關(guān)于榆林中心城區(qū)市政集中供熱價(jià)格改革的調(diào)研報(bào)告

王安國　傅永強(qiáng)

城市集中供熱是城市的基礎(chǔ)設(shè)施之一，是現(xiàn)代城市建設(shè)的重要標(biāo)桿，標(biāo)志著一個(gè)城市居民生活的便利度、城市大氣質(zhì)量等諸多元素。尤其是在當(dāng)今“碳達(dá)峰、碳中和”背景下，城市作為生產(chǎn)生活集聚地，節(jié)能城市建設(shè)日益成為了低碳綠色發(fā)展的重要依托。在榆林市建設(shè)陜甘寧蒙晉交界區(qū)域最具影響力城市的路徑中，中心城區(qū)清潔高效供熱尤為擺在突出重要位置，為統(tǒng)籌做好熱力資源高效利用、居民供暖舒適宜居、市場作用有效發(fā)揮、補(bǔ)貼精準(zhǔn)扶難濟(jì)貧等工作，經(jīng)對銀川市、吳忠市就城市集中供暖進(jìn)行充分調(diào)研，形成了如下調(diào)研報(bào)告。

一、榆林市中心城區(qū)市政集中供熱現(xiàn)狀與存在問題

（一）市場化改革程度不足

一是供暖補(bǔ)貼長期存在，我市當(dāng)前安排集中供熱補(bǔ)貼（1.5元/平方米/月）僅針對于市政集中供熱區(qū)域，對于小區(qū)自備熱源區(qū)、燃?xì)夤釁^(qū)、電采暖區(qū)的居民未有針對性補(bǔ)貼，對于城市低保戶、低收入人群未有針對性補(bǔ)貼，造成了城市內(nèi)實(shí)質(zhì)性福利階梯;二是熱源采購來源單一，當(dāng)前我市熱源采購均來自于榆能供熱公司現(xiàn)有自備熱電廠與擬新建熱電廠，而周邊還有30余家火力發(fā)電廠可實(shí)現(xiàn)熱電聯(lián)產(chǎn)改造;三是供熱主體單一，銀川市全市共有3家大型供熱公司和90余家小型供熱公司，西安市有20余家供熱公司，而我市僅有一家供熱公司。四是當(dāng)前空置房供熱繳費(fèi)管理辦法仍未切實(shí)落地。

（二）集中供熱基礎(chǔ)設(shè)施水平較低

一是當(dāng)前僅在榆陽區(qū)城區(qū)（2230萬平方米）、神木市城區(qū)（1100萬平方米）和府谷縣城區(qū)（380萬平方米）等3個(gè)縣市區(qū)實(shí)現(xiàn)了集中供熱，全市集中供熱面積僅占到了全市城區(qū)建筑面積的45%，其中中心城區(qū)的集中供熱面積占到了全市集中供熱總面積的60%，占到了中心城區(qū)建筑面積的47%。二是中心城區(qū)集中供熱以榆能榆神熱電（2×380MW）、銀河發(fā)電（2×135MW）和榆林匯通熱電（2×50MW）三家熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組為熱源，目前具備2500萬平米供熱能力，改造后能滿足3050萬平米供熱能力（2023年中心城區(qū)預(yù)計(jì)達(dá)3000萬平米）。同時(shí)根據(jù)習(xí)近平總書記在全球氣候領(lǐng)導(dǎo)人峰會講話精神，我國將嚴(yán)控煤電項(xiàng)目，對于我市擴(kuò)大城市供熱面積、提升后備熱源點(diǎn)建設(shè)造成了顯著影響;三是2015年以來累計(jì)建設(shè)干支線管網(wǎng)約540多公里，但同時(shí)我市供熱主線管網(wǎng)建設(shè)由財(cái)政安排資金予以建設(shè)，而銀川、吳忠的主線、支線管網(wǎng)均由供熱公司自主建設(shè);四是中心城區(qū)距離熱源點(diǎn)平均距離為16.1公里（最近為2.3公里、最遠(yuǎn)為37公里），當(dāng)前已有部分管網(wǎng)老舊或達(dá)到設(shè)計(jì)壽命存在管網(wǎng)泄漏爆管風(fēng)險(xiǎn)，以2020—2021采暖期為例，中心城區(qū)累計(jì)報(bào)修供熱管網(wǎng)爆裂、失水17起。

（三）企業(yè)經(jīng)管能力較低

一是全市當(dāng)前共有小區(qū)換熱站共約379個(gè)，但其中委托供熱公司建設(shè)換熱站190個(gè)，自建站189個(gè)，換熱站建管維護(hù)責(zé)任長期不明;二是兩部式熱價(jià)未全面鋪開，居民戶內(nèi)溫度普遍在23℃—26℃之間，出現(xiàn)了不少開窗通風(fēng)降溫與市內(nèi)供熱并存現(xiàn)象;三是用熱端僅以簡單的居民、非居民兩類予以區(qū)分，而銀川、吳忠等多地已采取居民、行政事業(yè)單位和生產(chǎn)經(jīng)營三類予以梯度收費(fèi);四是經(jīng)調(diào)研，銀川、吳忠等供熱公司均可在無補(bǔ)貼情況下實(shí)現(xiàn)保本微利運(yùn)營，而我市供暖企業(yè)在熱力提供量低于銀川、吳忠，熱力管網(wǎng)市政予以建設(shè)，財(cái)政予以1.5元/平米/月補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，仍每年有4000萬元的虧損;四是經(jīng)調(diào)研，銀川市熱吉焦出廠價(jià)為36.5元/GJ（占生產(chǎn)成本的70%），銀川居民采暖在無政府補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上收費(fèi)為4.9元/平方米/月，吳忠市熱吉焦出廠價(jià)為21.0元/GJ（占生產(chǎn)成本的60%），吳忠居民采暖在無政府補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上收費(fèi)為3.8元/平方米/月，而榆林市在自有熱電廠熱吉焦出廠價(jià)29.0元/GJ（占生產(chǎn)承辦58.45%），榆林市居民采暖價(jià)格為4.5元/平方米/月（內(nèi)含1.5元/平方米/月的補(bǔ)貼）。

二、市政集中供熱有關(guān)問題的成因分析

（一）長期規(guī)劃政策體系缺位

一是我市自2013年編制中心城區(qū)供熱服務(wù)布局規(guī)劃以來，尚未跟隨中心城區(qū)人口集聚、建筑面積拓展等對供熱規(guī)劃予以修編;二是中心城區(qū)集中供熱價(jià)格自制定后再未根據(jù)收入、物價(jià)、運(yùn)營成本等進(jìn)行調(diào)整;三是為鼓勵(lì)集中供熱應(yīng)用而從上世紀(jì)90年代起制定供熱補(bǔ)貼政策以來，也未根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際進(jìn)行政策調(diào)整;四是當(dāng)前我市集中供熱主線管網(wǎng)由市政投資建設(shè)、支線管網(wǎng)由供熱公司籌資建設(shè)、小區(qū)換熱站由小區(qū)自建和供熱公司代建，多元主體建管責(zé)任不明，也造成了維護(hù)、管理等后期運(yùn)營階段的權(quán)責(zé)糾紛。

（二）價(jià)格結(jié)構(gòu)不合理導(dǎo)致市場自主意愿不強(qiáng)

一是長期以來，集中供熱收費(fèi)單一以面積計(jì)繳，居民用戶與非居民用戶均無節(jié)能降耗的自主意愿;二是長期以來的居民供暖價(jià)格補(bǔ)貼和支持類行業(yè)的價(jià)格折扣造成了熱力資源的浪費(fèi);三是企業(yè)經(jīng)營管理成本較高，造成了熱力價(jià)格構(gòu)成中熱吉焦占比相對偏低。

（三）行業(yè)壟斷造成內(nèi)生動力不足

當(dāng)前我市供熱企業(yè)為榆能集團(tuán)下屬榆林供熱公司，作為中心城區(qū)集中供熱唯一壟斷公司，公司受益于榆能整體賬務(wù)平衡與財(cái)政補(bǔ)貼紅利，對于降低經(jīng)營成本、提高供熱效率和擴(kuò)大供熱范圍的積極性遠(yuǎn)低于新建熱電聯(lián)產(chǎn)廠等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類事項(xiàng)。

三、推進(jìn)中心城區(qū)供熱價(jià)格改革的建議

經(jīng)過筆者對于銀川市、吳忠市等地的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，理順城市供熱的主要措施在于發(fā)揮價(jià)格信號，引導(dǎo)居民將供熱作為資源予以考慮，并深入開展市場化改革瓶頸在于，一是要發(fā)揮價(jià)格信號作用，二是要引導(dǎo)居民將供熱作為資源予以看待，三是要開展市場化改革，四是探索引入第三方特許經(jīng)營權(quán)機(jī)構(gòu)，五是提升現(xiàn)有供暖企業(yè)經(jīng)管水平。

（一）充分發(fā)揮價(jià)格信號作用

根據(jù)供熱價(jià)格成本核算表（見附件2），將政府補(bǔ)貼部分計(jì)算在內(nèi)以后，我市居民供熱價(jià)格已經(jīng)達(dá)到4.5元/平米/月，基本與銀川（4.9元/平米/月）、吳忠（3.8元/平米/月）等周邊市持平。同時(shí)，參照成本核算表中將換熱站建管費(fèi)、支線管網(wǎng)建設(shè)費(fèi)等全部納入供暖價(jià)格中后，我市供熱價(jià)格也基本處于4.79元/平米/月。因此，一是參照銀川、吳忠模式分設(shè)居民、行政事業(yè)單位和商業(yè)用熱三種價(jià)格，根據(jù)供熱面積按比例可得，居民供熱價(jià)格為4.5元/平米/月，行政事業(yè)單位供熱價(jià)格為5.6元/平米/月，商業(yè)用熱為6.3元/平米/月，與銀川市（4.5/6.8/7.1元）平米/月和吳忠市（3.8/5.1/5.8元）平米/月基本持平;二是通過設(shè)立三年補(bǔ)貼退出期，從2021年供熱季（民眾支出3.5元、政府補(bǔ)貼1元）、2022年供熱季（民眾支出4.0元、政府補(bǔ)貼0.5元）、2023年供熱季（民眾支出4.5元、政府不再補(bǔ)貼），我市預(yù)計(jì)三年可調(diào)整出資金3.345億元（第一年0.5575億元、第二年1.115億元、第三年1.6725億元），按照現(xiàn)行管網(wǎng)與換熱站建管費(fèi)用計(jì)算，三年累計(jì)可新敷設(shè)供熱直線管網(wǎng)36.76公里或新修384個(gè)小區(qū)換熱站，再不考慮供熱量的前提下，基本可將我市中心城區(qū)全部小區(qū)納入集中供熱服務(wù)范圍;三是更新城市供暖補(bǔ)貼機(jī)制，改變現(xiàn)有“大水漫灌”的補(bǔ)貼方式，對城市低保、低收入家庭等燃?xì)狻㈦姴膳瘧暨M(jìn)行定向補(bǔ)貼，充分發(fā)揮補(bǔ)貼對于低收入家庭的扶持作用。