共繪“一張圖” 下好“一盤棋”
——柳州市國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)建設(shè)略記

● 潘正偉

＜＜＜?xì)g樂柳江 黃鳳棲/攝

2018年以來，全國各地都在尋找國土空間規(guī)劃編制規(guī)程、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的新方向。柳州市自然資源和規(guī)劃局積極探索，在廣西率先開展國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)（以下簡稱“一張圖”系統(tǒng)）建設(shè)工作，走出了一條具有柳州特色的規(guī)劃體系建設(shè)之路。

2020年11月，柳州市“一張圖”系統(tǒng)通過初步驗(yàn)收，該系統(tǒng)不僅為國土空間規(guī)劃編制實(shí)施、監(jiān)測(cè)評(píng)估和自然資源管理提供了技術(shù)支撐，同時(shí)，也為柳州市重大項(xiàng)目落地、工程項(xiàng)目審批制度改革、脫貧攻堅(jiān)、優(yōu)化營商環(huán)境、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大事項(xiàng)提供了科學(xué)決策的基礎(chǔ)。

統(tǒng)一頂層設(shè)計(jì)，支撐規(guī)劃全周期管理

國土空間是國民生存的場(chǎng)所和環(huán)境，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的載體，城市發(fā)展、鄉(xiāng)村振興都需要規(guī)劃先行、精準(zhǔn)施策。中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議提出，要構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)新格局，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。柳州市始終堅(jiān)定不移貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院的重大部署，將編好、用好、管好國土空間規(guī)劃作為謀劃和推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的重大舉措，高位推進(jìn)。

柳州市自然資源和規(guī)劃局整合了全市20多個(gè)業(yè)務(wù)部門數(shù)據(jù)，按照現(xiàn)狀數(shù)據(jù)（基礎(chǔ)測(cè)繪、第三次全國國土調(diào)查成果、遙感影像等）、規(guī)劃數(shù)據(jù)（土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃成果、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等）、管理數(shù)據(jù)（不動(dòng)產(chǎn)登記、土地資源和礦產(chǎn)資源管理、生態(tài)修復(fù)等）和社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)（人口數(shù)據(jù)、POI興趣點(diǎn)、手機(jī)信令等）進(jìn)行分類梳理，形成了覆蓋城鄉(xiāng)一體、陸水統(tǒng)籌、地上地下、自然資源要素和社會(huì)要素、二維和三維一體化的“一張圖”數(shù)據(jù)體系。該體系以第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，內(nèi)含1200多個(gè)圖層，覆蓋全域、內(nèi)容豐富、權(quán)威統(tǒng)一，不僅實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，還為國土空間規(guī)劃編制的開展提供了基礎(chǔ)底數(shù)和統(tǒng)一底板。

在“一張圖”系統(tǒng)建設(shè)過程中，柳州市自然資源和規(guī)劃局深入核心科室，收集整合相關(guān)數(shù)據(jù)資源，獲取科室最切實(shí)的需求，力求解決日常工作中的實(shí)際問題。“一張圖”向不同用戶提供與其匹配的數(shù)據(jù)和功能，界面友好，操作簡單，可以讓用戶在線錄入、查詢、統(tǒng)計(jì)、分析，有效地輸出結(jié)果。“一張圖”系統(tǒng)橫向打通內(nèi)部業(yè)務(wù)，縱向統(tǒng)籌“市帶縣”建設(shè)，建好數(shù)據(jù)通道，實(shí)現(xiàn)成果共享共用，確保“一張圖”系統(tǒng)能用、管用、好用。

柳州市自然資源和規(guī)劃局總體規(guī)劃科負(fù)責(zé)人介紹，在“一張圖”系統(tǒng)中，數(shù)據(jù)以實(shí)體化建庫，提取了綠地、水系、社區(qū)、小區(qū)、建筑物等基礎(chǔ)公共實(shí)體，整理了規(guī)劃片區(qū)、控規(guī)地塊、建設(shè)項(xiàng)目等業(yè)務(wù)管理單元，以實(shí)體對(duì)象為統(tǒng)一的管理單元進(jìn)行編碼，并按照業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)理清數(shù)據(jù)之間的關(guān)系進(jìn)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)化治理。“一張圖”系統(tǒng)隨著實(shí)體對(duì)象的實(shí)際變化，實(shí)現(xiàn)全生命周期管理，為規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督提供實(shí)體化跟蹤管理，初步建立自然資源數(shù)據(jù)網(wǎng)。

依托智慧柳州時(shí)空信息云平臺(tái)和自然資源業(yè)務(wù)系統(tǒng)，柳州市按照“統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌建設(shè)、分步實(shí)施”的建設(shè)思路，通過“摸現(xiàn)狀、理業(yè)務(wù)、治數(shù)據(jù)、建平臺(tái)、搭應(yīng)用、出規(guī)范”等實(shí)施路徑，基于現(xiàn)有信息化成果，構(gòu)建“一張圖”系統(tǒng)框架。目前，柳州市已形成“一庫、一平臺(tái)、三工具、六應(yīng)用”階段性成果，以信息化支撐國土空間規(guī)劃全流程。

輔助管理決策，共繪國土空間新畫卷

柳州市自然資源和規(guī)劃局總規(guī)劃師何東升介紹，“一張圖”系統(tǒng)針對(duì)重要控制線和重點(diǎn)區(qū)域，從創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享、安全等6個(gè)方面形成了95項(xiàng)指標(biāo)，多方位、多角度地構(gòu)建監(jiān)測(cè)預(yù)警模型、規(guī)劃實(shí)施評(píng)估和專項(xiàng)評(píng)估模型等，實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)更新變化的指標(biāo)自動(dòng)更新、分析統(tǒng)計(jì)。目前，“一張圖”系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、評(píng)估和及時(shí)預(yù)警的功能，支撐責(zé)任部門監(jiān)督落實(shí)主體責(zé)任，輔助管理者決策。

柳州市自然資源和規(guī)劃局組織全市各重點(diǎn)部門和各區(qū)、縣政府，基于“一張圖”系統(tǒng)針對(duì)重點(diǎn)區(qū)域做詳細(xì)分析，做到了會(huì)議現(xiàn)場(chǎng)與三維場(chǎng)景同步，工作人員足不出戶即可了解現(xiàn)場(chǎng)的大致情況，整體提升工作效率。該局按照“應(yīng)劃盡劃，集中連片”的原則，利用“一張圖”系統(tǒng)的在線分析功能，結(jié)合“雙評(píng)價(jià)”分析結(jié)果，識(shí)別生態(tài)極重要和極敏感區(qū)域，劃入重要生態(tài)功能、水土保持、石漠化等區(qū)域。

該局按照“應(yīng)劃盡劃”要求，劃入拉溝自治區(qū)級(jí)自然保護(hù)區(qū)、君武自治區(qū)級(jí)森林公園等區(qū)域。同時(shí)，針對(duì)前后調(diào)整做對(duì)比分析，科學(xué)、合理、可執(zhí)行地劃定了貧困縣域的部分人工商品林、合法采礦區(qū)等區(qū)域紅線。

“一張圖”系統(tǒng)可以結(jié)合三維地形數(shù)據(jù)，由系統(tǒng)提供坡度分析，快速剔除大于25度的區(qū)域，結(jié)合耕地質(zhì)量等別評(píng)定，輔助基本農(nóng)田的調(diào)整劃定工作。在規(guī)劃過渡期，“一張圖”系統(tǒng)能集合實(shí)際落地項(xiàng)目，劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，為過渡期項(xiàng)目落地審批提供支持。

記者了解到，“一張圖”系統(tǒng)根據(jù)現(xiàn)行規(guī)劃管控規(guī)則，在線提供合規(guī)性分析和控制線檢測(cè)分析，為規(guī)劃實(shí)施前提供應(yīng)用支撐。以500公頃的物流倉儲(chǔ)用地選址為例，“一張圖”可以結(jié)合倉儲(chǔ)的用地規(guī)模、容積率、用地性質(zhì)等需求，首先篩選出符合條件的剩余規(guī)劃地塊，初步判斷其是否符合規(guī)劃要求，再結(jié)合區(qū)域位置、交通條件、配套設(shè)施、POI興趣點(diǎn)等條件，綜合推薦柳州市符合條件的可用地塊。

結(jié)合三維應(yīng)用場(chǎng)景、城市設(shè)計(jì)、規(guī)劃調(diào)整等內(nèi)容，“一張圖”系統(tǒng)可以探索、研究城市規(guī)劃在研究、預(yù)判、設(shè)計(jì)、實(shí)施和管控的精準(zhǔn)傳導(dǎo)。根據(jù)規(guī)劃片區(qū)指標(biāo)和地塊詳細(xì)控規(guī)指標(biāo)，“一張圖”系統(tǒng)可以在線比對(duì)建設(shè)項(xiàng)目方案，對(duì)控規(guī)調(diào)整進(jìn)行基本信息、規(guī)劃影響和設(shè)施影響等技術(shù)分析。

＜＜＜“一張圖”系統(tǒng)讓人們的生活變得更美好

根據(jù)規(guī)劃片區(qū)的規(guī)劃指標(biāo)，按照社區(qū)現(xiàn)狀人口和規(guī)劃人口的規(guī)模，“一張圖”系統(tǒng)結(jié)合區(qū)域內(nèi)各類公服設(shè)施的配備情況，可以分析重點(diǎn)區(qū)域的公共服務(wù)設(shè)施承載力。“按照城市公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)及廣西城市公共服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)，系統(tǒng)建立了規(guī)則模型，它能夠智能地分析片區(qū)公共服務(wù)設(shè)施承載力情況，直觀地反映該片區(qū)服務(wù)設(shè)施的分布情況和服務(wù)范圍。”柳州市自然資源和規(guī)劃局地理信息中心負(fù)責(zé)人說。

＜＜＜魚耀柳江 周健/攝

在項(xiàng)目審批過程中，工作人員可以根據(jù)規(guī)則模型，同步調(diào)整控規(guī)指標(biāo)，如現(xiàn)有設(shè)施是否滿足片區(qū)人口需求，是否需要增設(shè)新小學(xué)、新超市、新健身設(shè)備等。同時(shí)，“一張圖”系統(tǒng)還可以根據(jù)規(guī)劃片區(qū)的各類規(guī)劃用地分類面積情況提供專項(xiàng)分析。以中小學(xué)規(guī)模為例，業(yè)務(wù)人員可以根據(jù)系統(tǒng)里的中、小學(xué)生千人學(xué)位數(shù)指標(biāo)，判斷現(xiàn)狀學(xué)校規(guī)模的承載力，從而動(dòng)態(tài)地進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。

按照“市帶縣”統(tǒng)籌建設(shè)的總體設(shè)計(jì)思路，柳州市三江侗族自治縣通過“提供平臺(tái)、數(shù)據(jù)共享、應(yīng)用定制、咨詢服務(wù)”等方面支持，搭建了國土空間規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)縣級(jí)節(jié)點(diǎn)，按照區(qū)域授權(quán)分發(fā)數(shù)據(jù)。縣級(jí)用戶可以直接訪問系統(tǒng)，在線進(jìn)行瀏覽、查詢、統(tǒng)計(jì)和分析。“一張圖”系統(tǒng)以全域三維地形場(chǎng)景為底板，真實(shí)反映地理空間格局，為三江侗族自治縣提供在線應(yīng)用服務(wù)，輔助三線劃定和規(guī)劃實(shí)施落地。

“一張圖”系統(tǒng)按照“一年一體檢、五年一評(píng)估”的要求，開展城市體檢評(píng)估，梳理柳州市國土空間規(guī)劃實(shí)施評(píng)估指標(biāo)，并提出改進(jìn)規(guī)劃管理意見。另外，“一張圖”系統(tǒng)定期或不定期開展重點(diǎn)城市或地區(qū)規(guī)劃實(shí)施情況評(píng)估，輔助生成評(píng)估報(bào)告，為柳州國土空間規(guī)劃編制、動(dòng)態(tài)維護(hù)和優(yōu)化提供依據(jù)。

提供詳實(shí)數(shù)據(jù)，促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展

柳州市自然資源和規(guī)劃局黨組成員、副局長覃融向記者介紹到，以“一張圖”系統(tǒng)為基礎(chǔ)形成的國土空間用途管制、規(guī)劃許可和規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督工作 “統(tǒng)一底圖”，與柳州市工程建設(shè)項(xiàng)目審批管理系統(tǒng)、發(fā)改建設(shè)項(xiàng)目管理系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了有效銜接，全面融合了項(xiàng)目預(yù)選址、合規(guī)性審查、指標(biāo)傳導(dǎo)、圖數(shù)一致、帶圖審批管理等審批業(yè)務(wù)，項(xiàng)目落地空間一目了然、辦理過程清晰可見。

2021年，柳州市自然資源和規(guī)劃局將批復(fù)后的集成國土空間總體規(guī)劃編制成果疊加到國土空間規(guī)劃“一張圖”上。成果與自然資源業(yè)務(wù)銜接后，以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，進(jìn)一步落實(shí)“多審合一”“多證合一”的要求，提升了自然資源行政審批效率。下一步，柳州自然資源和規(guī)劃局將統(tǒng)籌、整合更全面的大數(shù)據(jù)，完善大數(shù)據(jù)支持現(xiàn)狀的評(píng)估技術(shù)方法，進(jìn)一步提升市、縣國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估的科學(xué)性和契合度。柳州市自然資源和規(guī)劃局黨組書記、局長蔣瑋說：“我們將努力為國土空間規(guī)劃編制和監(jiān)督實(shí)施提供更加詳實(shí)準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，促進(jìn)柳州市高質(zhì)量發(fā)展，保障國土空間規(guī)劃編制和有效實(shí)施。”