一起因土地權屬爭議 引發的群體性案（事）件的處置

陳洪喜

山東省新泰市某鎮甲、乙兩村有部分土地相鄰，其中有一塊十幾畝的土地權屬不清。甲村村委會將此爭議地塊承包給了一戶村民。該村民在今年3月一天上午準備耕種時，遭到乙村干部及部分村民的強烈反對。雙方各召集村民百余人，準備武力解決土地爭議。混戰造成個別村民受傷。派出所民警接報處置后，經法醫鑒定，個別村民受輕微傷，隨即立為治安案件查處。雙方互相要求追究對方法律責任，并要求公安機關一并解決該地塊的權屬爭議。

處置過程

案發后，辦案民警就本案如何處理有兩種分歧觀點。

一是本案未造成嚴重后果，系治安案件，雙方互致對方輕微傷，應按《中華人民共和國治安管理處罰法》第四十三條第一款之規定，依法給予雙方直接責任人治安管理處罰，涉及土地權屬爭議糾紛應直接告知雙方通過有權處理土地爭議的機關處理，若不服可依法申請行政復議、提起行政訴訟。這樣公安機關處理結案快。

二是該案系因土地權屬糾紛引發的群體性案（事）件，為更好地化解矛盾，應按照《中華人民共和國治安管理處罰法》及《中華人民共和國土地管理法》等相關法律規定先進行勸阻制止，并進行“熱查冷處”，以穩住局勢，防止群體糾紛引發大的不良后果，同時向鄉鎮人民政府及土地主管部門通報情況，及時召集雙方村干部及村民代表溝通，對其講明政策和法律規定，說明聚眾械斗可能產生的社會危害及應承擔的法律責任。若調解不成再予以治安處罰，土地爭議告知依法向有權機關申請處理。這樣解決有利于化解矛盾，緩和緊張關系，防止發生次生群體性意外問題。

筆者同意第二種意見。首先關于引發本案的起因問題：該地塊土地權屬爭議系歷史形成，原因復雜。關于土地權屬爭議相關法律有明確規定的解決途徑。土地爭議有如下特征：1.爭議主體的多樣性、爭議客體的特定性;2.爭議大多表現為情況復雜，年代久遠，查證難度大以及政策性強等特性;3.處理方法上，基層人民政府處理是人民法院受理的先決條件;4.此類爭議若處理不及時易引發群體性案（事）件。《中華人民共和國土地管理法》及《土地權屬爭議處理辦法》規定：本法所稱的土地權屬爭議，是指土地所有權或使用權歸屬爭議，個人之間、個人與單位之間、單位與單位之間發生的爭議案件，由爭議所在地的縣級國土資源行政主管部門調查后提出處理意見，報同級人民政府下達處理決定。前款規定的個人之間、個人與單位之間發生的爭議案件，可以根據當事人的申請，由鄉級人民政府受理和處理。當事人對人民政府作出的處理決定不服的，可以依法申請行政復議或提起行政訴訟。土地爭議可以進行調解處理。根據此法律規定，公安機關并不是處理土地爭議的主管機關，該土地爭議依法應由縣、鄉人民政府土地主管部門調查處理。雖然根據《中華人民共和國治安管理處罰法》第四十三條：“毆打他人的，或者故意傷害他人身體的，處五日以上十日以下拘留，并處二百元以上五百元以下罰款;情節較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款。”根據此規定公安機關有法律的明確授權是可以給予治安處罰的，但《治安管理處罰法》第九條同時規定：“對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為，情節較輕的，公安機關可以調解處理（注：此處的調解是指公安機關對違反治安管理的行為及造成人身傷害及財產損失進行的調解，不包括土地爭議的調解，土地爭議的調解由縣鄉人民政府土地主管部門調解）。經公安機關調解，當事人達成協議的，不予處罰。經調解未達成協議或者達成協議后不履行的，公安機關應當依照本法的規定對違反治安管理行為人給予處罰，并告知當事人可以就民事爭議依法向人民法院提起民事訴訟。”因為該案系因土地權屬爭議引發的群體性案（事）件，本著化解矛盾、促進和諧穩定的立法本意，考慮到執法的法律效果與社會效果，公安機關應對該案先進行勸阻制止和調解，若調解不成再依法給予治安處罰。涉及的土地權屬爭議糾紛應及時告知雙方當事人申請縣鄉人民政府土地主管機關調查處理;對調查處理決定不服的，可依法申請行政復議或依法向人民法院提起行政訴訟。

后該案以聯合調解方式結案。辦案民警會同鎮土地主管部門及鎮矛調中心工作人員，對該案進行了聯合調解。因爭議地塊歷史久遠，相關地籍資料缺乏，相關證據難以取得，故調解時商議將爭議地塊進行了平均分割，一分為二，由兩個村各占一半。雙方達成了《土地所有權權屬爭議調解協議書》。后雙方到縣市土地主管部門辦理了土地權屬登記證書。辦案民警同時對各方持械斗毆、互致對方輕微傷的違法行為進行了嚴厲的批評教育，并說明了若調解不成可能要承擔的法律后果，責令雙方互相向對方承認了錯誤，并保證今后遇到此類糾紛應理性依照法律途徑解決問題。

接處警啟示

基層公安機關是較早介入各類社會矛盾糾紛的機關之一。日常執法辦案中，因土地權屬、土地承包、相鄰關系、征地拆遷、借貸擔保、戀愛婚姻等諸多民事、行政爭議引發的治安案件或民轉治安行政、刑事案件呈多發趨勢，在基層派出所日常接處警案件中非常普遍。近年，糾紛類警情越來越多，大有應接不暇之勢，而大部分民事爭議糾紛公安機關并無管轄權，使接處警民警處于不出警不行、管又管不好的兩難境地，成為基層民警接處警的一大執法軟肋。筆者認為，此類民事、行政爭議糾紛，特別是土地權屬、土地承包、山林承包、水庫承包、征地拆遷等糾紛引發的群體性案（事）件，基層民警遇到時，不能就案辦案，機械執法，盲目依照法條、圖省事快速給予治安處罰或刑事處理做結案處理，應因案施策，結合各類警情的具體情況，本著化解矛盾、維護和諧穩定的理念，考慮到執法的法律效果與社會效果的有機統一。按照《中華人民共和國治安管理處罰法》等法律規定的“教育與處罰相結合”的立法原則精神，接處警民警應盡快出警到達現場，先穩住局勢，制止暴力行為，安撫情緒，防止群體糾紛繼續擴大或惡化，同時就公安機關管轄范圍內的案件，盡快查清事實，分清責任，依法處理。對不屬于公安機關管轄的各類糾紛類警情，先進行勸阻制止，導疏結合，以案釋法，適時進行政策法律宣傳，積極爭取有權部門聯合查處或調解，同時要講明法律規定，曉以利害，情理法結合，積極引導糾紛雙方依照法定途徑解決爭議，依法維權，切不可暴力相向，武力解決問題，害人害己。