熱點城市住宅供地“兩集中”出讓的思考

摘要：我國主要大城市是房地產投資的熱點，因其房地產價格高昂，房地產風險防范和市場管控亦是重點。2021年我國在22個重要大城市實施住宅供地“兩集中”政策，作為房地產宏觀調控的新舉措，需要弄清其真正意涵和政策目標。通過對首輪“兩集中”供地的實際情況分析，對熱點城市房地產宏觀調控政策的完善進行了思考。

關鍵詞：住宅供地;“兩集中”;宏觀調控

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）07-0014-19 收稿日期：2021-06-20

作者簡介：劉衛東，浙江大學土地科學與不動產研究所。

1 住宅供地“兩集中”出讓政策的意涵

2021年2月23日，全國2021年住宅用地供應分類調控工作視頻培訓會議召開。正是年初的這場會議，拉開了熱點城市住宅供地“兩集中”的大幕。

所謂“兩集中”，一是集中發布出讓公告，具體為原則上發布出讓公告全年不得超過3次，時間間隔和地塊數量要相對均衡，首次公告時應公布本年度公告的發布時序安排;二是集中組織出讓活動，具體為同批次公告出讓的土地以掛牌方式交易的，應當確定共同的掛牌起止日期，以拍賣方式交易的，應當連續集中完成拍賣活動。

實施“兩集中”土地出讓制度的22個重點城市，除包含北上廣深4個一線城市外，還有南京、蘇州、杭州、廈門、福州、重慶、成都、武漢、鄭州、青島、濟南、合肥、長沙、沈陽、寧波、長春、天津、無錫等18個二線城市。

“兩集中”政策的初衷是希望通過控制土地供給端，統一行動，集中出讓，放量供應，以達到提高市場信息透明度，為市場主體提供更多選擇和機會，營造更加公開透明環境，引導市場回歸理性，降低市場集中度。集中放量供地體現出土地充足的保障，可以在社會上形成更大效應，將降低房企參拍率，減少重復競爭，進而降低土地拍賣過程加價，控制地價，減少“地王”現象。重點城市的房價高、土地競爭激烈，影響力大。“兩集中”政策穩定了重點城市的地價，可帶動全國大多數城市房價趨穩。

“兩集中”政策的實施，從理論上講，會加速房企分化。資金雄厚的大型房企更具實力參與多宗地塊競拍，擁有更多拿地機會。同時，也加大了大型房企短期內籌融資難度，不能同時參加多塊土地競爭，不能再利用資金和信息優勢“通吃”市場、壟斷資源。對中小房企，能有更多選擇余地，可以避開大房企直接競爭而獲得土地開發機會。

“兩集中”政策的實施，房地產企業拿地不在于更多參與，而是如何實現成功拿地。集中供地將更考驗企業計劃鋪排能力，包括企業在集中供地期間，資金籌措和資源整合的能力。集中供地意味著房企也要集中融資，也意味著集中擠兌金融機構的額度。眾多項目同時拿地，房企都需要開發貸，金融機構勢必會將按揭回款額度提高，房企的開發貸成本和按揭成本隨之上升。在供地節奏趨同背景下，房企需對不同區域及城市的潛力、競爭環境進行精準研判。開發商根據深耕和發展需求選擇拿地時間和區位，謹慎理性拿地，高價地就會少，圍標也會少，有利于土地市場健康發展。

“兩集中”供地會對地方政府供地行為產生約束。一些地區原有的“先次后好”順序供地的做法無法繼續，不能再通過“饑餓營銷”逐步抬高地價，將可能會降低土地出讓金總收入，削弱對土地財政的依賴度。“兩集中”供地對政府管理能力提出更高要求，提高了年度供地計劃編制難度和集中組織供地難度，住宅用地出讓方案應當包括溢價率、競價輪次和最高限價穩控預案。各個城市政府將更加科學、合理地設定土地推出價格以及地塊類型配比，主動采取有效措施引導住宅用地市場理性競爭。集中供地也可能會帶來一些問題，比如房地產開發企業相互勾連協同共謀的“圍標”土地的“馬甲”參與增多，政府應該有配套政策進行積極防控和限制。集中供應的地塊中，個別單價較高的地塊比較顯眼，容易形成“明星地塊”，對公眾心理可能產生負面影響，各城市應有針對性地開展規劃宣傳，讓廣大人民群眾對于城市發展和區域功能定位有正確認識。

住宅用地“兩集中”供地，造成的宣傳影響效果較大。公眾更易獲取信息，減少了土地公開出讓過程中關聯信息不充分帶來的對市場預期的影響，利于消費者形成穩定的預期。同時，糾正信息披露隨意化、碎片化、不確定等不規范問題，防止市場主體由于不掌握重要關聯信息帶來的競爭。“兩集中”供地成交后同批土地大概率會存在未來項目集中入市情況，可以在短期內緩解供需結構的失衡狀態，形成“買方市場”，價格競爭將更加激烈。一方面倒逼開發商打磨出更有競爭力的產品;另一方面也可以為購房者提供更多選擇的機會和空間，有利于抑制房地產價格的上漲，有利于穩房價。

2 住宅供地“兩集中”首輪出讓的情況分析

2021年6月29日，隨著武漢作為壓軸登場的城市集中土拍結束，全國22城歷時約3個月首批集中供地正式收官，成交總金額超過10500億元。

從供地規模而言，22個城市首輪住宅供地集中供地面積平均占其全年住宅供地計劃總量的28%左右（見表1）。其中，廣州、蘇州、沈陽、長沙等市供地比較積極，首輪集中供地量占全年宅地計劃供應量的比重接近或超過40%。杭州、重慶、鄭州、濟南、無錫等城市供地節奏比較穩健，首次集中供地量占全年計劃供應量的30%左右。深圳、廈門、北京、青島等城市供地十分謹慎，占全年宅地計劃供應量的比重不到20%。

從各地集中供地地塊的區位和質量分析，大多數城市供地的地塊分布符合城市規劃，和城市空間擴展方向一致，中心城區和郊區分布比較均衡。例如，北京市集中供地情況為位于中心城區項目15宗，建設用地面積約73公頃，占比約43%;位于多點及副中心地區項目11宗，建設用地面積約72公頃，占比約43%;位于生態涵養區項目4宗，建設用地面積約24公頃，占比約14%。上海首次集中供地區域32宗涉宅地塊（不含保障房、租賃房用地）涉及13個區縣，其中浦東新區6宗，建面占比35%;奉賢區和松江區各4宗，建面占比均為12%;青浦區5宗，建面占比8%。武漢市集中供地從區域分布來看，主要集中在蔡甸與光谷。蔡甸區供地15宗，占地塊總數的1/4，居各區之首。東湖高新一直以來土拍競爭最激烈，此次供地10宗。天津市共釋出60宗出讓規劃地塊，范圍覆蓋全市16個區域。重慶市供應商品住宅用地約11280畝，其中：中心城區涉及46宗，約6400畝;其他市轄區73宗，約4880畝。杭州市區主城區仍是主力供地區域，但余杭、蕭山熱點板塊也涉及，未來科技城、錢江世紀城均有土地出讓，未來不少板塊將迎來新一波“補貨潮”。只有廣州從供地質量上來看相對欠佳，核心區供地占比下調，僅涉及荔灣1宗地，天河、海珠更是不涉及，主力供應集中在城市次核心區域，增城、從化、南沙等遠郊供地比重較2020年顯著提升，高達56%。

從土地出讓價格（見表2）分析，重慶則成為交易最火爆的城市，其以39.2%的溢價成為所有城市中的第一。深圳、廈門、杭州、寧波，平均溢價率也都在25%以上。南京、合肥、福州、沈陽溢價率也超過15%。除了上海、成都、蘇州、長沙之外，南方城市普遍溢價率較高，城市總溢價率都在11%以上。北方城市的溢價率大多在11%以下，青島和長春的溢價率分別以2.1%和3.3%的漲幅墊底。上海溢價率4.9%，也顯得出人意外。究其原因，重慶溢價率高是因為大部分地塊沒有設定最高限價。重慶首宗出讓地塊的溢價率達到54.4%。其后的4宗，溢價率也都在40%以上。上海市溢價率低，除其首批供地的29宗安置房與租賃房用地均是底價成交外，主要顯示出土拍新規效果。據悉，上海此次土拍規則基于房地聯動機制，設置地塊起始價、中止價和最高報價。最高報價一般限定為起始價的1.1倍（一般情況下溢價率最高為10%），報價低于中止價時，為價高者得;若高于中止價，進入一次性書面報價環節。一次性書面報價不得超過最高報價，并以最接近一次書面報價平均價的為土地確定競得者。上海集中土拍設置了中止價和房地聯動價，為取地房企留下一定的利潤空間。貝殼研究院統計顯示，此次供地平均新房銷售價格上限為53160元/平方米，平均樓面價與平均新房銷售價格上限的比值為37.8%。當然，溢價率低，也不一定意味著土地出讓價格低。因為土地起拍價如果提升，溢價率低就只是抵消了原本的競價空間。如果再加上配建基礎設施/租賃住房和競自持等規定，地價就更高了。住宅供地“兩集中”首輪出讓，多數城市地價上漲明顯。“地王”頻出，武漢就誕生了6個新的地王。香港置地拿下硚口056號地塊，樓面價17657元/平方米，溢價35.82%。即便最波瀾不驚的長春，此次集中出讓的土地平均樓面價仍比2020年上漲了近10%。

從企業得地的情況分析，首批“兩集中”供地中頭部房企、國企、央企優勢明顯，拿地實際情況排名前20的就有12家為國央企，在多個熱點城市均有布局（見表3）。部分熱點城市合作拿地情況也比較頻繁，例如，在武漢，富力+綠都地產聯合拿下了江夏區2幅地塊，成交價分別為19.35億元和4.2億元;遠洋+電建集團花費28.8億元聯合拿下位于漢陽的1幅地塊。招商+中城集團以及金地+哈工大機器人集團分別聯合拿下位于沌口的2幅地塊，總成交金額分別為57.66億元及9.5億元。地方性企業依靠對本地市場環境的熟悉、對地塊價值的優先判斷，集中資金獲取優勢等，與頭部房企競爭也有一定優勢。在沈陽市首批“兩集中”供地中，央企保利3塊、華潤置地2塊、招商2塊;地方國企萬科3塊、遠洋1塊，國央類房企共11塊，占到50%。而民企也拿下11塊。北京的北京城建、天時湯山，沈陽的德米置業，杭州的濱江房地產，深圳的龍光集團等，均在本地市場拿到優質地塊。對于沒有資金實力的大房企或中小房企來講，基本上是有緣無份。

綜上所述，從首批“兩集中”供地的政策目標實現情況分析，原本想抑制熱點城市土地競爭和土地價格，降低地方政府增加土地財政的欲望，實際上，目前卻引來規模房企的激烈競爭，讓土地價格進一步抬升，房價似乎也要跟著水漲船高。

3 熱點城市住宅供地“兩集中”出讓結果的啟示

熱點城市住宅供地“兩集中”的結果，既出乎意料之外，細思之，也是意料之中。它對房地產市場調控政策的完善提供了有益的啟示。

首先，22城市高房價是客觀存在的。22城市是我國全國性或區域性重要的中心城市，是全國性或區域性的政治、經濟、文化中心，其城市建設和經濟社會發展水平高，第二、三產業高度發達，就業機會多，工資收入高，基礎設施、公共服務和社會保障比較完備，如條件許可，為人口遷移的理想目的地。從城市化發展進程分析，這些城市并沒有完全達到頂級城市化水平，營商環境好，城市發展潛力巨大，單位面積人口容量大，仍然處在人口、經濟、技術集聚的城市化發展過程中。近年來，有的城市雖然提出了城市職能和定位調整，國土空間規劃提出了建設用地減量化供給的策略，對于外來人口沒有撤銷落戶門檻限制，這些并非否定城市的競爭力，抑制房地產價格上漲的因素;而是更加突出了城市人居環境的稀缺性。城市居住用地供不應求是這些城市房價高的根本原因。要真正抑制我國一、二線城市房價的上漲，需要依靠加快我國區域經濟的均衡發展，縮小其他城市和這些熱點城市的經濟社會發展水平差距。要解決這些城市所有居民的住房問題，必須要求政府充分擔當社會責任并有必要的經濟支持。依靠政府財政支付保證福利性住房和保障性住房的供給。只有當福利性住房和保障性住房的供給總量超過市場供應的商品房數量時，一般老百姓住房有保障，開發商擁有房地產市場份額有限，才可能抑制住房地產價格上漲的力量，政府調控房地產價格才有底氣，政策目標才能到位。

其次，熱點城市住宅供地“兩集中”出讓，雖然能夠有效地影響短期房地產市場的供求關系，對于房地產企業通過市場競爭實現優勝劣汰也具有積極的促進作用。但是，它只是一種出讓方式的改變，實際上并沒有擴大或減少房地產的供給規模，改變這些城市住房供不應求的稀缺性，對于抑制房價上漲作用不明顯，甚至事與愿違，也是可以理解的。熱點城市住宅供地“兩集中”出讓，本質上提高了這些城市房地產投資的門檻。集中供地新政對房企的“擇時+擇地”能力要求更加強化，并對房企在關鍵時點的融資能力、營運能力、投資能力等提出了新的要求。從目前的拿地情況來看，國企拿地較為激進，外地首入房企拿地保守理性，深耕房企遠城區擇機撿漏，是符合企業行為的合理選擇。熱點城市住宅供地“兩集中”出讓，并不能改變房地產企業利潤追求，不影響房企的購買熱情，每家房企每年土地庫存是根據企業發展戰略和現狀制定的，具有計劃性，不可能隨意改變。首批集中供地中各城市間呈現出冷熱不均的態勢，長三角和珠三角城市群仍是房企爭奪的“熱土”。城市間的分化主要還是取決于房企對城市投資的收益預期和城市房地產市場能夠實現預期的能力。沒有利潤，開發商就不會投資。例如，廣州南沙、黃埔區誕生了兩宗新的單價“地王”，而增城、從化、花都等區域地塊則以底價成交或流拍為主，利潤率高的項目具有投資吸引力。住宅供地“兩集中”出讓中，抑制地價上漲起主要作用的是土拍規則。控總價，就是溢價率直接封頂，簡單、粗暴、最有效，但主觀性太強，科學性和合理性值得質疑。在封頂之后，通過搖號、報配建、共有產權房、自持比例等來決定由哪家房企最終獲得地塊，通過競爭來調節土地市場熱度的基礎規則似乎更加積極、公平、公正。城市“地王”產生并非出于政府所愿，但是，屬于房地產企業理性經營行為的結果。住宅供地“兩集中”出讓，房地產市場集中化，企業壟斷行為可能造成資源利用率、經濟效率降低，服務質量下降，店大欺客等不利影響需要加強防范和應對。

最后，房地產政策調控是一個動態的發展過程，房地產調控目標不可能一蹴而就。住宅供地“兩集中”出讓，調控政策出臺不久，應該允許試錯，其成功與否應該由實踐檢驗。住宅供地對于房地產開發企業非常重要。房地產企業拿不到地，或者拿到地不賺錢，都是無法生存的。從土地供給側調控房地產市場，是我國有中國特色的社會主義制度優勢。從住宅供地“兩集中”出讓結果出發，探討和出臺有利于實現房地產市場調控目標的相關配套政策，打組合拳，方能事半功倍。