對城鄉社會養老保障系統質量的評價及實證研究

陳佳雪 鄭志宇 趙紀希 季雪瑞

第七次全國人口普查數據顯示，我國60歲及以上人口的比重占18.70%，其中65歲及以上人口比重占13.50%。2010-2020年，60歲及以上人口比重上升了5.44個百分點，65歲及以上人口上升了4.63個百分點。可見，我國人口老齡化程度進一步加深，未來一段時期將持續面臨人口均衡發展的壓力。而建立高效的城鄉居民基本養老保險制度，對于我國養老現實問題解決及黨的十八大提出的“全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系”目標的實現具有重要意義。

一、我國養老保障制度的現狀

2009年和2011年，我國先后啟動實施新農保和城居保試點，并于2012年在全國所有地區推行。2014年，國務院印發《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，部署在全國范圍內建立統一的城鄉居民基本養老保險制度，合并實施新農保和城居保，形成制度名稱、政策標準、管理服務、信息系統“四個統一”。在養老保險基金的管理方面，國務院印發的《關于印發基本養老保險基金投資管理辦法的通知》規范了養老保險基金的投資管理，以保障資金的安全和財政的平衡。在居民待遇方面，城鄉居民養老保險基礎養老金最低標準在2015年和2018年兩度提高。另外，2018年人力資源和社會保障部、財政部印發《關于建立城鄉居民基本養老保險待遇確定和基礎養老金正常調整機制的指導意見》，在明確需逐步推動居民養老待遇平穩提高的同時，賦予了地方政府一定的政策自主性。由此可見，城鄉居民養老保險制度并軌以來，國務院、人力資源和社會保障部保持政策平穩銜接的同時，實事求是、與時俱進地進行改革。

二、社會養老保障體系運行狀況評價指標體系

本文根據社會養老保障體系特征與性質，設立若干個指標直接用于衡量地區養老保障體系的運行情況，對現狀進行綜合分析。為客觀公正地衡量和評估某一地區的社會養老保障體系運行狀況，筆者構建了包括養老機構資源配備狀況、養老基金財務狀況、監管效率、社會評價、可持續性程度在內的五個主要類別，并將這五個主要類別做進一步細化，擴展為十五個二級指標，作為模型的主要指標體系（見圖）。

圖 社會養老保障體系運行狀況評價指標體系

（一）養老機構資源配備狀況

社會養老保障作為一項公共事務與服務，主要由各個相關機構與組織提供資源供其運轉，并通過養老機構直接或間接作用于受眾。這些資源配置在很大程度上影響其體系運轉狀況，因此評估養老系統中機構的資源配置情況對評價整體養老體系起著重要作用。養老機構資源配置狀況主要從機構普及程度、機構設備配備、機構人員配備、機構人員質量四個方面來進行評估。

（二）養老基金財務狀況

資金是支撐社會養老保險的重要組成部分，因而養老基金財政狀況對相關政策執行質量以及整體養老保障體系的運行狀況有著及其重要影響，不僅直接影響資源投入，還影響養老保障體系未來發展趨勢。這部分評價體系主要包括收入情況、支出情況、基金財務平衡狀況。

（三）監管效率

建立健全社會保障監督體系是防止濫用權力的需要，是實現社會保障基金依法籌集、專款專用、安全、保值和增值的重要保證。因而評估社會養老保障體系管理效率對整體養老保障體系的運行起著至關重要作用。本文從監管機構密度、監管機構人力資源配置、監管機構財務狀況三個方面來衡量監管效率。

（四）社會影響

社會評價作為測評整個養老保障體系輸出的部分，可以直觀反映出養老保障體系運行情況，主要包括普及程度、實際受益程度兩個方面。

（五）可持續性

包括城鄉差異、投入可持續性、協調性三個方面，主要考評政策以及各個資源配置在制度和經濟社會方面適用性與可持續性。

三、養老保障體系實證研究

根據前文所確立的指標體系對于各省市養老保障體系進行研究，綜合數據和調研情況可以初步得出結論：總體來看，京津、江浙滬位于養老保障體系質量的第一梯隊，處于全國領先水平，東部沿海大部分地區和西南地區緊隨其后，西部地區養老保障質量一般，中部和東北地區最為落后，區域差距十分明顯。

為進一步測試本文指標體系的有效性，以及對各省市之間養老保障體系水平的區域差距進行研究和解讀，本文選取了河北省和北京市作為實證研究的案例。京冀兩地雖然地域相鄰，但經濟發展水平迥異，人口結構也差異較大。根據對北京和河北的養老保障體系的政策分析發現，兩地在養老保障方面的政策推進和實施效果上也存在很大差異。北京處于養老保障指標體系質量的第一梯隊，河北則為較落后的地區。為了解不同養老政策帶來的養老保障體系的區域差異，以及驗證本文養老保障體系評估指標的有效性，筆者對照北京和河北兩地的實際情況，對兩地相關指標進行了詳細的逐項對比。

（一）養老機構資源配備情況

1.在社會養老管理機構方面。北京市人力資源和社會保障局內設包括法規處、規劃統計處、職工養老保險處、居民養老保險處等部門，各部門職能劃分明確，社會養老保障管理人員配備齊全。2020年12月14日，河北省養老保險制度改革工作領導小組全體會議指出，“全省企業養老保險覆蓋范圍逐步擴大，保障能力持續增強，服務水平穩步提高”。為建立更加健康可持續的養老保險制度，2020年3月16日，河北省政府辦公廳發布的《關于進一步完善企業職工基本養老保險省級統籌制度的通知》（以下簡稱《通知》）提出，應建立全省統一的社會保險公共服務平臺，實現全省經辦系統省級集中，建立全省統一社會保險基金風險防控系統，實施人力資源社會保障、財政、稅務等部門信息系統聯網對接。

2.信息化方面。2020年12月，北京市人力資源和社會保障局發布了《北京市城鄉居民基本養老保險經辦規程（試行）》，全新升級城鄉居民基本養老保險經辦服務，本市城鄉居民養老保險在全市范圍內實現了“三個通辦”。其中，“全市通辦”將實現參保人在就近鄉鎮（街道）政務中心即可辦理業務，無須再去戶籍所在地，且發放待遇的銀行范圍從原來3家增至16家，市民可就近選擇相應網點。“全網通辦”將實現“線下+網廳+手機APP”的全途徑、全網通辦。除了線下辦理網點，人力社保部門拓寬線上辦理渠道，市民可通過市人力社保局網上服務大廳或者“北京人社”APP辦理相關業務，社會養老保障管理系統信息化程度升級。此外，管理系統也基本完成了信息化，全市統一管理，能夠直接下沉到街鄉社保所，市社保經辦機構聯通區縣社保系統，目前在逐步完善中。在對河北居民的訪談中得知，農村和城市普及程度存在一定差距。河北農村老年人對于社會養老保險政策信息渠道狹窄，加之其對電子產品不熟悉，政策宣傳并非信息化可以覆蓋。

3.養老資源配備方面。北京的機構、床位和人員密度都較為良好；從數據和訪談中可發現，北京市在養老機構人員質量配備上較為薄弱。河北養老機構相對不足，人員和床位數量狀況較好，人員質量相比資源數量有提升空間。管理人員缺乏管理知識；護理人員數量嚴重不足，結構不合理，年齡普遍偏大，文化程度較低，專業化水平不高。總體來看，河北養老方式較單一，養老機構缺乏、養老資金不足。家庭養老是河北農村基本養老模式。機構養老模式受限于經濟發展水平和財政支持水平，設施投資大、見效慢、收費相對較高，所以目前河北互助養老模式仍占主導，尤其在農村地區。同時，養老機構資金主要來自財政支持，而在老齡人口日益增長的情況下，維持財政平衡是個難題。

（二）養老基金財務情況

在調研中發現，城鄉居民社會養老很大程度上靠財政，沒有財政支持，城鄉養老保險待遇就不可能一直增長。近年來北京養老基金財務狀況相對較好，2019年前財務收支沒有負值出現，2020年受新冠肺炎疫情影響出現較小幅度財政缺口。北京城鎮職工基本養老保險基金收入從2010年開始一直保持持續增長趨勢，從2013年全市基本養老保險基金收入1181.3億元到2020年的2549.8億元，但在2016年增加過快，2017年出現小幅度回落，2020年后受新冠肺炎疫情影響出現較大幅度減少。北京新型農村社會養老基金收入要遠低于城鎮職工基本養老保險基金收入，但相同的是城鄉養老保險基金收入均呈現上漲趨勢，全市城鄉居民養老保險基金收入從2013年的13.2億元到2020年的99.8億元。從分析來看，北京城鄉養老保險財政基金收支情況較為良好，但如果要維持當前基金收入水平，需要采取措施保證養老基金穩定增長。此外，北京市養老基金財政結構還有待改善，如何在保證居民養老待遇可持續增長的同時，實現居民繳費（即養老基金財政收入）和養老保險支出相對平衡，是目前面臨的主要難題。

河北作為我國人口大省，國家統計局數據顯示，2020年末河北常住人口為7461萬人，是北京的3.41倍（北京2020年末常駐人口為2189.3萬人），但參保人口卻僅為北京的1.06倍。以參保者為基數的人均基金收入狀況在不斷改善，但卻更能反映出養老保障體系覆蓋面積窄，普及率低以及養老基金分配不均等問題，河北省在養老基金財務狀況方面亟待改善，與其他地區差距較大。地方自主性的發揮使得職工養老保險制度方案各異，養老保險統籌層次降低。在社會養老保險管控中，不能實現統籌和養老資金科學治理，導致經濟虧缺，較難推動養老保障體系總體發展。

（三）社會養老保障體系監管情況

在監管機構設置方面，北京市人力資源和社會保障局內設社會保險基金監督處，由其負責組織社會力量，依法監督社會保險及其補充保險基金的管理和運營；受理投訴舉報，組織相關案件查處；監督審計社會保險經辦機構及社會保險基金使用單位執行社會保險政策、國家財務會計制度情況；負責本局專項經費及所屬單位審計工作，具有一套組織嚴格的社會養老保障機構和嚴密的監管機制。在包括基金財務狀況公開在內的信息公開方面，北京市以公開透明的方式公布信息。如在北京市人力資源和社會保障局官網發布相關政策文件，達到良好的監管狀態。除了政府信息公開外，向社會公開的向市人大的預算結算報告中，社會保險事業發展情況也包括對養老保險事業監管。

今年3月，河北省人民政府發布的《關于建立健全養老服務綜合監管制度促進養老服務高質量發展的意見》（以下簡稱《意見》）提出，要建立健全養老服務綜合監管制度，突出監管重點，強化全程監管。《意見》還指出，前提是要明確監管主體，重點要創新監管方式，有效提高監管效能。由此可以看出，河北省政府也十分重視養老保障的監管工作。

（四）社會評價

北京市結合全市城鄉居民實際收入情況，考慮到城鄉居民養老參保人群的經濟承受能力，2021年城鄉居民基本養老保險繳費標準不作調整，仍維持最低繳費標準為年繳費1000元，最高繳費標準為年繳費9000元。并于2021年1月起，按月領取本區城鄉居民基本養老保險基礎養老金人員，在領取市級統一基礎養老金標準基礎上，增加區級基礎養老金補貼每人每月380元。大多數受訪者對城鄉居民基本養老保險繳費標準和養老金補貼滿意度較高。而從北京市整體情況看，截至2020年底，北京城鄉居民養老保障參保人數為200.41萬人。目前享受待遇的有92.59萬人，其中享受城鄉居民基本養老保險待遇的有58.81萬人，人均每月領取養老金902元；享受福利養老金人數為33.78萬人，人均每月領取養老金745元，已基本實現了城鄉居民“人人老有所養”的目標。在實現北京市城鄉居民基本養老保險本身質量提高的同時，圍繞基本養老保險的相關服務也在不斷完善。

在對河北省的調研中發現，河北省在實行社會養老保險制度后，居民收入水平和生活質量明顯提高。在互適性方面，政策與社會環境的互適性和靈活性有待提高，如養老保險繳納的最低水平是否可以因地制宜。在《通知》中提到，應實行市級政府競爭機制，提高市級政府獨立性有利于加速政策對環境的適應。在社會影響方面，對受益率的評估方式有待體系化，現存模式傾向于發現問題后解決問題，要擴大養老保障的受益者覆蓋面，及時做好受益評估，同時參保率作為指標有待進一步研究。

（五）可持續程度

經過多年的改革創新和不斷完善，北京市已經形成了“職工+居民”的基本養老保險制度體系，基本實現了養老保險人群全覆蓋，并向著覆蓋全民、城鄉統籌、可持續、多層次社會保障體系的方向發展。從2011年到現在，北京市一直走在養老保險制度改革全國前列，養老待遇水平一直平穩上調。2021年起，北京市社會養老保險基金的市級統籌管理已經實施，如果各個區先前政策水平優于市里，即保持先前水平。從制度規定上看，城鄉居民在待遇水平上，標準繳費、待遇、補貼、調代標準都是統一的，基本完成了制度上的一體化。近年來北京市雖采取了眾多措施提升養老保障體系可持續性程度，但仍有一定發展空間。需要從法律制度、基金統籌、待遇水平等多方面，提高養老保險體系可持續性，明確各部門職責，提高基金統籌水平，待遇實事求是穩步提升。

今年3月，河北省政府印發《關于建立健全養老服務綜合監管制度促進養老服務高質量發展若干措施的通知》，提出要加強運營秩序監管，依法對老年人相關社會服務運行中出現的問題進行查處，為老年人提供更加安全便捷的養老服務，以提升河北省養老體系制度的可持續性。在調研中發現，河北居民對于個人賬戶激勵以及養老基金經濟適用性較為滿意，但也暴露出城鄉普及度不一致問題。長期的城鄉二元經濟結構和“重城市輕農村”的非均衡性發展，致使一些地方對農村投資仍顯不足。目前一些地方在政策制度設計、規劃布局方面尚不規范，存在“錯位”“缺位”現象，投入不足使農村老齡事業舉步維艱。說明河北省養老保障體系的可持續性還有很大提升空間。

四、政策建議

由對全國各省市養老保障體系的綜合評價，和對京冀的重點案例研究，筆者針對推動養老保障體系建設提出五點建議。

（一）養老機構配備“質”“量”并重

在養老機構資源配備狀況方面，機構配備、設備和人員密度等“重數量型”指標和養老機構人員質量等“重質量型”指標在很多省份不可兼得。對此，建議在養老機構資源配備上同時考核“質”和“量”，避免重“量”而忽視“質”的現象出現。不僅要按地區老人數量配足機構、設備和工作人員，更要在養老機構運營維護、養老機構工作人員的素質及專業技能培訓上下功夫，不斷提高養老機構的質量，提高相關工作人員福利待遇，激勵高校設立養老服務相關專業，吸引更多專業人才加入這一行業。加大機構養老建設力度，由政府主導，建設一批有示范引領作用的高質量養老院，積極探索符合農村實際的養老新模式，以社會養老為趨勢，實現多種方式并存的養老模式。

（二）完善養老基金統籌管理制度

財政是政府進行公共管理的資金支持基礎。要改善養老基金財務狀況，減輕地方財政壓力，必須完善基金統籌管理制度，使基金收支有序、去向可追溯，完善預算和決算管理，財政支出審核前置，“收支兩條線”全額繳撥，統收統支同時統一缺口分擔機制。政府可通過稅收優惠等政策，扶持調動社會各方面力量對農村養老事業投資和慈善捐助，督促和引導家庭養老，實現政府、社會、家庭緊密結合，形成政府主導的多元投資主體聯動體系。

（三）健全養老監管機制

監管機構設置是保障養老制度正常運行的重要一環。要提升監管效率必須進一步完善內外監管機構設置，發揮政府監管、社會監督、行業自律等協同作用，營造公平競爭、健康有序的市場環境。此外，要強化部門協作、事前防控、事中監管、事后追責機制。

（四）改善養老受益評估模式

在社會影響方面，對受益率的評估方式有待體系化，現存模式傾向于亡羊補牢，要擴大養老保障受益者覆蓋面，確保在事前做好預測，及時做好受益評估。在互適性方面，政策與社會環境互適性和靈活性有待提高，如養老保險繳納最低水平可以因地制宜。可以通過完善信訪和市民熱線等渠道來聯通群眾，以期得到及時反應。同時參保率作為社會影響的指標有待進一步探究。

（五）建立可持續養老保險體系

由于人口老齡化和政府財政壓力，目前我國養老保險體系可持續性有待改善。要加快養老保險體系內部改革，通過提高退休年齡、降低養老金保障水平等方法來減支增收，降低養老保險資金缺口。建立完善相關法律法規和制度，實現城鄉居民基本養老保險基金省級統籌管理，進一步完善繳費激勵機制，鼓勵參保人合理繳費，完善多繳多得、長繳多得的激勵機制，加強養老保險支出管理。要在考慮到城鄉差別的基礎上，建立城鄉有別“三層次”的養老保障制度，應堅持“低水平、廣覆蓋”的原則,本著“先易后難、急事先辦、逐步推進、重點突破”的方針,有計劃、分步驟地抓好養老保險體系建設工作。