破解歷史遺留問(wèn)題維護(hù)群眾合法權(quán)益
——解讀《關(guān)于加快不動(dòng)產(chǎn)登記歷史遺留問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》

● 黃海軍 廖珊珊

（第一作者單位：廣西自然資源廳自然資源確權(quán)登記局）

一、背景和依據(jù)

不動(dòng)產(chǎn)登記涉及千家萬(wàn)戶(hù)，事關(guān)人民群眾的切身利益。各種歷史遺留問(wèn)題和其他原因?qū)е碌牟粍?dòng)產(chǎn)“登記難”，已成為當(dāng)前群眾反映強(qiáng)烈的“操心事”“煩心事”，若不及時(shí)妥善處理，人民群眾的合法權(quán)益將受到損害。2021年1月4日，自然資源部印發(fā)《關(guān)于加快解決不動(dòng)產(chǎn)登記若干歷史遺留問(wèn)題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕1號(hào)），要求各地高度重視歷史遺留問(wèn)題化解，積極推動(dòng)構(gòu)建“政府主導(dǎo)、部門(mén)聯(lián)動(dòng)”的工作機(jī)制，細(xì)化配套政策，加快推進(jìn)。為深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記考察廣西時(shí)的重要講話(huà)精神，踐行以人民為中心的發(fā)展思想，加快解決廣西不動(dòng)產(chǎn)登記歷史遺留問(wèn)題，切實(shí)維護(hù)人民群眾合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，依據(jù)《中華人民共和國(guó)民法典》《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》等相關(guān)法律法規(guī)，廣西自然資源廳結(jié)合全區(qū)實(shí)際，制定了《指導(dǎo)意見(jiàn)》。

二、目標(biāo)任務(wù)

按照“尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、服務(wù)于民、取信于民、讓利于民”和“缺什么補(bǔ)什么、誰(shuí)審批誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，以“為民辦實(shí)事、解難題”為落腳點(diǎn)，針對(duì)廣西具有共性、普遍性的6大類(lèi)問(wèn)題18種具體情形，《指導(dǎo)意見(jiàn)》在現(xiàn)有政策的基礎(chǔ)上，提出了具體的解決路徑和破解辦法，明確廣西用3年時(shí)間集中化解全區(qū)6大類(lèi)不動(dòng)產(chǎn)登記歷史遺留問(wèn)題，切實(shí)維護(hù)人民群眾合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

三、主要內(nèi)容

1.關(guān)于解決開(kāi)發(fā)建設(shè)單位申請(qǐng)主體不清或缺失的問(wèn)題，包括開(kāi)發(fā)建設(shè)單位因改組、改制、合并和兼并等原因造成申請(qǐng)主體不清等4種情形。

2.關(guān)于解決土地權(quán)屬來(lái)源不清或權(quán)屬資料不全的問(wèn)題，包括國(guó)有土地建設(shè)項(xiàng)目已辦理房屋所有權(quán)登記、無(wú)土地權(quán)屬來(lái)源等4種情形。

3.關(guān)于解決國(guó)有土地上已經(jīng)出售的房屋供地手續(xù)不全或相關(guān)費(fèi)用未繳的問(wèn)題，包括項(xiàng)目供地手續(xù)不完善等3種情形。

4.關(guān)于解決規(guī)劃許可、竣工驗(yàn)收、消防和人防手續(xù)不完善的問(wèn)題，包括未通過(guò)建設(shè)工程規(guī)劃核實(shí)等3種情形。

5.關(guān)于解決房屋、土地信息不一致和跨宗地建設(shè)的問(wèn)題，包括國(guó)有土地上原分開(kāi)登記的房屋、土地信息不一致等2種情形。

6.其他問(wèn)題，包括不動(dòng)產(chǎn)因抵押、查封等原因無(wú)法辦理登記等2種情形。

四、適用范圍

《指導(dǎo)意見(jiàn)》嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國(guó)民法典》《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》以及自然資源部等上級(jí)管理部門(mén)有關(guān)規(guī)定和要求，適用于解決該文件印發(fā)之前廣西已經(jīng)形成的6大類(lèi)18種情形不動(dòng)產(chǎn)登記歷史遺留問(wèn)題。自該文件印發(fā)之日起新形成的問(wèn)題、“小產(chǎn)權(quán)房”相關(guān)問(wèn)題不適用本意見(jiàn)。

五、特色亮點(diǎn)

《指導(dǎo)意見(jiàn)》堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，以為人民群眾辦實(shí)事、解難題、護(hù)權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，針對(duì)因歷史原因和非群眾過(guò)錯(cuò)所造成的歷史遺留問(wèn)題，即按現(xiàn)行政策規(guī)定和業(yè)務(wù)辦理流程無(wú)法解決的普遍性、共性明確，群眾反映最強(qiáng)烈，矛盾最突出的問(wèn)題，堅(jiān)持實(shí)事求是、問(wèn)題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、標(biāo)本兼治、產(chǎn)權(quán)保護(hù)和維護(hù)政府公信力的原則，在現(xiàn)有政策的基礎(chǔ)上制定了有針對(duì)、可操作、覆蓋廣的破解辦法和解決路徑。

1.關(guān)于解決開(kāi)發(fā)建設(shè)單位滅失的問(wèn)題。國(guó)有土地上已經(jīng)出售房屋的建設(shè)項(xiàng)目因開(kāi)發(fā)企業(yè)或有關(guān)單位滅失，有承繼單位或上級(jí)主管部門(mén)的，由承繼單位或上級(jí)主管部門(mén)作為申請(qǐng)主體辦理；沒(méi)有承繼單位和上級(jí)主管部門(mén)的，可以由不動(dòng)產(chǎn)所在地市、縣人民政府指定的機(jī)構(gòu)、組織或業(yè)主委員會(huì)、業(yè)主代表代為申請(qǐng)辦理。開(kāi)發(fā)企業(yè)或有關(guān)單位滅失的，經(jīng)公告無(wú)異議或異議不成立及申請(qǐng)登記所需材料符合要求的，首次登記與轉(zhuǎn)移登記一并辦理，并在登記簿中對(duì)權(quán)利主體滅失情況予以記載；已辦理首次登記，開(kāi)發(fā)企業(yè)或有關(guān)單位已經(jīng)滅失且購(gòu)房合同已備案的，購(gòu)房人可單方申請(qǐng)辦理轉(zhuǎn)移登記；購(gòu)房合同未備案的且屬于唯一權(quán)利人的，可以由不動(dòng)產(chǎn)所在地市、縣人民政府指定的機(jī)構(gòu)或組織核實(shí)后，由購(gòu)房人單方申請(qǐng)辦理。

2.關(guān)于解決開(kāi)發(fā)建設(shè)單位不配合不動(dòng)產(chǎn)登記造成登記主體缺失的問(wèn)題。不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記實(shí)施前，商品住宅小區(qū)業(yè)主已辦理《房屋所有權(quán)證》，但原開(kāi)發(fā)建設(shè)單位不配合提交《國(guó)有土地使用證》或其他造成登記主體缺失，致使業(yè)主無(wú)法辦理不動(dòng)產(chǎn)登記的，由不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)書(shū)面告知原開(kāi)發(fā)建設(shè)單位或原權(quán)利人，經(jīng)公告無(wú)異議或異議不成立的，再由現(xiàn)權(quán)利人單方申請(qǐng)辦理不動(dòng)產(chǎn)登記，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)在辦理不動(dòng)產(chǎn)登記同時(shí)依法注銷(xiāo)原《國(guó)有土地使用證》；對(duì)已建成入住的，原開(kāi)發(fā)建設(shè)單位不配合辦理房屋首次登記，致使業(yè)主無(wú)法辦理不動(dòng)產(chǎn)登記的，經(jīng)住宅小區(qū)業(yè)主委員會(huì)或三分之二以上的業(yè)主代表同意后，由不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)書(shū)面告知原開(kāi)發(fā)建設(shè)單位或原權(quán)利人，經(jīng)公告無(wú)異議或異議不成立的，由業(yè)主單方申請(qǐng)辦理不動(dòng)產(chǎn)首次登記、轉(zhuǎn)移登記。

3.關(guān)于解決國(guó)有土地建設(shè)項(xiàng)目已辦理房屋所有權(quán)登記、無(wú)土地權(quán)屬來(lái)源的問(wèn)題。在1987年《中華人民共和國(guó)土地管理法》施行前，且在國(guó)有土地上已建成使用的不動(dòng)產(chǎn)，已辦理房屋所有權(quán)登記，無(wú)土地權(quán)屬來(lái)源的，經(jīng)公告無(wú)權(quán)屬爭(zhēng)議的，不再補(bǔ)辦劃撥用地手續(xù)，由市、縣不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)直接按劃撥性質(zhì)辦理不動(dòng)產(chǎn)登記；1987年《中華人民共和國(guó)土地管理法》施行后、在依法征收為國(guó)有建設(shè)用地上已建成使用的不動(dòng)產(chǎn)，已辦理房屋所有權(quán)登記、無(wú)土地權(quán)屬來(lái)源的，經(jīng)公告無(wú)權(quán)屬爭(zhēng)議的，報(bào)經(jīng)市、縣人民政府同意，按現(xiàn)狀核發(fā)用地劃撥決定書(shū)或者補(bǔ)辦協(xié)議出讓手續(xù)后，辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。

4.關(guān)于解決城鎮(zhèn)范圍內(nèi)原違規(guī)用地建設(shè)的問(wèn)題。在1987年《中華人民共和國(guó)土地管理法》施行后至2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)）實(shí)施前，違規(guī)用地建成的房屋（“小產(chǎn)權(quán)房”除外）且未辦理房屋所有權(quán)登記的，期間市、縣人民政府已組織有關(guān)部門(mén)依法作出處理并補(bǔ)辦用地手續(xù)的，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)依據(jù)依法處理的證明材料辦理不動(dòng)產(chǎn)登記；未依法處理的，可由市、縣人民政府按照項(xiàng)目建設(shè)時(shí)有關(guān)政策規(guī)定完善用地、房屋建設(shè)等手續(xù)后，辦理不動(dòng)產(chǎn)登記；對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目用地地類(lèi)在2009年全國(guó)第二次土地調(diào)查成果為建設(shè)用地的，按現(xiàn)狀地類(lèi)完善用地手續(xù)后，辦理不動(dòng)產(chǎn)登記；為其他地類(lèi)的，按原地類(lèi)完善用地手續(xù)后，辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。

5.關(guān)于解決未通過(guò)建設(shè)工程規(guī)劃核實(shí)的問(wèn)題。國(guó)有土地上已經(jīng)出售房屋的建設(shè)項(xiàng)目，按規(guī)定能夠補(bǔ)辦規(guī)劃驗(yàn)收等手續(xù)的，應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)處理并補(bǔ)辦相關(guān)核實(shí)手續(xù)后辦理不動(dòng)產(chǎn)登記；對(duì)確因建成時(shí)間較早等原因不具備補(bǔ)辦條件的，在符合國(guó)土空間規(guī)劃的前提下，報(bào)經(jīng)市、縣人民政府同意，市、縣自然資源局按現(xiàn)狀出具認(rèn)定或核實(shí)意見(jiàn)，建設(shè)項(xiàng)目部分（單獨(dú)樓棟）符合規(guī)劃的，由市、縣自然資源局對(duì)符合規(guī)劃的部分（單獨(dú)樓棟）先行進(jìn)行規(guī)劃核實(shí)，再出具符合規(guī)劃的核實(shí)意見(jiàn)。

6.關(guān)于解決違反規(guī)定存在擅自改變用途、超出建設(shè)工程規(guī)劃許可的范圍、超容積率等的問(wèn)題。違反規(guī)定，存在擅自改變用途、超出建設(shè)工程規(guī)劃許可的范圍、超容積率等情形的項(xiàng)目，由市、縣自然資源局將有關(guān)情況報(bào)市、縣規(guī)劃委員會(huì)審核。審核意見(jiàn)經(jīng)市、縣人民政府批復(fù)同意，按項(xiàng)目建設(shè)時(shí)的有關(guān)政策規(guī)定，對(duì)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)責(zé)任主體進(jìn)行處置后，市、縣自然資源局根據(jù)處置意見(jiàn)，對(duì)符合規(guī)劃的建設(shè)范圍完善規(guī)劃核實(shí)等相關(guān)手續(xù)后辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。

7.關(guān)于解決項(xiàng)目建設(shè)工程竣工手續(xù)、消防手續(xù)和人防手續(xù)缺失的問(wèn)題。項(xiàng)目建設(shè)工程因報(bào)建報(bào)批手續(xù)不全或無(wú)法進(jìn)行工程竣工驗(yàn)收的，由項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)單位或市、縣人民政府指定的單位委托有相應(yīng)資質(zhì)等級(jí)的第三方房屋質(zhì)量安全鑒定機(jī)構(gòu)對(duì)工程項(xiàng)目進(jìn)行安全鑒定，并出具檢測(cè)鑒定報(bào)告或鑒定結(jié)論。鑒定報(bào)告或鑒定結(jié)論符合要求的，可作為房屋符合工程建設(shè)和驗(yàn)收要求的替代材料辦理不動(dòng)產(chǎn)登記；應(yīng)當(dāng)辦理消防和人防手續(xù)的項(xiàng)目，項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)單位可先按照項(xiàng)目竣工時(shí)的消防和人防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求組織消防和人防安全條件評(píng)估，并按要求整改合格后，由市、縣人民政府組織住房城鄉(xiāng)建設(shè)（消防）和人防等部門(mén)補(bǔ)辦消防、人防驗(yàn)收或備案等手續(xù)。

8.關(guān)于解決國(guó)有土地上原分開(kāi)登記的房屋、土地信息不一致的問(wèn)題。不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記實(shí)施前，已分別登記的房屋和土地用途不一致的不動(dòng)產(chǎn)，繼續(xù)按照原記載的房屋、土地用途進(jìn)行登記，未經(jīng)依法批準(zhǔn)不得改變已登記的不動(dòng)產(chǎn)用途；因房屋所有權(quán)多次轉(zhuǎn)移、土地使用權(quán)未同步轉(zhuǎn)移導(dǎo)致房屋、土地權(quán)利主體不一致的，經(jīng)核實(shí)，權(quán)屬關(guān)系變動(dòng)清晰且無(wú)爭(zhēng)議的，可以根據(jù)規(guī)定程序由房屋所有權(quán)人單方申請(qǐng)辦理房地權(quán)利主體一致的不動(dòng)產(chǎn)登記。

9.關(guān)于解決不動(dòng)產(chǎn)因抵押、查封等原因無(wú)法辦理登記的問(wèn)題。不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記實(shí)施前，購(gòu)房人已辦理房屋所有權(quán)登記，但土地使用權(quán)仍登記為開(kāi)發(fā)建設(shè)單位并處于抵押、查封狀態(tài)，或土地使用權(quán)在抵押、查封前已取得購(gòu)房合同備案，購(gòu)房人申請(qǐng)辦理不動(dòng)產(chǎn)登記的，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)在書(shū)面告知抵押權(quán)人、查封單位有關(guān)土地、房屋原分散登記情況和“房地一體”登記要求后辦理不動(dòng)產(chǎn)登記，并在不動(dòng)產(chǎn)登記簿注明土地抵押、查封狀況；購(gòu)房人與開(kāi)發(fā)建設(shè)單位另有約定的，按照其約定處理。

10.關(guān)于解決不動(dòng)產(chǎn)登記所需資料遺失的問(wèn)題。涉及不動(dòng)產(chǎn)登記所需資料遺失的，經(jīng)單位或個(gè)人申請(qǐng)，相關(guān)職能部門(mén)應(yīng)為申請(qǐng)人提供便利，給予相關(guān)資料補(bǔ)正、補(bǔ)發(fā)或存根復(fù)印；申請(qǐng)人提交的補(bǔ)正、補(bǔ)發(fā)或存根材料，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)視同為合法合規(guī)的材料，并予以辦理相關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記。

六、注意事項(xiàng)

不動(dòng)產(chǎn)登記歷史遺留問(wèn)題時(shí)間跨度長(zhǎng)、涉及范圍廣、成因復(fù)雜，《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求各級(jí)各部門(mén)在處理不動(dòng)產(chǎn)登記歷史遺留問(wèn)題中，既要切實(shí)維護(hù)人民群眾合法權(quán)益，又要防止違法違規(guī)行為借機(jī)“搭便車(chē)”，防止違法違規(guī)行為通過(guò)不動(dòng)產(chǎn)登記將違法違規(guī)問(wèn)題合法化。