城市空氣質量達標規劃的邏輯框架

宋國君,楊 嘯,時 鈺 (中國人民大學環境學院,北京 100872)

空氣質量未達標的城市需要制定限期達標規劃.《環境保護法》(2015)第二十八條規定,未達到國家環境質量標準的有關地方人民政府應制定限期達標規劃,并采取措施按期達標;《大氣污染防治法》(2016)第十四條要求空氣質量未達標的地方城市政府制定空氣質量達標規劃,確保空氣質量在規定的期限內達標.《國務院關于印發“十三五”生態環境保護規劃的通知》[1]進一步明確未達標城市需要制定實施限期達標規劃.過半的空氣質量未達標城市是制定空氣質量達標規劃的重點區域,其污染物需要進一步減排.目前地級及以上城市空氣質量未達標的城市仍有 180個,占全國總城市的 53.4%[2].PM2.5作為首要污染物的超標天數占總超標天數的45%[2],占比最高,本文以 PM2.5為主要研究對象進行探討.

目前的達標規劃目標多為 5～10a的長期目標,內容總體上的是框架式、綱領性、原則性的要求,規劃多是圍繞退出過剩產能,推進使用清潔能源、機動車標準,升級油品等宏觀措施進行編制.基本沒有明確規劃編制的基本要求和主要內容之間的關聯原則;沒有將長期規劃方案落實到日常管理方案;過于重視長期空氣質量目標與減排情景方案,對污染物減排方案重視不足;沒有將規劃的成本效益分析作為主要方案設計依據等.本文主要論證空氣質量規劃目標、污染物減排方案等的制定方法、原則和基本關系,并用邏輯框架表達.

(1)未明確規劃編制的基本要求和主要內容之間的關聯原則.達標規劃的最終目標是保護人群健康,中間目標是環境空氣質量目標、污染物排放減排目標、污染控制行動目標,這些目標需要連接并體現方向一致性的指標系統,目的是確保規劃目標和各環節的目標與具體行動的一致性和一貫性.環境空氣質量標準是空氣質量達標規劃目標設定的法定依據[3].達標規劃的目標指在規定的期限內保證空氣質量最終滿足環境空氣質量標準[4].《環境空氣質量標準》[5]中對于空氣質量監測點(不是城市)有小時值、24h平均值、年均值等要求,而在目前的達標規劃中,空氣質量以全省PM2.5濃度下降到某值、優良天數比例為目標,較為籠統.目前以省、城市、區縣為單位、污染物年均值濃度為考核標準的空氣質量達標規劃標準在空間和時間尺度上均過大,且違反了環境空氣質量標準,無法制定短期的、針對監測點的控制目標,造成市縣為完成年均值目標前期靠氣象、后期較為緊張的現狀.

達標規劃的目標科學性和有用性不足,空氣質量目標、污染源減排目標、可行方案以及方案的落實之間沒有形成指標體系,各部分都有自己單獨的“目標”[6],各環節脫節造成管理效率低下,管理成本升高.空氣質量沒有與污染物排放量建立聯系,二者的目標體系并不一致,環保部門難以明確應該在何時對何企業、何種污染物減少多少排放量,無法對污染源進行有效管理,這無疑會造成減排行動的低效.

(2)未將長期規劃方案落實到日常管理方案.產業結構調整和優化能源結構是各級政府需要中長期計劃的任務,在城市空氣質量達標規劃的編制中,人民政府應按照法規執行,但不應作為達標規劃中生態環境部門落實空氣質量日常管理方案的主要內容.目前的達標規劃中強調整體采取調整產業結構布局、優化能源結構等[7],要求重污染企業搬遷、重點區域城市鋼鐵企業關停、轉型、改造或遷出.作為社會經濟和技術進步的重要指標,產業結構、產業布局、能源結構等肯定在產業、能源政策的作用下會繼續優化,并且更加環境友好,但這些措施總體上是社會進步方面的措施,普遍是綜合的、宏觀措施.雖然是正確的,但只能是定性和長期的,并且需要各級政府協調才能完成.規劃措施還是要回到城市(或區域)污染物的減排,只有具體到污染物的減排,就可以為綜合和宏觀措施提供定量依據.至于限制能源消耗、遷出已有源、禁止新建源等建議則是法律依據不充分,并會嚴重干擾社會經濟發展.

(3)過于重視長期空氣質量目標與減排情景方案,對污染物減排方案重視不足.現階段在制定空氣質量達標規劃中,主要依靠城市污染物年排放總量控制[8].排放總量的測定主要依靠大氣污染源排放清單計算得出,一般滯后2～3a.在計算中,本地的數據往往不能涵蓋所有的污染源,所以在實際應用中,經常將不同年份的排放數據進行合并分析[9].排放清單涉及的部門眾多,數據來源廣,時間跨度大[10],數據質量低. 城市空氣質量若要達標,則必須降低區域內的污染物絕對排放量,該排放量包括年排放量和每一日的排放量.

(4)規劃方案未做成本效益分析.提高空氣質量其根本目的也是保護人群健康,以人作為出發點和最終的落腳點,在涉及收益時也以健康收益為主要考量.基于空氣污染健康損失評估的過程,降低重污染日的濃度,提高達標率都將是成本有效的措施.因規劃方案缺乏成本效益分析,容易出現如嚴禁新建高污染、高耗能項目等“一刀切”式的減排措施.成本效益分析是空氣質量達標規劃編制的核心任務,目前該內容基本缺失.成本效益分析是確定各種控制方案優先序的準則.開展成本效益分析客觀上要求減排方案需要細化至每種污染物,每種污染物的減排方案的成本效益或成本有效性分析才是可行的.重污染是明顯拉高污染物年均值[11]、24h平均百分位數的重要原因,并且高濃度PM2.5極大危害著人群健康,包括損害呼吸道、心腦血管和神經系統[12-13].國內外均有大量文獻基于空氣污染物的流行病學研究方法量化空氣污染物平均濃度與人群發病/死亡率的關系[14,18].美國EPA開發的BenMAP軟件也可以實現對美國空氣污染健康損害的計算[19].對于生命價值貨幣化的參數問題,國內對健康損害的評估還缺乏一個統一的方法和參數,部分學者直接沿用美國的參數評價健康損失[20-21],也有研究致力于將健康損失本土化[22-23].

我國還缺少成熟的城市空氣質量達標規劃邏輯框架.本文在城市空氣質量達標規劃的一般模式[4]的基礎上,提出了中國城市空氣質量達標規劃的邏輯框架,旨在為制度建設提供依據.

1 空氣質量達標規劃邏輯框架

從人群健康保護的角度出發,以空氣質量改善或《環境空氣質量標準》[5]為目標,設計與目標相匹配的減排措施并通過成本效益分析優化,最后落實到空氣質量管理行動計劃,充分考慮減排效果對空氣質量影響的不確定性,對污染源減排方案實施持續動態評估和調整.

空氣質量達標規劃的最終目標是使空氣質量可以滿足人群健康需求,需要在決策制定時展開對城市PM2.5的健康損害評估,從而對規劃提供決策支持[24-25].以人群健康的角度出發更體現達標規劃的科學性.達標規劃的目標須與《環境空氣質量標準》[5]一致,方案須與空氣質量目標一致,具體到污染物、監測點、年均值、24h均值、小時值等多時間尺度.避免空間和時間尺度過大造成的管理效率低下等問題.

空氣質量達標需要區域內污染物的絕對減排,減排目標也要與空氣質量目標相匹配.絕對減排就是相關污染物的年、采暖期、重污染月、重污染日的排放量要減少,并以相反的方向確定優先序.以PM2.5為例,由于環境空氣中 PM2.5的濃度涉及一次污染物、顆粒物,也涉及二次污染物,即二氧化硫和氮氧化物生成的二次粒子,也包括對二次粒子生成有貢獻的氨以及脫銷等工藝排放的可凝結性顆粒物(CPM),這些物質需要根據排放量測量結果制定減排目標.減排目標與空氣質量目標相匹配主要是指需要有重污染天氣的日排放量控制目標.由于移動源、面源排放難以測量準確,一般以定性和半定量的排放控制目標表達,沒有連續監測的小固定源,可以用半定量的減排目標表達.現在主要固定源都要求安裝了連續在線監測,因此是減排目標的重點.重污染天氣應急管理也授權城市政府實施管理,因此,達標規劃必須制定重污染天氣的應急減排具體目標,減排目標可以通過固定源排污許可證予以落實.

在達標規劃的實施過程中,環保部門根據減排措施堅持并實行“日”管理的原則,即將空氣質量管理的尺度縮小到日,通過對過去的空氣質量、污染源排放、氣象條件等數據系統的分析,診斷空氣質量超標日出現原因,對之后一段時間(48h或下周)空氣質量狀況預警作用,從而對固定源、面源、移動源等污染物排放進行管理控制,以保證空氣質量達標.每一天都要對前一段時間的空氣質量進行模擬,評估該段時間空氣質量管理的效果,及時調整模型,對管理績效做出準確評價.達標規劃總體的邏輯框架如圖1所示.

圖1 達標規劃的邏輯框架Fig.1 The logical framework of attainment planning

2 空氣質量達標規劃方案設計

2.1 空氣質量目標體系

達標規劃的目標設定要基于人群健康.由于城市中污染物時空分布并不均勻,一般集中在市中心及其周邊區域[26-27]、冬季的采暖期間[28-29]等.根據網格化、小尺度的PM2.5健康損失計算[30],不同的地區由于污染水平、經濟水平、暴露人口的差異,導致人群的健康損失和經濟損失不同.以人群健康為基礎的空氣質量目標比以環境容量為基礎的目標更加科學,也與后續減排方案目標相一致.

達標規劃的目標可以劃分為短期與長期目標,使得城市中小時、日、年尺度上任一監測點、任一污染物濃度滿足《環境空氣質量標準》[5]的要求.再基于成本效益分析,研究制定達標規劃減排方案.當城市超過一種污染物處于超標狀態時,應按不同污染物的健康損失多少進行排序,優先降低健康損失最大的污染物濃度.新的空氣質量目標在時間和空間尺度上都做到了精細化,在管理上也可以根據不同地區污染嚴重程度有針對性的開展減排.

根據空氣質量目標制定減排方案,可分成不同的檔分別進行減排.如某城市去年的PM2.5濃度可以分成最嚴重的50d均值、次嚴重的100d均值、年均值濃度等.PM2.5最嚴重的50d集中在12月和1月,則需要對這 2個月的污染物進行減排,如果這50dPM2.5的濃度在150μg/m3,計劃在5a內污染最嚴重的 50d濃度下降到 100μg/m3,需要制定每年對于重點月份的方案,以滿足期限內的達標計劃.

《環境空氣質量評價技術規范(試行)》[31](HJ 663-2013)中對于顆粒物的年評價應包括 24h平均的第95百分位數,強調對于重污染時段的空氣質量管理,制定小時尺度和日尺度的應急預案,以削減污染物峰值濃度,以較低的成本獲得最大的人群健康收益.

2.2 固定源減排方案設計

2.2.1 已有固定源的減排方案設計 城市的空氣污染區域性較為嚴重,根據污染的嚴重程度,將減排重點放在重污染日(周)、采暖期等排放量大、擴散條件不利的日期.首先需要對每個污染源的排放情況做統計分析,對有多個排放口的企業按排放口分別進行統計,分析其數據有效率、累積排放總量、日均排放量.

研究表明,在霧霾嚴重的期間,顆粒物的二次形成起了極大作用[32].城市空氣中PM2.5來源主要分為直接排放的一次顆粒物以及由于SO2和NOx通過液相過程形成的二次顆粒物[33-34].除了需要對一次顆粒物進行減排,同時也要限制 SO2和 NOx的排放,以達到污染物的絕對減排.

為了將空氣質量的目標分解到污染源,首先要依據空氣質量目標計算城市范圍的區域 PM2.5、SO2、NOx的減排量.并根據企業的排放水平,假設所有企業在各自的較低百分位水平排放時(如以 60%分位排放),計算所減少的污染物排放量.多次調整排放百分比,以滿足空氣質量目標分解后的區域性污染物減排要求,該排放百分比即設定為企業的最大成本線.在重污染期間、采暖期等污染嚴重的時間段內,如果企業減排沒有達到最大成本線,則需要持續減排.

對于空氣質量未達標,固定源已經達標排放的情況下,以最大成本線作為減排依據,說明低百分位排放水平是企業不需要額外增加污染控制設備和工程即可以達到的,加強管理相比于固定資產投資企業的減排成本較低,各企業相對公平.根據百分位排放量數據和企業計算的對每個百分位排放量的污染控制成本,與企業進行協商制定多尺度(日、周、月、采暖期)應急減排方案.在重污染期間,針對每個排放口分別計算紅色、橙色、黃色預警下排放口的每種污染物減排量和減排成本,使企業的污染控制方案是成本有效的.

污染物減排控制措施是多樣的,減排的成本效益是控制措施是否可行的關鍵.使用的污染物行政區和年度的排放總量控制管理辦法比較粗糙,管理效率低.采用“搬遷”污染源和企業停產“一刀切”等治標不治本的管理手段會影響企業和地方經濟發展.

2.2.2 新污染源進入需執行最嚴格的排放標準并補償其新增排放量 美國《清潔空氣法》[35]要求空氣質量未達國家環境空氣質量標準(NAAQS)的地區必須制定州實施計劃(SIP),州實施計劃中規定在新建源和有重大改變的污染源施工前取得的一項許可證,必須要達到最低可達排放速率(LAER),以確保保持最大程度的清潔生產[36],即最嚴格的科技控制標準.

對于未達標區,美國《清潔空氣法》[37]實行排污抵消政策,即以一處污染源的污染物排放削減量來抵消另一處污染源的污染物排放增加量或者新污染源的污染物排放量,或者指允許新建、改建的污染源單位通過購買足夠的“排污削減信用”(ERC)來抵消其增加的排污量.該政策可以解決未達標區的經濟增長并逐漸滿足環境標準之間的矛盾[38],在新建、擴建污染源時,需要抵消排放量時,應從同一個未達標區的其他污染源抵消來獲得.

可通過收集2a及以上污染物排放有效數據,依據技術信息選擇不同嚴格層次的污染控制技術水平,分別進行成本效益分析,并核算該技術水平下污染物排放量和減排量,綜合技術、經濟和環境因素考慮確定最佳可行控制技術.最佳可行控制技術標準一旦確定,不得退化.最佳可行控制技術標準確定之后,可以根據不同層次的污染控制技術水平在最佳可行控制技術標準的基礎上制定更加嚴格的最佳經濟可行標準等.

位于未達標區的固定源準入時需達到市場已有的最嚴格的控制技術所能達到的水平,并要符合區域空氣質量達標規劃的要求;如企業在采暖期減少了較多排放,則在非采暖期和空氣質量達標的期間可增加部分排放,在全年生產可以保證的情況下,空氣質量依然達標,年度污染物排放量減少;位于達標區的固定源準入時所使用的控制技術水平不能低于國家行業排放標準的要求,也必須符合該地區空氣質量管理目標的要求.所有的排放標準在固定源排污許可證中得到落實,對于同一排放單元,執行同類排放標準中最嚴格的項目.

2.2.3 減排方案的成本效益與污染源成本有效性分析 區域污染物減排方案制定需要以城市空氣質量的目標為基礎,開展成本效益評估,對減排方案進行評估和調整.

空氣質量達標規劃的核心任務和本質是行動方案的優化,總體行動方案是成本有效、符合帕累托次優原則的[39],減排方案須是成本有效的.美國LAER標準要求污染源在不超過最高成本限的前提下采用最先進的污染控制技術,除了要達到空氣質量標準以外,還要體現減排的成本有效性原則以及成本效益分析的原則,即最高成本限的邊際值一般不應超過單位污染物的減排收益[38].

成本效益分析是根據總體污染源減排方案的成本和城市空氣質量改善后人群健康收益計算的,是確定空氣質量階段目標的重要依據.環境保護成本的估算可分為直接成本和間接成本[39].直接成本一般有4種核算方式,包括企業污染防治成本、污染的防治成本、政府和公眾負擔的污染防治的社會成本、以及法律法規政策等的執行成本.美國《EPA空氣污染成本控制手冊》[40](第六版)給出了詳細的污染防治設備年度運轉成本組成.《大氣污染防治法》(2016)第十七條規定城市大氣環境質量限期達標規劃應當根據大氣污染防治的要求和經濟、技術條件適時進行評估、修訂;第八十七條“國務院環境保護主管部門……根據重點區域經濟社會發展……,制定重點區域大氣污染聯合防治行動計劃……”只有符合經濟社會發展階段的要求才能有效得以貫徹落實,所以開展經濟合理性(可行性)評估是必要的,而成本效益分析是評估分析經濟合理性(可行性)的重要方法手段.將該方法應用到規劃制定的全過程,也可以為提出合理可行的目標、措施、完成時間節點提供重要技術支撐.所以成本效益分析技術方法本身在中國沒有水土不服,只要一步一步做,逐步更新即可.方法可以借鑒,數據需要中國自己的,只能一步一步做,由粗到細,從定性、半定量到定量.PM2.5的長期暴露會導致心肺疾病死亡的長期風險升高,PM2.5濃度每升高 10μg/m3,死亡率增加 6%～13%[12,41]在對長期的健康損失進行貨幣化的方法一般有人力資本法、基本生命周期模型、條件價值法、工資-風險法等.成本效益需要考慮到污染物的時空分布,針對每個監測點,根據健康損失,分析其一段時間內PM2.5嚴重超標(如超標1倍以上)的時間有幾天,對超標最嚴重的監測點分析導致其超標原因,從而落實到污染源的減排,減排方式更加精細,方案的時間和空間尺度也更小,環保部門更易管理.

具體到污染源,需要對固定源減排進行成本有效性的分析,對面源和移動源減排做概括性的估計.加州清潔空氣法(CCAA)[42]要求對每一個可行的污染控制措施進行成本有效性評估,列出各項控制措施的成本有效性由大到小排序清單[38],以便減排時選擇成本有效性最大的控制措施.在法律授權的范圍內,與企業協商制定更嚴格的排放濃度限值、重污染期間的排放量要求和記錄方案等[43],制定最終減排方案,有針對性地進行管理.根據企業具體的排放量做出基線,在重污染時段即使企業已經達標排放,但還未達到最大成本限,則需要持續減排.面源和移動源需要估計其排放量,分析排放達標率,設定達標百分比,未達到該達標率的源需要對其進行處罰.

在環境法律法規允許的基本框架下,政府應在分析成本效益之后根據市場經濟的行為準則對污染進行治理.如中心城區的某個污染源排放量大、暴露人口較多,在進行健康損害的成本效益分析之后,得出遷出該污染源是最優的,則應在法律的規定下,依靠政府的財政支出購買該污染源企業,之后將其遷出.這種方式既有法可依,且政府有能力執行,實現了法律框架內的帕累托次優.對于目前達標規劃中要求的產業準入標準,在目前的法律規定中,重污染、高排放企業依法獲得排污許可證后達標排放,則無依據要求其關停或遷出.對于能源使用的改變,如將燃煤改成天然氣,可將該要求納入排污許可證規范化,使其落實到污染源,則環保部門可在法律規定的層面下對污染源進行管理.

2.2.4 達標規劃方案的評估和調整 城市空氣質量達標規劃不能是一成不變的,需要不斷地評估前一階段的空氣質量績效,并根據目前的方案落實情況動態調整實施計劃.空氣質量的績效評估是通過剔除氣象因素的影響,分析影響空氣質量的排放原因,總結和歸納排放控制的效果和存在的問題.

在空氣質量評估的基礎上加入氣象數據的分類,做出績效評估,診斷污染原因.評估污染源排放數據,獲得各污染源減排方案的成本,闡述所用統計模型和數值模型方法,依據模型判斷城市的減排潛力和減排成本,計算健康收益,以重污染日、冬防期、采暖期為重點時間段,編制各個尺度成本效益最大化的減排方案.

在考慮氣象條件的前提下,每一天都需要對前一段時間的 PM2.5濃度進行模擬,并與真實的 PM2.5濃度進行比較,判斷前段時間的管理水平是否有效,準確、科學揭示案例城市政府對于空氣質量管理的真實績效.同時隨時調整模型,提高模擬精度,以更好地為減排方案實施提供理論支持.環保部門可根據評估效果,有針對性地降低嚴重污染時的污染物排放量.

2.3 實施方案設計

2.3.1 區域污染物減排“日”管理 實現城市空氣質量達標,需要不斷降低直接排放源和間接排放源的污染物排放量.空氣質量達標規劃必須堅持可執行和“日”管理的原則.“日”尺度管理,即將空氣質量管理的時間尺度縮小到日,尤其明天和后天可能超標的空氣質量進行管理,應以效率優先、成本效益為核心.

實施“日”尺度管理就需要城市環境管理部門建立空氣質量數據庫和超標診斷分析工具,通過污染源日排放管理預案對空氣質量進行管理.空氣管理以區域為單位,對固定源、移動源、面源的排放進行管理.

通過對過去空氣質量、污染源排放、氣象條件等監測數據進行系統的統計分析,將污染源排放數據與空氣質量聯接起來,以估計某一空氣質量監測點附近的所有固定源、移動源和面源排放情況,總結規律,對排放原因進行診斷,從而實現日尺度的污染源排放管理.

減排方案的制定依靠模型對污染物排放量和監測點濃度建立關系,目前廣泛使用的數值模型有滯后和顆粒度大的缺點,需要開發效率高、精細化的統計模型進行預測.根據成本效益最大化的原則,管理重點在于削減峰值,所以方案的實施重點應放在重污染期間.如果預測到城市未來幾日有重污染出現,則可以結合應急預案管理,減少污染物排放,降低城市污染物濃度.

環境空氣質量限期達標規劃模型是基于預測模型的基礎之上,識別污染源對于空氣質量的影響.建立氣象與環境空氣質量之間的響應關系,判斷污染源排放量對環境空氣質量的影響,評價減排方案對空氣質量的改善水平.環境空氣質量限期達標規劃模型主要應用于污染物減排方案的效果模擬:基于歷史氣象和空氣質量監測結果,識別城市重污染天氣,利用空氣質量預測模型的預測濃度與實際濃度之間的差別來判斷污染源排放效果.如實際濃度比預測濃度要高,則說明當日排放量比基準排放量要高,如果仍出現相似氣象則需要對污染源進行減排.

環境空氣質量限期達標規劃模型需要比較高的準確度,以估計污染源減排方案對空氣質量改善的貢獻.輔助成本效益分析達標規劃方案中對污染物控制及排放趨勢的預測、控制措施的選定、污染物減排措施效果預測,及目標可達性分析.配合減排方案成本效益分析,確定優化、整合后的達標規劃方案,確定分階段空氣質量改善目標.

基于機器學習的統計模型應用了最新的模擬和計算技術,具有大數據分析技術的優勢,可以考慮所有可用數據,數據的顆粒度與已有數據顆粒度一致,并可以持續更新以及多模型綜合和優化的特點,對于日顆粒度的預測具有顯著優勢,是空氣質量預測模型方面的新技術.由于模型數據顆粒度小,短期空氣質量規劃更具優勢,也更具管理應用價值.

選擇深度學習等最新人工智能技術作為預測模型,以空氣質量數據和氣象(記錄和預報)數據等建立的環境空氣質量監測點和日顆粒度的空氣污染物濃度、輔助變量作為輸入變量,區分訓練樣本和測試樣本,建立空氣質量預測模型.基于預測模型,對之前采取污染排放控制措施進行梳理整合,以開展規劃情景的空氣質量,得到最優的減排方案、空氣質量實施方案和對規劃方案的政策建議,此基礎上由管理部門研究并制定各類污染源排放控制預案并及時將預案內容和空氣質量超標預警向公眾公開,并針對重要的公眾反饋意見做出預案調整和修改,從而進行采取措施控制固定源、面源、移動源等污染物排放,確保未來幾天空氣質量達標.

2.3.2 污染源減排計劃的落實 若要根據任一污染物在任一空氣質量監測點的達標進行減排,需要落實到污染源的排污許可制度.我國已經開始實施排污許可證制度.污染源減排計劃落實需要排污許可制度,環保部門依法通過排污許可制度對企業排放進行核查和檢查[44],以將達標目標落到源的管理.排污許可證是由環保部門依法發給排污單位的法律文書,規范和限制了其排污行為,環保部門根據排污許可證對排污單位實施監管[45].加強排污許可證管理制度,一方面可以將固定源全部覆蓋,作為固定污染源清單的編制基礎,讓規劃政策有的放矢;另一方面,排污許可證要求銜接,將達標規劃細化落實到具體每個源,通過排污許可證的監測、記錄和報告制度實現對污染源的有效管理,是落實達標規劃到固定源的重要抓手.排污許可證中需要將如美國的BACT排放限值納入到許可證中,根據空氣質量監測點反映的污染水平,對不達標區域的污染源提出更嚴格的要求.

我國亟須做好達標規劃與排污許可制度的銜接,補充缺位的法律法規,在法律層面對空氣質量達標規劃的污染源管理落實進行規范.排污許可證中應明確企業在各污染時段(重點在超標日頻發的時段)的基線排放量,如采暖期的平均日排放量、采暖期75百分位日排放量、采暖期90百分位日排放量、重污染預警期間的日排放量等.同時應包括各污染時段排放量的平均值、方差、百分位等基本統計指標,從而進行污染源的“日”管理.

環保部門在管理時,可以直接利用排污許可證獲得統計信息,當需要知道某種污染物都由哪些企業排放時,可以直接篩選該污染物,所有排放該污染物的排放口全部列出,選擇所需要的時間尺度,計算污染物排放量,實現排放總量統計、排放量占比統計、排放量排序等功能,從而對各排放口的污染物排放情況進行比較.例如,當需要知道哪些固定源對 PM2.5排放貢獻最大、各固定源對PM2.5的排放貢獻占比多少時,通過數據庫的統計結果一目了然.在落實達標計劃時,如果該污染源的95百分位降低,則可以認定該源的排放水平下降,對于該源的管理是有效的.

2.3.3 空氣質量管理績效評估技術 基于氣象分類結果,剔除氣象因素對空氣質量的影響,評估空氣質量管理的真實績效,從而評價空氣質量管理措施的有效性,更好地識別排放原因對空氣質量的影響.空氣質量績效評估不是反對與環境空氣質量標準直接對標,是在對標基礎上進一步的數據挖掘.

空氣質量績效評估以城市為單位,采集氣象、污染物濃度和污染源排放相關數據.理想狀態下,氣象數據為小時時間尺度上的城市溫度、濕度、風速、風向、氣壓、降雨等.污染物濃度數據為小時時間尺度上的城市監測點濃度數據,含PM10、PM2.5、SO2、NOx、CO、O3等 6種污染物.對于有連續監測的固定源,需要明確的排放口位置信息和小時以上尺度的污染物排放濃度和排放量信息;對于移動源,需要建立完整的路網信息、采集交通流量、車輛類型、行駛工況等信息,對于不適于實時監測的小固定源和面源,需要獲取至少年尺度的管理政策和行動方案,最好能夠明確歷次行動的開始和結束時點,具體工作內容.

日尺度的績效評估主要應用標桿管理的思想,在氣象條件分類的基礎上,計算不同氣象類型下的空氣污染物均值和置信區間上下限,作為績效評估的標桿.標桿反映一般排放狀態下,大概率可能出現的空氣質量范圍,當識別到當日空氣污染物濃度落在標桿范圍之外時,可能存在空氣污染物排放異常或區域性污染的情況,需要進一步排查原因,及時調整管理措施,避免空氣質量惡化.

2.3.4 規劃文本設計和審批 在環境政策體系中包括4個層次,即法律、行政法規、部門規章及標準.法律是最高層次的,是制定行政法規、部門規章和標準最基本的依據.在制定達標規劃前,需要預先研究、謹慎設計,避免應急式的政府直接干預產生的低效、公平性變差等問題.

《大氣污染防治法》(2016)第十五條規定:“城市大氣環境質量限期達標規劃應當向社會公開.”第十六條規定:“城市人民政府每年在向本級人民代表大會或者其常務委員會報告環境狀況和環境保護目標完成情況時,應當報告大氣環境質量限期達標規劃執行情況,并向社會公開.”因此,對于達標規劃的信息公開機制應進一步完善,內容包括規劃的公眾聽證、規劃審批結果和考核結果的公開.

我國城市空氣質量達標規劃亟須增加達標規劃專項法規,規劃文本中應落實上文所討論的規劃方案設計邏輯框架、目標體系、方案設計,完善限期達標規劃的審批、考核監督、信息公開機制.法規中應規定主體和程序,并提交上級備案,省級提交至國務院或國務院生態環境主管部門.法規中應界定達標規劃評估程序,技術方法也需有相應的標準、規范或指南.在制定規劃后實施效果評估,對于無法達成目標的規劃進行修編,已落實達標規劃的對其廢止.

空氣質量達標規劃應按照專項法規的要求,完善規劃文本,明確所需技術方法,并展開公眾聽證,上報達標規劃并由上級部門對規劃內容進行審批,規劃文本和審批結果需向大眾公開.達標規劃執行效果也應由上級部門進行考核,并公開考核結果.

2.4 建議制定空氣質量達標規劃條例

空氣質量達標規劃的法定性較弱,須以法律法規的形式確立其權威性.建議制定空氣質量達標規劃的條例,要求所有地級市空氣質量未達到環境空氣質量標準的城市制定空氣質量達標規劃,明確達標規劃的制定邏輯、目標體系和減排方案,并交由中央政府審批,審批完成由地方環保部門落實規劃,制定后對實施效果進行評估,由上級政府進行考核,審批和考核結果須向大眾公開.條例中明確達標規劃落實到排污許可證,加強與許可證的銜接,達標規劃中對于污染源的應急預案的要求也應明確到許可證中,以完善并落實達標規劃的內容和要求.

3 結論

3.1 空氣質量達標規劃目標制定應以保護人群健康為出發點,以空氣質量標準為目標,以監測點為基礎,在對空氣質量進行多尺度分析后,對每個超標污染物分別制定達標規劃,并建立短期和長期的空氣質量目標.

3.2 污染物減排方案應與空氣質量目標一一對應和配合.減排方案要求通過排污許可制度落實到每個污染源,根據減排方案,落實到城市政府的日常管理工作中.以空氣質量未達標區的重污染日為主要的研究對象,促進企業減排,并對整體方案進行成本效益分析.

3.3 制定基于“日”管理的實施方案,將排放基線落實到排污許可制度,使環保部門可依法進行污染源管理.堅持每日對空氣質量管理的績效評估,隨時調整模型和實施方案,使城市可以更有效的管理企業排放,盡快滿足規劃目標的要求.