陜甘寧邊區政權治理經驗探究

張朝立

陜甘寧邊區抗日根據地作為中共中央的所在地，在全面抗戰時期有著重要的地位和作用。全面抗戰時期，日本侵略者和國民黨頑固派對陜甘寧邊區實行包圍封鎖，邊區政府在中國共產黨的領導下，采取一系列舉措，積極發動邊區人民，圍繞抗戰和民主兩大主線，在保障抗戰的大前提下，完善邊區民主制度體系和政權治理與建設，發展邊區生產力，最終使邊區達到了“善治”的目標。

政權治理重要舉措

陜甘寧邊區政權治理的舉措，是在全面抗戰的背景下出臺的，所以不可避免具有戰時性特征，同時由于邊區內外的環境局勢不斷發生著變化，這些舉措也具有明顯的階段性特征。陜甘寧邊區政權治理舉措的主要目的，是要在顧全抗戰大局的前提下，在堅持鞏固抗日民族統一戰線的基本方略下，充分發展邊區民主政治，改善邊區人民生活。

——確立抗日民主選舉制度，廣泛開展民主選舉

1937年5月12日，中華蘇維埃共和國臨時中央政府駐西北辦事處召開行政會議，通過了由特區選舉法起草委員會起草的《陜甘寧邊區選舉條例》。該條例明確，“遵照國民政府國民代表大會選舉法民主的原則，并依據陜甘寧邊區的特殊情形而制定”“采取普遍的、直接的、平等的、無記名的選舉制，保障實現徹底的民主”。條例規定：“凡居住陜甘寧邊區區域的人民，在選舉之日，年滿十六歲的，無男女、宗教、民族、財產、文化的區別，都有選舉權和被選舉權。”

以此選舉條例為基礎，在全面抗戰時期邊區一共進行了兩次民主選舉。其中，第一次邊區民主選舉運動從1937年7月的鄉級選舉開始，到同年12月選舉出特區代表大會代表后圓滿結束。在邊區政府直接管轄區內，縣、區、鄉三級都進行了民主選舉，產生了第一屆民選政府。這對于邊區政權的鞏固和抗戰動員都具有重大意義，邊區的政權組織自上而下得到了基本的鞏固。

——確立“三三制”政權結構，鞏固抗日民族統一戰線

1940年3月6日，毛澤東在《抗日根據地的政權問題》中談到根據地政權建設的具體方針，第一次提出了“三三制”政權的構想：“根據抗日民族統一戰線政權的原則，在人員分配上，應規定為共產黨員占三分之一，非黨的左派進步分子占三分之一，不左不右的中間派占三分之一。”毛澤東提出“三三制”政權的構想，一方面是為了鞏固抗日民族統一戰線，盡可能地團結各抗日階層，為建設新民主主義中國打下基礎;另一方面，是對第一次邊區民主選舉后出現的弊端進行修正和改進。第一次民主選舉出現的一個主要問題就是不論在政府機關，還是在其他機構中，共產黨員所占的比例都太大，從而給人共產黨“包辦代替”政權工作的印象，這對于邊區的長期治理是不利的，而“三三制”政權能很好地解決這一問題。

——實行“精兵簡政”政策，盡可能減輕人民負擔

為了應對邊區的經濟困難，盡可能地減輕人民負擔，在1941年11月召開的邊區第二屆參議會上，邊區參議員、民主人士李鼎銘等11人提出了“精兵簡政”的提案。“精兵”就是縮編主力部隊以及指揮機關，充實基層，加強地方部隊與民兵，并加強整訓，提高戰斗力;“簡政”就是切實整頓各級機關、組織，緊縮機構和人員編制，提高工作效率。

這一提案被黨中央采納。黨中央關于“精兵簡政”的指示下達后，邊區從1941年至1943年開展了3次“精兵簡政”，解決了政府機構人員過于龐大的問題，并遏制了官僚主義作風傾向，使更多非生產人員也能投入到生產活動中去。“精兵簡政”極大地減輕了人民的負擔。以交公糧為例，邊區人民1941年交公糧20萬石，1942年減少為16萬石。

——實行“減租減息”政策，保護邊區農民利益

盡管早在洛川會議上黨中央就已提出減租減息的土地政策，要求地主減租減息，減輕農民負擔，但由于政治和經濟方面的客觀原因，1942年以前，這一政策基本沒有得到貫徹。特別是在經過1940年和1941年兩年的困難時期之后，邊區廣大農民對于減租減息的呼聲越來越強烈。邊區政府響應農民的呼聲，于1942年冬至1943年春，采取了一系列有效措施，發動群眾，實行減租減息，保障了農民的根本利益，激發了農民階層抗日與生產的積極性。

政權治理基本經驗的總結

陜甘寧邊區政府成立后，積極進行政權治理探索，取得了令人矚目的成績，為政權治理積累了經驗。

——堅持一切從實際出發，獨立自主地解決治理問題

一切從實際出發是陜甘寧邊區政權治理的一條重要經驗。陜甘寧邊區在第一次民主選舉的時候，就根據邊區經濟水平落后、群眾文化素質不高、人口居住地域分散、交通不便等一系列實際情況，鼓勵選民用靈活多樣的方式開展投票;在制定稅收政策時，陜甘寧邊區根據邊區人民的實際收入情況，采取“應照顧極貧苦之工農”的累進稅;在開展建設“三三制”政權的治理過程中，陜甘寧邊區更是明確了各地區要從實際出發，切勿機械照搬政策的方針;在文化教育領域，陜甘寧邊區堅持從實際出發，提倡文藝工作要深入群眾，教育工作也要按照陜甘寧邊區的實際發展來開展。以上這些例子，都體現了一切從實際出發的特點。正因為陜甘寧邊區的施政依據是一切從實際出發，所以才能在解決各項治理問題時體現出獨立自主的精神。

——堅持以人民為中心，充分調動廣大群眾的積極性

正如毛澤東說的：“人民，只有人民，才是創造世界歷史的動力。”堅持以人民為中心也是陜甘寧邊區在治理過程中體現出來的又一條重要經驗，從開展廣大邊區人民參與的民主選舉運動，再到休養民力的經濟方針，最后到服務人民的文化教育政策，以人民為中心的特點在陜甘寧邊區政權治理中體現得淋漓盡致。以此為基礎，陜甘寧邊區還通過各種治理措施充分調動人民的積極性，使邊區的人民絕大部分都能投入到陜甘寧邊區的生產建設當中去，人民的潛力得到了充分激發與展現。

——堅持黨的領導和黨的建設，發揮中流砥柱作用

陜甘寧邊區富有成效的治理措施之所以能很好地貫徹下去，與中國共產黨的領導息息相關。中國共產黨應在根據地政權治理中起到什么作用？1938年10月14日，毛澤東在《中國共產黨在民族戰爭中的地位》一文中就已經給出了回答：“共產黨員應在民族戰爭中表現其高度的積極性;而這種積極性，應使之具體地表現于各方面，即應在各方面起其先鋒的模范的作用。”要堅持黨的領導，抓好黨的建設也是先決條件。在抗戰期間，黨內一方面加強對黨的干部進行教育培養，另一方面在黨內開展整風運動，端正黨的思想，摒除黨內不正之風，使中國共產黨在邊區政權治理過程中保持廉潔奉公、艱苦奮斗的作風，真正做到為邊區人民服務。

陜甘寧邊區政權治理基本經驗對當下國家治理的深刻啟示

陜甘寧邊區政權治理基本經驗，是中共在探索政權治理過程中積累的重要經驗，對當下的國家治理仍然具有深刻的啟示意義。

——加強政黨自身的適應性，不斷提高執政水平

陜甘寧邊區政府名義上是屬于南京國民政府的一個省級行政單位，但實際的執政黨是中國共產黨。邊區政府的治理效果也取決于黨的執政能力，取決于黨的領導能力。這就意味著中國共產黨要根據邊區內外環境的變化，有效地調整自身政策策略，從而適應變化后的環境，以求得政黨持續繁榮發展。中國共產黨在陜甘寧邊區政權的治理過程中，面對多變的國內外環境和形勢，采取積極的施政措施以回應環境變化的挑戰，使得政黨適應一次又一次環境變化的大考驗，使得邊區政府的政權始終牢牢掌握在黨的手中。同時，中國共產黨在滿足民眾需求的基礎上確立了各項原則，根據民眾的實際情況采取施政措施，從而避免了“眾口難調”的問題。這一點，對于當下中國共產黨面臨新環境新形勢變化而加強自身政黨適應性有著重要的啟示意義。

——貫徹彈性化治理理念，不斷應對新的治理挑戰

彈性化治理是在批判傳統的官僚制模式的基礎上提出來的一種新治理模式，它主張政府機構不能僅僅依靠僵硬的政府組織、一成不變的制度條文來提供公共服務，而是要變革政府機構并改變僵化的制度，靈活、便捷、負責任地服務于地方。陜甘寧邊區在政權治理的過程中完全體現了彈性化治理的一些理念。邊區政府在政權治理過程中曾出現了舊官僚制存在的一些問題，比如邊區政府機構部門人員數量越來越龐大，從而影響了政府效能;邊區政府內部出現的一些官僚主義作風傾向，使得邊區政府在治理過程當中出現了種種問題。針對這些問題，邊區政府及時出臺了“精兵簡政”政策，經過3次“精兵簡政”，提高了政府的治理效能并打擊了官僚主義作風傾向，這本身就是邊區政府彈性化治理的一次積極嘗試。因此，彈性化治理，也是我國未來在國家治理中將要貫徹的一種重要治理模式。

——充分發揮基層黨組織作用，不斷鞏固基層政權建設

治理不同于統治也不同于管理，治理是一種上下互動的過程，治理強調國家政權與社會的合作。而陜甘寧邊區政權治理，也是中共中央與邊區基層社會的互動過程。如何將黨中央的治理措施切實有效地貫徹到基層群眾當中去，并能夠及時得到基層群眾的反饋？加強基層政權組織建設無疑是有效的方式，因此也就成為陜甘寧邊區政權治理的重要一環。加強基層政權組織建設，陜甘寧邊區主要是發揮基層黨組織在政權治理上的作用，這在鄉和村一級的基層政權組織中尤為明顯：基層黨員一方面為群眾起到模范帶頭的作用，另一方面為群眾切實解決涉及群眾切身利益的問題。最典型的例子，便是在陜甘寧邊區基層治理過程中，人民群眾創造性摸索出諸如“一攬子會”這樣的解決基層治理問題的有效機制，從而促進了在整個政權治理過程中上下之間的良性互動。加強基層政權組織建設，即使在新時代，也將是我們黨絕不能放松的重要治理環節。

——堅守中國共產黨人初心，不斷推進國家治理體系和治理能力現代化

陜甘寧邊區在艱苦不利的環境下，通過黨和邊區人民共同奮斗，攻堅克難，最終實現了邊區政權治理的“善治”，在那個時代可以說是一種奇跡。而創造這個奇跡的原動力就是中國共產黨人的初心。正如毛澤東1941年11月6日《在陜甘寧邊區參議會的演說》中所提到的：“共產黨是為民族、為人民謀利益的政黨，它本身決無私利可圖。它應該受人民的監督，而決不應該違背人民的意旨。”而中國共產黨人的初心就是為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興。初心是陜甘寧邊區政權治理在那個艱苦年代所留下的巨大精神財富，是中國共產黨始終如一貫徹的重要精神原則。我們要在這一精神基柱上不斷推進我國國家治理體系與治理能力現代化。

全面推進國家治理體系和治理能力的現代化已經成為我們黨在未來工作中的重心之一。陜甘寧邊區政權治理的一些基本經驗，在黨的十九屆四中全會決定當中繼續得到體現，如堅持黨的領導、堅持人民當家做主、堅持調動各方面積極因素等。中國共產黨將繼承并發揚這些經驗，在推進我國國家治理體系與治理能力現代化的新時代道路上，創造更大的輝煌與奇跡。

（作者單位：首都師范大學）