興慶宮升級(jí)改造未批先建，曲江模式遭文物局“攔截”

南方周末記者 羅歡歡發(fā)自西安

曲江新區(qū)開發(fā)的大唐不夜城群雕。　南方周末記者　?　馮飛　?　圖

★陜西省文物局《關(guān)于興慶宮公園綜合提升項(xiàng)目有關(guān)事宜的復(fù)函》顯示，拒絕的原因在于“我局認(rèn)為該項(xiàng)目上報(bào)前已動(dòng)工并大部分完工”。

事實(shí)上，世界文化遺產(chǎn)不僅僅指文物本身，對(duì)它的保護(hù)還包括，“保證與周邊景觀風(fēng)貌與文化遺存和諧一致”。

“曲江風(fēng)”吹到了西安興慶宮公園。

2021年7月1日，興慶宮公園重新開門迎客。早上6點(diǎn)，已有上千人排隊(duì)等候入園。為了迎接即將在9月15日開幕的十四運(yùn)會(huì)，擁有63年歷史的興慶宮公園早就由曲江新區(qū)管委會(huì)全面接手，首次進(jìn)行升級(jí)改造。

在老西安人的抽屜里，總能找到那么幾張?jiān)谂d慶宮的留影。對(duì)他們來說，“兵馬俑太遠(yuǎn)，城墻太悶”，童年最大的福利就是去興慶宮浪上一天。

在唐代興慶宮遺址上興建起來的興慶宮公園，不僅僅是西安人的“童年記憶”，還是唐長(zhǎng)安城三大宮殿群之一。在李白的三首《清平調(diào)》末句，就提到了興慶宮的沉香亭——“解釋春風(fēng)無限恨，沉香亭北倚闌干”。

標(biāo)志性的草地和朱紅色的大門，成為“曲江美學(xué)”特有的文化符號(hào)。按這種美學(xué)風(fēng)格被重塑的興慶宮公園毀譽(yù)參半，點(diǎn)贊者感慨環(huán)境整潔一新，“水綠了，廁所也干凈了”，也有人認(rèn)為丟了原來韻味，成了千園一面的“曲江風(fēng)”。

“改造后的興慶宮公園有著濃濃曲江風(fēng)，成了曲江池興慶分池？”華商報(bào)在視頻號(hào)中直言不諱。

觀感上的差異還是小事，關(guān)鍵是，曲江改造興慶宮是未批先建。

未批先建，興慶宮“失去了審批的先決條件”

興慶宮公園共清理出十七座建筑遺址，除了沉香亭還有勤政務(wù)本樓、花萼相輝樓等等著名建筑。作為唐玄宗藩王時(shí)期的府邸，這里是陜西省重點(diǎn)文物保護(hù)單位。

根據(jù)文物保護(hù)法十七條規(guī)定，省級(jí)文物保護(hù)單位的改造方案需報(bào)國(guó)家文物局和陜西省政府審批同意，如今公園已經(jīng)開園，而審批手續(xù)卻被打了一個(gè)死結(jié)。

曲江新區(qū)管委會(huì)曾提交過申請(qǐng)，但是陜西省文物局認(rèn)為不具備上報(bào)國(guó)家文物局的審批條件。

陜西省文物局《關(guān)于興慶宮公園綜合提升項(xiàng)目有關(guān)事宜的復(fù)函》顯示，拒絕的原因在于“我局認(rèn)為該項(xiàng)目上報(bào)前已動(dòng)工并大部分完工”。

文件的落款時(shí)間是2021年6月14日，距離開園僅剩半個(gè)月。未批先建的事實(shí)也得到了陜西省文物局的確認(rèn)，相關(guān)工作人員向南方周末記者表示，“沒有收到興慶宮公園上報(bào)的審批文件”。

西安市文物局是曲江文物保護(hù)審批需過的第一關(guān)，它審核同意后上報(bào)給陜西省文物局，再由省文物局上報(bào)到國(guó)家文物局。

2021年3月25日，西安市文物局對(duì)興慶宮的提升更新總體方案進(jìn)行批復(fù)，認(rèn)為“各項(xiàng)工作的審批和管理要求存在差異，該方案并未達(dá)到上報(bào)上級(jí)文物部門履行審批程序的深度。鑒于此，請(qǐng)貴委組織召開專家會(huì)，對(duì)該方案涉及的項(xiàng)目進(jìn)行研究分類”。

誰(shuí)也沒有預(yù)料到曲江會(huì)倒在第一關(guān)。對(duì)曲江情況稍有了解的人都清楚，西安市文物局局長(zhǎng)孫超原來是曲江新區(qū)管委會(huì)副書記。

《興慶宮公園提升更新總體方案》中顯示，早在2020年12月1日到2021年1月26日，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院考古研究所陜西第一工作隊(duì)就受曲江管委會(huì)下屬的曲江大明宮遺址保護(hù)辦公室建設(shè)局委托，對(duì)興慶宮公園進(jìn)行了全面的考古勘探，并于在2021年1月26日出具了一份初步文勘報(bào)告。

與此同時(shí)，“項(xiàng)目聘請(qǐng)了工程院院士著名建筑設(shè)計(jì)大師張錦秋為興慶宮公園項(xiàng)目總顧問，建筑科技大學(xué)教授著名文物保護(hù)專家劉克成為遺址保護(hù)展示總顧問，中國(guó)社科院考古學(xué)家龔國(guó)強(qiáng)為考古工作現(xiàn)場(chǎng)顧問，并組織了多場(chǎng)專家座談會(huì)，完成了項(xiàng)目的初步規(guī)劃設(shè)計(jì)方案”。

接近曲江新區(qū)管委會(huì)的人向南方周末記者表示，真正讓文物局不滿的是，方案上報(bào)之前，施工已經(jīng)開始。

曲江新區(qū)管委會(huì)后來再次提交了總體方案，可是一字未改。在回復(fù)函中，西安市文物局尷尬地表示，“經(jīng)核查，你委本次提交的方案與我局3月25日提出建議的版本內(nèi)容對(duì)比并無修改”。

第二封復(fù)函中一個(gè)微妙的細(xì)節(jié)是，西安市文物局對(duì)曲江新區(qū)管委會(huì)的稱呼從“貴委”變成了“你委”：“請(qǐng)你委對(duì)此工作高度重視，對(duì)該方案涉及的項(xiàng)目進(jìn)行研究分類，必要時(shí)可組織專家會(huì)對(duì)相關(guān)方案予以指導(dǎo)，另行上報(bào)”。

直到2021年5月，西安市文物局才將曲江新區(qū)的整體提升改造方案報(bào)送給陜西省文物局。陜西省文物局經(jīng)過現(xiàn)場(chǎng)核查發(fā)現(xiàn)，興慶宮公園已經(jīng)大部分完工，失去了審批的先決條件。

早在2020年12月25日，興慶宮公園已經(jīng)閉園改造。審批一事至今擱置，曲江新區(qū)管委會(huì)的一位工作人員對(duì)南方周末記者表示，曲江新區(qū)管委會(huì)也曾通過非官方渠道與國(guó)家文物局進(jìn)行溝通，“沒有領(lǐng)導(dǎo)愿意來承擔(dān)這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)”。

“文物法里面的相關(guān)規(guī)定報(bào)請(qǐng)相應(yīng)部門批準(zhǔn)，里面包含了兩個(gè)內(nèi)容，一是方案的批準(zhǔn)，一是施工的批準(zhǔn)。沒有方案批準(zhǔn)就擅自施工顯然是違背程序的。”洛陽(yáng)市文物考古研究院副研究員劉斌向南方周末記者分析。

他介紹，省級(jí)保護(hù)單位修繕方案正常流程需要省文物局和國(guó)家文物局論證批準(zhǔn)，然后才能開始招標(biāo)施工，目的就是為了防止出現(xiàn)不符合文物保護(hù)要求的情況出現(xiàn)，“未批先建可能會(huì)對(duì)文物保護(hù)單位的本體、外觀，產(chǎn)生不可逆的破壞，甚至有可能造成文物保護(hù)單位本體的滅失”。

爭(zhēng)奪世界遺產(chǎn)守護(hù)權(quán)

64年前，興慶宮公園籌建委員會(huì)花費(fèi)了一年時(shí)間才確定了最終方案。可這一次，曲江新區(qū)管委會(huì)的“升級(jí)改造”僅僅花費(fèi)了半年時(shí)間。

這是西安最大的市民公園，籌建委特意在《西安日?qǐng)?bào)》公布了兩版設(shè)計(jì)方案公開征詢意見。最終納入了470條征詢意見，才有后來“有明鏡一般的湖水和峰巒起伏的假山，有回環(huán)曲折的林蔭大道，還有許多花棚亭榭分布在山巔水畔，柳蔭花濃郁湖光山色共秀”。

改造前，興慶宮花萼相輝樓前有一片花園，空中俯瞰時(shí)宛如一朵盛開的牡丹。如今，只殘留了一小片花園種著牡丹，還鋪上了厚厚一層樹皮。一同消失的還有遮天蔽日的樹蔭，取而代之的是成片的草坪和水泥廣場(chǎng)。一位園區(qū)工作人員向南方周末記者吐槽，在興慶宮工作十幾年了，最近幾個(gè)月突然曬黑了不少，“過去公園到處都是樹蔭，現(xiàn)在園區(qū)走一圈，曬得衣服都濕透了”。

坐落于西安交通大學(xué)北側(cè)的興慶宮公園，原本就是作為交大西遷的配套興建。當(dāng)初共有17萬(wàn)市民曾參與義務(wù)勞動(dòng)建設(shè)公園，其中包括西安交通大學(xué)的師生。

據(jù)西安文保系統(tǒng)的老干部趙奇介紹，興慶宮公園歷史上曾多次提出對(duì)公園進(jìn)行改造升級(jí)，當(dāng)時(shí)市領(lǐng)導(dǎo)給予的答復(fù)是，“必須經(jīng)過交大老教授們同意”。幾度傳出改造的消息，最終都不了了之。

官方招標(biāo)文件顯示，興慶宮公園此次綜合提升項(xiàng)目工程的總預(yù)算是17.73億。

2016開始興慶宮公園成為免費(fèi)公園，這筆投入基本上沒有回本的可能。財(cái)政資金短缺，也正是之前升級(jí)改造多次不了了之的原因。

而曲江新區(qū)管委會(huì)有多個(gè)融資平臺(tái)，都擁有發(fā)債資格。從2019年1月21日起兩年內(nèi)，西安曲江文化控股有限公司（以下簡(jiǎn)稱曲江文控）及其下屬公司共發(fā)債28次，包括中期票據(jù)、企業(yè)債、私募債、定向工具，甚至海外債券，其中平均票面利率為5.86%。

在趙奇看來，強(qiáng)大的融資能力正是政府將多個(gè)改造工程交給曲江的原因所在。

目前，大明宮遺址區(qū)、西安城墻景區(qū)、臨潼旅游休閑度假區(qū)、樓觀道文化展示區(qū)、渼陂湖水系生態(tài)文化旅游區(qū)、西安文化商務(wù)區(qū)、玉山文化旅游區(qū)及小雁塔、碑林等歷史文化片區(qū)，都屬于曲江管理的飛地。

上述飛地范圍內(nèi)所產(chǎn)生的工商稅收，由曲江與飛地所在行政區(qū)分成，土地出讓金及契稅收入由曲江新區(qū)財(cái)政局征管。其中的文保單位本身也擁有文物保護(hù)的財(cái)政撥款和門票收入。

在興慶宮“升級(jí)改造”項(xiàng)目之前，曲江新區(qū)與西安市文物部門也曾經(jīng)有過博弈。曲江新區(qū)管委會(huì)一位官員向南方周末記者透露，他們?cè)岢鰧⑽靼膊┪镳^徹底從小雁塔景區(qū)搬出去，“在外頭給西博蓋一個(gè)辦公樓”。無奈西安博物館一直以文物安全為由，遲遲不愿交出小雁塔的門禁。

小雁塔的管轄權(quán)在西安博物館。接近西安文物局的一位知情人士向南方周末記者解釋了他們的擔(dān)憂。小雁塔屬于世界人類遺產(chǎn)保護(hù)名錄，西安文物局是小雁塔在聯(lián)合國(guó)教科文組織備案的保護(hù)單位，肩負(fù)著小雁塔的文物保護(hù)工作。

而接管小雁塔之后，曲江新區(qū)管委會(huì)因?yàn)橐惶幫ピ翰捎萌帐娇萆剿脑炀吧狭宋⒉崴选?/p>

2021年3月4日，網(wǎng)友在微博爆料，小雁塔公園內(nèi)一處庭院，原本種著月季和擺放的唐代經(jīng)幢，卻被曲江改造為日式枯山水。所謂的枯山水，是一種日本代表性的園林樣式，指得是用白色的砂石和植物、石頭替代真正山水造景。

事實(shí)上，世界文化遺產(chǎn)不僅僅指文物本身，對(duì)它的保護(hù)還包括，“保證與周邊景觀風(fēng)貌與文化遺存和諧一致”。

“文化名片”面臨新難題

2003年3月，曲江旅游度假區(qū)更名為曲江新區(qū)，定位為盛唐文化產(chǎn)業(yè)為特色，以旅游、商貿(mào)、居住為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的城市發(fā)展新區(qū)。曲江新區(qū)管委會(huì)管理的面積原本僅限于曲江池遺址附近的20.57平方公里。此后10年里，這塊土地價(jià)格上漲了10倍，曲江文投集團(tuán)的資產(chǎn)也隨之翻了4584倍。曲江的文旅發(fā)展模式因此成為西安市，乃至陜西省的一張文旅名片，被認(rèn)為實(shí)現(xiàn)了文物保護(hù)、文化產(chǎn)業(yè)與城市發(fā)展的共贏。

曲江新區(qū)首任管委會(huì)主任段先念曾對(duì)媒體表示：“曲江模式是文化資源加旅游，然后再加城市。文化資源經(jīng)過整理、提煉、創(chuàng)意以后變成旅游產(chǎn)品，旅游產(chǎn)品帶來人氣、商氣，周邊的城市升值，有錢了，再返回來投到文化，這樣一個(gè)循環(huán)。”

如今，除了核心區(qū)域的40.97平方公里外，曲江還管轄多個(gè)飛地，跨越了至少六個(gè)行政區(qū)。天眼查顯示，曲江新區(qū)管委會(huì)實(shí)際控制的公司已經(jīng)超過了1000家，包括曲江文旅（600706.SH）在內(nèi)的六家上市公司。

不過，曲江的這種發(fā)展模式也一直存在爭(zhēng)議，央視網(wǎng)2013年曾以“過度開發(fā)還是文保坦途”為題進(jìn)行探討，認(rèn)為曲江模式的根本為政府主導(dǎo)，以房地產(chǎn)收益為核心。具體操作是：先講一個(gè)很大很美的故事；然后建主題公園，引來游客和現(xiàn)金流；最終，周邊土地快速升值。

曲江新區(qū)管委會(huì)政府財(cái)報(bào)顯示，除去兩個(gè)特殊年份，2013年開始至今，曲江新區(qū)管委會(huì)的政府性基金收入都遠(yuǎn)超一般財(cái)政收入。政府性基金收入，指政府通過向社會(huì)征收以及出讓土地、發(fā)行彩票等方式取得收入。在曲江新區(qū)管委會(huì)的政府性基金收入中，出讓土地是其中主要收入來源。

其中2017年，政府基金收入115.34億元，其中出讓土地帶來的國(guó)有土地出讓金、國(guó)有土地收益基金收入、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金收入共計(jì)104.8億，稅收收入僅29.7億。

曲江文投的母公司曲江文控的財(cái)報(bào)也顯示，基建和房地產(chǎn)收入依然占據(jù)了主營(yíng)業(yè)務(wù)的半壁江山。2020年曲文控的主營(yíng)業(yè)務(wù)收入為236.16億。其中，景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和房地產(chǎn)項(xiàng)目總共是139.04億，占比46.67%，文化旅游商業(yè)經(jīng)營(yíng)為94.85億，基本上與房地產(chǎn)收入持平。

而與收入相比，其債務(wù)規(guī)模卻擴(kuò)大了。2017年末到2020年年末，曲江全區(qū)政府債務(wù)余額從276.65億元上漲到305.72億元。

曲江新區(qū)管委會(huì)所屬的國(guó)有企業(yè)，沒有披露過完整的債務(wù)規(guī)模。曲江文控的財(cái)報(bào)顯示，曲江文控的債務(wù)從2019年的1053.7億上漲到2020年年末的1336.4億，資產(chǎn)負(fù)債率從78.34%上漲到81.39%。

（應(yīng)受訪者要求，趙奇為化名）