《湖南省天然林保護修復制度實施方案》政策解讀

黃勇

出臺背景

《天然林保護修復制度方案》是貫徹落實習近平生態(tài)文明思想的重要成果，是指導天然林保護修復工作的綱領(lǐng)性文件。2019年1月23日，在中央全面深化改革委員會第六次會議上，習近平總書記主持并審議通過了《天然林保護修復制度方案》（以下簡稱《制度方案》）。2019年7月12日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳以廳字〔2019〕39號文正式印發(fā)了《制度方案》，明確規(guī)定“天然林保護是生態(tài)文明建設(shè)中一項具有根本性、全局性、關(guān)鍵性的重大任務”。《制度方案》的出臺，標志著“天然林保護修復”由一項區(qū)域性、周期性的林業(yè)工程提升為全面性、長期性的公益事業(yè)。2020年7月1日實施的《中華人民共和國森林法》（以下簡稱《森林法》），要求地方政府結(jié)合本地實際編制天然林保護專項規(guī)劃，實行天然林全面保護制度，嚴格限制天然林采伐，加強天然林管護能力建設(shè)，保護和修復天然林資源，逐步提高天然林生態(tài)功能。

近年來，省委、省政府高度重視天然林保護工作。2019年2月在全省林業(yè)工作會議上，陳文浩副省長提出“天然林、公益林是林業(yè)行業(yè)的立業(yè)之基、看家之本”;《制度方案》印發(fā)以后，張劍飛秘書長、陳文浩副省長分別就省政府辦公廳提出的由“省林業(yè)局牽頭商有關(guān)部門結(jié)合我省實際抓好貫徹落實”的意見進行了圈批。為貫徹落實《制度方案》和《森林法》，解決我省天然林資源底數(shù)不清、保護制度不完善、保護修復措施針對性不強等問題，2020年3月省政府把出臺《湖南省天然林保護修復制度實施方案》（以下簡稱“《實施方案》”）列入《2020年度湖南省人民政府重要會議、重大活動、重大議題和重要文件計劃》并要求限期出臺。《實施方案》制定期間，陳文浩副省長多次現(xiàn)場調(diào)研天然林保護情況，特別是2020年6月24日、8月27日陳文浩副省長又兩次組織省林業(yè)局、自然資源廳等廳局就《實施方案》進行研究討論。

《實施方案》與《制度方案》的關(guān)系

一是總體框架基本一致，均按照“總體要求”“完善天然林管護制度”“建立天然林用途管制制度”“健全天然林修復制度”“落實天然林保護修復監(jiān)管制度”“完善支持政策”“強化實施保障”七個部分進行行文。

二是《實施方案》對《制度方案》部分條目進行了歸并整合，如將《制度方案》的第一條“指導思想”與第二條“基本原則”整合為《實施方案》第一條;《制度方案》第四條“確定天然林保護重點區(qū)域”章節(jié)“禁止毀林開墾、將天然林改造為人工林以及其他破壞天然林及其生態(tài)環(huán)境的行為”的內(nèi)容與“嚴管天然林地占用”章節(jié)整合為《實施方案》的“嚴管林地占用”章節(jié);《制度方案》第五條“全面落實天然林保護責任”中“天然林保護和修復目標任務納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃”的內(nèi)容與“編制天然林保護修復規(guī)劃”章節(jié)整合為《實施方案》的“編制規(guī)劃和實施方案”;《制度方案》第五條“全面落實天然林保護責任”中“建立地方政府天然林保護行政首長負責制和目標責任考核制”的內(nèi)容與“完善天然林保護修復監(jiān)管體制”章節(jié)進行了整合，整合為《實施方案》的“完善監(jiān)管體制”。

三是《實施方案》在《制度方案》基礎(chǔ)上，結(jié)合我省實際進一步深化，在開展專項調(diào)查、全面落實管護責任、加強管護能力建設(shè)等方面，特別是在管護責任協(xié)議書簽訂、管護隊伍建設(shè)方面進行了深化、細化。

《實施方案》解決的關(guān)鍵問題

（一）明確天然林和天然林后備資源的概念。明確了天然起源的喬木林、竹林、國家特別規(guī)定灌木林為天然林，天然起源的疏林地、一般灌木林地、未成林封育林地為天然林后備資源。

（二）解決林業(yè)和國土數(shù)據(jù)不一致的問題。提出天然林及其森林生態(tài)效益補償、管護補助范圍要在森林資源管理“一張圖”和自然資源管理“一張圖”進行同步更新，解決由來已久的林業(yè)和自然資源部門數(shù)據(jù)不一致問題。

（三）明確天然林保護重點區(qū)域劃定原則。提出根據(jù)生態(tài)保護紅線以及生態(tài)區(qū)位重要性、生態(tài)脆弱性、物種珍稀性、群落完整性、自然恢復能力等指標，依據(jù)國土空間規(guī)劃和國家有關(guān)技術(shù)規(guī)程合理劃定我省天然林保護重點區(qū)域。

（四）明確管護責任協(xié)議書形式。分別就已納入、將納入、不愿納入森林生態(tài)效益補償或管護補助范圍的天然林的管護協(xié)議書簽訂方式進行規(guī)范，有效對接新修訂的《森林法》提出的“（天然）公益林劃定涉及非國有林地的，應當與權(quán)利人簽訂書面協(xié)議”。

（五）明確加強天然林管護的主要措施。提出要結(jié)合精準扶貧、森林防火、林業(yè)有害生物防治、公益林管護、野生動植物管護等工作，完善天然林管護體系，健全天然林管護機制;整合天然林與其他相關(guān)的管護資金和管護人員，采取統(tǒng)一購買管護服務、統(tǒng)一劃分責任區(qū)、統(tǒng)一開展巡護，實現(xiàn)天然林管護網(wǎng)格化、全覆蓋。

（六）明確天然林保護修復領(lǐng)導機制。提出要建立湖南省天然林保護修復工作協(xié)調(diào)機制，各級林業(yè)主管部門牽頭研究解決轄區(qū)內(nèi)天然林保護修復出現(xiàn)的新情況新問題，重大問題及時向同級黨委、政府報告;各有關(guān)部門根據(jù)各自職責，協(xié)同推進全省天然林保護修復工作，確保天然林保護修復目標任務完成。

（七）提出天然林保護和公益林管理并軌的途徑。《實施方案》從管理制度、補償標準、統(tǒng)一立法等方面提出了天然林保護和公益林管理并軌的措施，尤其是統(tǒng)一立法方面，《實施方案》結(jié)合《制度方案》提出的“各地應當結(jié)合本地實際，制定天然林保護地方性法規(guī)、規(guī)章”和新《森林法》提出的“省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定地方級公益林劃定和管理辦法”的規(guī)定，提出要制定湖南省天然林保護管理的地方性法規(guī)、規(guī)章，推動實現(xiàn)天然林保護和公益林管理并軌。

（八）提出了天然林保護修復的保障措施。保障措施是《實施方案》能否落實落地的主要關(guān)鍵。《實施方案》保障措施基本沿用《制度方案》相關(guān)措施，只是結(jié)合我省實際情況進行了具體化。《實施方案》提出了要“加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”“完善財政支持政策”“探索多元化投入機制”“編制規(guī)劃和實施方案”等具體措施。

創(chuàng)新和突破

（一）理順管理體制。按照《制度方案》規(guī)定，天然林保護是生態(tài)文明建設(shè)中一項具有根本性、全局性、關(guān)鍵性的重大任務，所以天然林保護修復是各級各部門的一項大事，是需要全社會參與的大事。《實施方案》提出“建立省天然林保護修復工作協(xié)調(diào)機制”，將天然林保護修復工作從林業(yè)部門的業(yè)務工作上升為多部門的綜合工作。建立工作協(xié)調(diào)機制是《實施方案》的主要突破。

（二）對接法律法規(guī)。《制度方案》提出的“全面停止天然林商業(yè)性采伐”，與《森林法》“嚴格限制天然林采伐”規(guī)定不一致，以此作為管理的依據(jù)頗為困難。《實施方案》結(jié)合《森林法》規(guī)定的“林木采伐限額制度”，通過不編制天然商品林主伐限額和天然公益林更新采伐限額，有效貫徹落實《制度方案》提出的“全面停止天然林商業(yè)性采伐”政策。充分銜接相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定是《實施方案》的一個亮點。

（三）細化管護措施。《實施方案》根據(jù)《制度方案》“天然林保護修復實行管護責任協(xié)議書制度”規(guī)定，以及《制度方案》《森林法》中都已提出的“加強管護能力建設(shè)”規(guī)定，對如何簽訂管護責任協(xié)議書、如何建立管護隊伍兩個方面進行了進一步的細化，將法律政策的指導性意見變成了可操作性的具體規(guī)定。

（四）突出公益林、天然林管理并軌。公益林、天然林盡管分類方式不同，但劃定公益林、天然林的目的都是為了加強保護，其手段均是進行區(qū)劃認定、實施補償補助、加強管理管護。為強調(diào)“天然林保護和公益林管理并軌”，《實施方案》先后在“加強管護能力建設(shè)”提出要“結(jié)合公益林管護……完善天然林管護體系”，在“完善法規(guī)政策體系”提出要“推進天然林保護和公益林管理制度并軌……制定湖南省天然林保護管理地方性法規(guī)、規(guī)章”，在“完善財政支持等政策”提出要“統(tǒng)一天然林管護與公益林補償政策”。此外，在“開展專項調(diào)查”“全面落實管護責任”“建立休養(yǎng)生息制度”等章節(jié)中都隱含天然林、公益林同等對待、同等管理的意思。可以說，公益林、天然林并軌管理貫穿了《實施方案》的始終，突出“天然林保護和公益林管理并軌”是《實施方案》的主要創(chuàng)新點。