處理手段等問題。此外，因超量施用農藥或未遵守安全間隔期造成農產品農藥殘留超標的事件時有發生。農藥施用量不斷增長造成的食品安全問題與環境問題等負外部性受到人們越來越多的關注[14]，農藥過量施用導致的生態污染問題及人體健康損害也引起了廣泛擔憂[40]。農業生態環境惡化導致的農產品安全問題層出不窮，經過媒體的放大之后，引起社會公眾的恐慌，讓很多人談食色變[41]。王洪麗等[19](2016)對吉林稻農調查發現，盡管有87.1%的農戶認為農藥殘留對水稻質量安全有影響，但并不能顯著影響農戶在生產中執行質量安全控制行為。農產品作為人民群眾生活的必需品，對于消費者來說，農產品質量安全狀況和生產過程中化學投入物狀況難以區分[4]，尤其是可直接食用的果蔬類農產品。雖然我國各大綜合農貿市場多設有農產品農藥殘留免費檢測室，但執行一次最簡易的檢測就要花費半小時左右時間，高昂的時間成本和繁瑣的維權過程致使檢測室形同虛設。據《中國家庭農場發展報告》(2018)顯示，2017年在糧食類家庭農場中，農藥施用強度小于、等于、大于周邊農戶的農場分別占43.52%、47.22%和9.26%，說明非糧食類農產品農藥施用強度可能更高。類似研究也顯示，蔬菜等經濟作物對農藥的需求量更大[11]。因此，2019年，農業農村部、國家衛健委及國家市場監管總局聯合發布《食品安全國家標準食品中農藥最大殘留限量》，規定了食品中7107項殘留限量，不斷強化農藥監管措施。

(3)假劣農藥市場滲透及農戶較弱維權意識要求加強政府監管。假農藥是指不符合國家規定，沒有正規批準文號的農業用藥，包括以非農藥冒充農藥、以此種農藥冒充他種農藥、農藥所含有效成分種類與農藥的標簽、說明書標注的有效成分不符以及禁用的農藥。劣質農藥是指不符合農藥產品質量標準、混有導致藥害等有害成分以及過期失效的農藥。王全忠等[26](2018)調查發現，部分農戶反映自身一次或多次購買到假農藥，在認同購藥實名制辦法的理由中，可減少買到假藥的概率達到60.45%。趙祥云[42](2020)基于西安市調研顯示，種地的農戶經常買到假農藥。假、劣農藥非但對農業病蟲害沒有防治作用，反而可能會對農作物的正常生長起到反向抑制的副作用。假、劣農藥市場嚴重擾亂了正常的農業生產秩序，雖然《農藥管理條例》2017年修訂后，嚴格農藥登記、生產、分裝、經營、施用、出口、監管、法律責任，以及處置假、劣農藥等行為都有明確的規定，市場監管部門也加大了對假、劣農藥的檢查和處罰力度，但違法現象仍屢禁不止。在暴利的誘惑下，不法農藥生產廠家和經營者罔顧法律和道德底線，鋌而走險，通過制假售假等途徑進行非法牟利。此外，由于我國農業生產主要集中在農村，而真正從事田間勞作的農民整體年齡偏大，學歷普遍較低[24]，因而很難辨別農藥的真偽，再加上維權意識不強，即使購買到假、劣農藥也沒有進行正常的維權，這也減緩了假、劣農藥市場的消亡。因此，弱勢的農民群體更需要質量保證合格的農藥等投入品，政府也有必要采取有效的監管措施維護農藥市場的正常秩序。

2.2.2 實施農藥減量監管政策的主要內因 (1)農藥減量監管是農業可持續發展的內在需要。農業可持續發展已經成為農業政策的新目標[43]，由于部分地區一味追求農業產量、過度使用農藥等農業投入品，從而抑制了我國農業的可持續發展[44]。農藥減量監管政策可以助推我國農業可持續發展進程。首先，農藥減量是保障農產品質量安全的需要。農藥施用不規范、病蟲防治不科學，容易造成農藥殘留，從而降低農產品品質。其次，農藥減量是病蟲可持續治理的需求。目前，防治病蟲害仍依賴化學農藥為主，長期施藥容易造成病蟲抗藥性增強，導致農藥效果不顯著。因此，更需要實施物理或生物等綠色防治措施，實現可持續治理。第三，農藥減量是保護農業生態安全的需要。目前，我國農藥平均利用率偏低(2017年僅為38.8%)，大部分農藥排入水體、土壤等農業生產環境。因此，農藥減量及精準施用有助于減輕農業面源污染，保護生態環境的安全。第四，農藥減量是促進農業生產降本增效的需要。我國農業效益偏低的重要原因是生產成本增加較快，其中既包括勞動力成本，又包括物化成本。如果規范農藥施用以及提高農藥利用率，在保障病蟲害防治得當的前提下，既能實現農藥減量，又能控制農業生產成本，提高生產效益。因此，農藥減量監管和提質增效是我國實現“藏糧于地”“藏糧于技”的重要途徑。

(2)農藥施用對農業產量和質量的影響。雖然我國農業產值占國民經濟總產值的比例逐漸下降(第一產業從1978年占比27.7%降至2018年7.2%)，但農業基礎性地位一直不可動搖。在2004～2015年國家糧食產量“十二連增”后，2016年開始全國糧食庫存爆滿，導致國家財政負擔沉重，而這引發了人們對糧食產量適度安全和過度安全的深度思考，也加速了國家糧食從追求產量到要求產量與質量并重的轉變。農藥作為保障型生產資料，對農業的穩產高產起著重要的“保駕護航”作用[45]。然而，農藥施用量既可以影響農產品的產量，又可以制約農產品的質量。農藥等工業投入品的廣泛應用在提高生產效率的同時，也威脅著職業農民的健康安全，農藥中毒事故、產品農藥殘留超標屢見不鮮[46]。因此，農藥施用量是農業生產的關鍵因素之一，農藥減量監管可以極大降低農藥施用的隨意性，減少劇毒、高毒農藥的施用量，農藥施用也更加趨向科學化和規范化，可以更好地促進農業產量和質量的雙提升。如農藥實名制購買政策實施后，農藥的施用去向更加透明，更有利于從宏觀層面把握農藥的供給水平。

3 基于農藥減量政策需求的事實數據分析

3.1 從農藥投入和糧食產出角度審視農藥減量政策

參考浙大卡特——企研中國涉農企業數據庫(CCAD)農村與農業生產條件數據，我國農藥施用量從1991年的76.5萬t增長到2014年的180.7萬t峰值，2014年開始，農藥施用量開始下降。根據現有數據進行最佳方程數值擬合，最佳回歸方程為：y=-0.0986x2+399.29x-404111,擬合優度R2=0.969，其中y表示農藥施用量(萬t)，x表示時間變量(年份)。根據這個回歸方程，可以粗略估計到2025年左右，農藥施用量會出現一個較大的拐點。中國社科院魏后凱教授指出，2016年我國農藥施用強度為10.4 kg/hm2，比2000年提高了27.5%，比國際警戒線(7 kg/hm2)高出48.6%。分地區看，2016年全國有20個省份農藥施用強度超過國際警戒線。此外，參考FAO數據庫，我國農田殺蟲劑施用強度在1990～2014年一直呈明顯的上升趨勢，2014年后才有回落，但基數仍維持在較高水平，如圖1所示。

圖1 主坐標軸農藥施用量(CCAD數據庫)及副坐標軸殺蟲劑施用強度(FAO數據庫)

參考FAO數據庫資料，我國殺蟲劑從1993年開始一直保持貿易順差，年進口量基本保持穩定，年出口量呈明顯上升趨勢，如圖2所示。據海關總署統計數據顯示，2016年我國累計進出口貿易總額43.9億美元，同比增長2.2%，貿易順差為30.43億美元，同比增長8.8%。另據國家統計局數據顯示，全國農藥行業主營收入3308.67億元，同比增長5.2%，利潤總額245.87億元，同比增長6.2%，其中化學原藥利潤同比增長4.7%，生物化學及微生物農藥同比增長17.9%。我國已然是農藥生產大國，2015年全國農藥產量達到374.1萬t，可生產500余品種，常年生產300余品種。

圖2 我國殺蟲劑進出口數量(FAO數據庫)

FAO統計數據顯示，1961年我國糧食產量不到1.1億t，到2018年糧食產量超過6.1億t(圖3)。在有限的耕地面積和相對充裕的勞動力水平下，糧食產量的突破主要歸因于農業科技的進步，而各類新型農藥的研發和投入是農業科技進步的典型代表。農藥的施用保障了農作物的生長條件，減少了病蟲害的發生，有效促進了糧食穩產、增產，是保障糧食產量的重要因素之一。歷年我國糧食產量趨勢如圖3所示，糧食產量(y)關于時間變量(x)的最佳擬合方程為y=-0.00009x2+0.4374x-510.86，其中R2=0.9524。假設外界因素保持基本不變，該方程可以大致估計今后若干年我國的糧食產量仍有上升的空間。

根據FAO數據統計，我國居民營養不良率如圖4所示。圖中可以清晰看出，在不到20年時間里，我國居民營養不良率下降趨勢非常顯著，尤其是2005～2014這10年間，我國居民營養得到明顯改善。對照圖3我國糧食產量趨勢，2005～2014年也是我國糧食產量增長最快的時間段，糧食產量的不斷提高為居民營養不良率的大幅降低創造了有利條件。糧食產量是保障我國居民營養的最基本要求，也是實現我國糧食安全從“吃得飽”到“吃得好”再到“吃的放心”根本轉變的基礎條件。

數據來源：FAO數據庫。

圖4 歷年我國居民營養不良率趨勢

在對農藥用量的理論分析時，已有研究常借鑒Hall[47]和Talpaz[48]等提出的damage-abatement生產函數，即認為在理想情況下，農藥的投入強度與農作物(糧食)的單位產量呈正相關。這一理論在特定的假設條件下是適用的，國內學者也在此生產函數基礎上進行了深入研究[14，45]。然而，糧食的單位產量具有上限，產量受農業投入品和自然環境的多重影響。2018年，我國糧食播種面積11703.82萬hm2，占總面積的70.55%，相對固定的糧食播種面積是維持穩定糧食產量的重要保障，因此，農藥投入與糧食產量有著密不可分的聯系。通過對歷年農藥投入和糧食產出的數據比較(為方便直觀比較，將糧食產量放大20倍)，如圖5所示。從圖5可以看出，1991～2014年間，糧食產量與農藥投入產量具有相似的增長趨勢；2015～2018年間，糧食產量基本保持穩定，而農藥使用量卻已大幅度下降。數據表明，近幾年農藥使用量對糧食產量并沒有如damage-abatement生產函數所示的正相關性，這其中具備錯綜復雜的原因，除了存在農業科技進步因素之外，國家2015年開始實施的農藥零增長方案也是農藥使用量降低的重要因素。更重要的是，數據說明我國現階段糧食產量并沒有完全依賴農藥的投入，即部分農藥是可以被替代的，也反映出近年來我國農藥使用存在過量的可能。

圖5 我國農藥使用量與糧食產量變化趨勢比較

3.2 從農藥殘留及農藥致病角度審視農藥減量政策

農藥對農產品(尤其是蔬菜類)的安全性影響較為顯著，受到了消費者和政府的高度關注[14]，農藥殘留問題是造成農產品質量安全隱患的一個主要因素。農藥除了可造成人體的急性中毒之外，還會對人體產生慢性危害，甚至對人和動物的遺傳和生殖造成影響，產生畸形和引起癌癥等方面的毒素作用[10]。

通過借鑒《中國市售水果蔬菜農藥殘留報告》(2012～2015)和(2015～2019)版數據[49-50]，比較不同階段農藥殘留平均數據，結果如圖6所示。采用液相色譜-四級桿飛行時間質譜(LC-Q-TOF/MS)檢測法，我國32個城市2012～2015年均超標農藥檢出率2.61%，2015～2019年為2.13%；采用氣相色譜-四級桿飛行時間質譜(GC-Q-TOF/MS)檢測法，我國32個城市2012～2015年均超標農藥檢出率2.89%，2015～2019年為1.99%。另外，采用LC-Q-TOF/MS檢測法，我國32個城市2012～2015年均劇毒和高毒或禁用農藥檢出率7.35%，2015～2019年為5.76%；采用GC-Q-TOF/MS檢測法，2012～2015年均劇毒和高毒或禁用農藥檢出率16.57%，2015～2019年為8.86%。此外，2015～2019年通過2種檢測方法得到我國32個主要城市果蔬中平均農藥殘留檢出率近70%。如此高的農藥殘留水平說明提高我國農產品質量安全水平仍是任重道遠，農業質量尚有較大的提升空間，也說明農藥減量政策確有其必要性。

據世界衛生組織統計數據，全球每年至少發生50萬例農藥中毒事件，死亡11.5萬人，數十種疾病與農藥殘留有關。2016年以來，《中國衛生統計年鑒》在食源性疾病暴發報告各類致病因素中，開始單列了農藥這一致病因素。隨著近年來農藥技術的不斷革新，劇毒、高毒農藥已逐漸退出歷史舞臺，生物農藥、低毒低殘留農藥往往對人體造成慢性中毒，農藥殘留能造成食源性疾病的概率已大大降低。然而，即使在農藥技術革新的背景下，我國農藥致病事件仍時有發生。據《中國衛生統計年鑒》顯示，2016～2018年期間，我國因農藥造成食源性疾病事件數年均近59件，占食源性疾病總數的1.13%；年均患者人數304人次，占食源性疾病患者總數的0.87%；據此推算，2011～2018年年均農藥因素造成的食源性疾病事件數為33件，農藥因素造成的患者人數為203個，如表4所示。此外，據央廣網報道，我國每年農藥中毒人數有10萬之眾。在新中國成立70周年院士訪談中，陳君石院士推算我國每年有高達2億～3億人次發生食源性疾病。按照這個推算的基數和統計年鑒農藥致病的概率，我國每年農藥因素造成的食源性疾病將高達174萬～261萬人次。盡管推算的數據難以很好反映農藥致病的真實情況，但一定程度上有助于建立農藥安全預警機制及防范農藥致病隱患，為有效落實和加快推進農藥減量政策提供了數據支撐。

表4 歷年我國農藥因素造成的食源性疾病情況

4 結論與政策啟示

4.1 研究結論

農藥是一柄雙刃劍，它不僅可以提高農產品的產量和質量，同時也存在著農藥殘留等安全隱患。長期以來，我國始終重視對農藥的監管并頒布了系列農藥相關的政策法規，農藥監管政策經歷了由寬泛到嚴格，由局部監管到系統監管等日趨完善的過程。對農藥減量政策的背景分析表明，我國農藥減量監管政策具備理論的需求和現實的要求，當前農藥減量監管已成為我國農業政策改革的重要方向。

隨著我國農藥使用量的攀升，農藥施用強度遠超國際警戒線，雖然農業產量隨之得到了大幅提高，但是伴生的質量安全問題必須要高度警惕。從農藥投入和糧食產出角度來看，現階段我國糧食產量并沒有完全依賴農藥的投入，存在農藥的替代因素，說明農藥減量有一定的可行空間。對果蔬農藥殘留和農藥致病的數據分析顯示，我國果蔬農藥殘留問題較為突出，農藥致病情況應需足夠重視。事實數據表明，我國農藥在使用過程中存在過量的可能，也存在著安全隱患，亟需規范農藥使用，加快實施和推進農藥減量監管政策，切實保障農產品的質量安全。

4.2 政策啟示

(1)充分重視農藥對農業生產的積極作用。從農業發展歷史沿革來看，農藥的產生和使用極大保障了糧食產量的安全，積極促進了世界農業的發展。雖然農藥在使用中尚存在不合理、不規范等情況，但不能因為部分的“弊端”而全盤否定了大局的“利好”。應嚴格農藥使用規范條例，促進農藥合理、規范使用；加大低毒、低殘留等新型農藥的研究進度，發揮農藥對農業生產的正向推動作用。

(2)協調農業“量”和“質”發展。我國穩定的糧食產量保證了中國人的飯碗牢牢地端在自己手中，糧食安全也保障了基本的民生問題。但是，在注重農業產量的同時，更要兼顧農業質量的提升，防止農藥過量使用、不當使用等造成的農藥殘留等問題。應及時協調農業產量與質量的關系，不斷推進農業高質量發展，努力實現農業“量”和“質”的雙安全。

(3)細化、實施和推進農藥減量政策。國家農藥政策為農藥監管提供了方向，但針對我國復雜的地域環境和農業結構，各地區要根據當地農業產業特色，制定更加具體化的配套政策，因地制宜地實施差異化農藥減量措施。對不同種類和屬性的農產品，應實施有差別的農藥減量執行標準，如適當控制生長周期短、上市快的果蔬農藥施用強度，嚴格執行農藥安全間隔期規定等，實現政府對農藥的有效監管。

致謝：感謝浙江工商大學周小梅教授、浙江財經大學陳剛教授對本文的修改建議和悉心指導。