李珊珊

摘要：西方國家公共服務供給改革大致經歷三個階段：傳統官僚制階段、新公共管理階段以及合作治理階段，延伸出公共服務供給的三種模式：權威型、競爭型和合作型，并結合西方國家公共服務供給改革的實踐，為我國的改革提供啟示：一是要立足于中國的基本國情;二是完善公共服務供給的法律法規，健全公共服務供給的監督機制;三是建立健全以公共服務為導向的公共財政支出體系;四是建立公共服務供給的協調機制，實現多元主體有效協作。

關鍵詞：西方國家;公共服務供給;合作治理;多元主體

一、引言

隨著政府職能轉變進程不斷加快，公共服務的供給越來越注重質量和效率。當前，我國進入社會主義的新時代，主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，說明公民的精神文化需求日益增長，且呈現出多元化的特點，如何為公眾提供高質量、高效率的公共服務是新時期黨和政府的工作重點。西方國家公共服務供給改革已經取得豐碩成果，對其進行梳理與歸納能更好把握我國公共服務供給改革。

二、西方國家公共服務供給改革的模式

公共服務供給的主體不同產生了不同的模式，延伸出三種公共服務供給模式：一是以公共利益為目標、權威為運作方式的政府主導的服務模式——權威型;二是以個人利益最大化、以競爭為機制的市場主導的服務模式——競爭型;三是整合政府、私人部門、非營利組織三種力量的服務模式——合作型。

（一）權威型供給模式

這一模式處于傳統官僚制階段（20世紀初到70年代），其理論基礎是“組織理論之父”馬克斯·韋伯的官僚制理論，強調政府的本位作用。在權威型模式中，政府在提供國防、國家安全、法律秩序等純公共服務供給方面具有很大優勢。與此同時，政府幾乎壟斷了從生產到服務的所有工作，在這個過程中既充當公共服務的生產者，還充當公共服務的供給者。

然而，由于政府的服務方式存在結構的一體化和單中心性、提供方式的壟斷性及其導致的消費者的被動性等特點，權威型供給模式也存在著一些劣勢：一是政府管理和服務成本過高，公共財政壓力過大;二是政府高度壟斷，導致公共服務供給的效率低。

以美國1929年經濟大蕭條為例，這次危機給美國經濟帶來了前所未有的沖擊和傷害，例如，銀行面臨倒閉，企業瀕臨破產，國家生產急劇下降，失業人數大大增加，人民生活水平也急劇降低。在全國都陷入困難之中，民眾對改革的呼聲越來越大。在此背景下羅斯福政府上臺，奉行主張國家干預的“凱恩斯主義”，推行新政。主要包括：頒布了《農業調整法》，提倡減耕減產，并為這些受損失的農民提供補償;政府組織大力修建水庫等公共工程，為失業人群提供工作;推行“以工代賑”，將有能力進行勞動的人投入到政府投資建設的基礎設施工程，建立了完整的社保制度，為退休工人發放養老金和社會保險，失業者、殘疾人等都有一定程度的社會補助等。一方面，這次新政調節了社會生產，緩和了社會矛盾;另一方面，這次改革給政府造成了巨額的赤字開支，政府財政負擔沉重。

（二）競爭型供給模式

20世紀70年代末80年代初，以“重塑政府”、“再造公共部門”為口號的新公共管理運動在西方國家掀起，將原為企業管理中的市場和競爭機制引入到公共管理領域中。競爭型模式包括以下三種類型：私有化模式、外包模式以及公私伙伴關系模式（PPP）。

1.私有化模式

私有化是公共服務的產權由公共部門向私有部門轉化，政府完全撤出公共服務的生產和供給，私人部門成為服務生產和供給的“責任人”[1]。在這種模式中，政府通過特許或者優惠政策吸引私人部門進入到公共服務領域。私人部門按照市場的規則進行操作，負責生產、經營、供給的全過程。

以英國為例，1979年撒切爾夫人上臺后，極力反對奉行國家干預的“凱恩斯主義”，大力推行私有化改革。改革首先從出售國有企業以及國有企業的股份開始，接著將供氣、供電、供水等公用事業轉化為私有。在醫療制度改革方面，引入競爭機制，加大對私有醫療機構的補貼和扶持力度，并鼓勵其相互競爭;在社會保障改革方面，政府依靠轉移負擔來進行改革，將工傷、疾病等支付轉移給企業2。除此之外，撒切爾政府還出售公房，并減少對公房建設的補貼。這些改革措施在一定程度上減少了政府的公共財政支出，分擔了政府的財政負擔。

2.外包模式

外包（指合同外包）主要是指政府與私人部門通過建立委托-代理這種關系，政府負責產品和服務的供給、私人部門負責產品和服務的生產，以降低成本、提高效率。在這種模式下，政府確定公共服務的基本要求和標準之后，通過對外進行招標，并由中標的私營企業進行生產公共服務。

以美國為例，在實際運作過程中，美國聯邦政府公共服務外包主要集中在環保、宇航、能源、交通等領域，這些公共領域的工作基本上都交由承包商來做。相關研究表明外包與僅僅依靠政府提供服務相比，節省了大量成本，提高了公共服務的效率。

3.公私伙伴關系模式

公私伙伴關系是“公共部門和私人部門長久的合作，共同生產產品和提供服務，并承擔產品和服務的風險、成本和資源”[1]。該模式強調公司部門收益共享、風險共擔，且雙方合作的長期性，提高公共服務的效率和效益。

20世紀90年年代以前，北歐福利國家的公共服務被政府高度壟斷。1993年歐盟頒布一體化競爭法，明確規定卡特爾合作及濫用統治地位被視為“非法”。此后，北歐各國政府也開始探索將市場競爭機制引入公共服務領域，積極開展公私合作[1，2]。在社會財產關系方面，政府將關鍵的公用事業仍由政府管理，其他的則主要由私營企業來經營。有關數據顯示，公有企業與私有企業生產的公共產品和服務大約各占一半。在企業層面，公有資本和私有資本相互融合，尤其從上市公司的股權結構來看，公私資本均占有相應的份額，便融合為一種混合所有制企業。這些企業具有收益共享、風險共擔等優勢，這種“伙伴式”的混合經濟也體現了雙方合作的長期性，能夠長期且穩定地提供公共服務。

總之，競爭型模式將市場競爭機制引入到公共服務領域，優化配置資源，降低成本，提高效率。對政府而言，最大的優勢就是減輕了政府的財政壓力。對于私人部門而言，私人部門在公共服務領域并不需要投資，僅僅生產和提供服務即可，并在這個過程中獲取利潤。對公眾而言，公眾有更多機會去選擇高質量的公共服務。由于私人部門追求利益最大化，在實際的運作過程中，盲目崇拜市場的競爭模式也有一些弊端：一是在公共服務分配不均衡，由于強調效率至上的原則，而往往忽視公平，弱勢群體公共服務供給不足，不利于社會穩定;二是產生腐敗問題，由于公共服務市場化之后，在爭奪政府授予的特許權和合同時，缺乏有效的監督機制，出現濫用職權的情況。

（三）合作型供給模式

合作治理是西方國家公共服務改革的新趨勢。“治理”一詞由世界銀行在1989年首次提出，此后，便應用于公共行政領域。政府作為公共服務供給的責任主體，在官僚體制下，難以回應公眾的多元需求，效率十分低下，引發政府失靈;為了解決政府失靈，民營化改革后，便將市場競爭機制引入在公共領域，但市場主體本身固有的特質與公共服務相抵觸，使公共服務供給中不公平現象存在，造成市場失靈;非營利組織參與公共服務的供給在一定程度上緩解了市場失靈帶來的壓力，但由于其在公共服務供給中的非專業性、“家長制”作風等弊端，導致“志愿失靈”。為了解決公共服務供給中的政府失靈、市場失靈以及志愿失靈，合作型模式應運而生。

合作型模式以協同理論為基礎，有效整合政府、私人部門、非營利組織的力量，針對不同的領域，采取不同的手段，各個部門揚長避短，發揮各自的優勢，整合社會的資源，降低公共服務供給的成本，提高公共服務的效率和質量，更好地滿足公眾多元化的需求，促進社會穩定和可持續發展。

三、對中國公共服務供給改革的啟示

（一）公共服務供給要立足于中國的基本國情，是構建中國特色公共服務供給模式的首要前提

公共服務的供給會受到經濟、政治、文化、社會和環境等多方面因素的影響，這就要求在學習和借鑒西方國家公共服務改革的經驗時，要立足于我國的基本國情。首先，公共服務供給要與經濟發展相適應。經濟發展水平是公共服務供給的根本保證，只有足夠的經濟基礎才能提供優質的公共服務;其次，公共服務供給要與社會發展相適應。我國是人民民主專政的社會主義國家，人民是國家的主人。因此，政府在向社會提供公共服務時，要“以人為本”，根據社會的需求，改善民生，化解社會矛盾，促進社會和諧穩定;最后，公共服務供給要與歷史文化相適應。在中國的歷史文化中，“和”占據著重要地位，社會的和諧穩定一直是古仁人的追求和目標。公共服務的供給有利于促進社會的和諧穩定，且與中國的歷史傳統相符。

（二）完善公共服務供給的法律法規，健全公共服務供給的監督機制，是公共服務供給改革的制度保障

完善相關的法律法規，是公共服務供給的重要保障。中國的公共服務供給改革首先要有一個穩定的法律和政策環境，這就要求必須加強法制建設。首先要明確責任主體的職責與權限，做到該管的要管好、不該管的不要管;其次，應規定公共服務供給的原則、標準以及財政制度，從而做到有法可依。

由于公共服務市場化后職責界限存在不明確問題，監督力度不足，表現在政府內部監督流于形式，公眾監督不力，出現尋租腐敗問題。因此，需完善公共服務供給的內外監督機制來保證公共服務健康供給。從政府內部監督來看，建立公共服務監管委員會，建立起公共服務的問責制，并自覺接受人民的監督;從政府外部監督來看，設置領導信箱，電話等舉報監督方式，保障公眾的知情權與監督權;同時，在新媒體時代下，公眾還可通過電視、微博、微信等大眾傳播媒體進行輿論監督。

（三）建立健全以公共服務為導向的公共財政支出體系，是公共服務供給的重要支撐

當前，我國公共財政支出十分不合理，主要表現在：醫療、教育、文化等基本公共服務的財政支出少;東部發達地區財政支出多，西部貧困地區財政支出少;城市多，農村少。因此，合理統籌公共服務財政支出是尤為重要的，不僅能推動基本公共服務均等化的實現，還能增強政府的公共服務能力。通過深化財稅管理體制改革，堅持公共財政支出責任與財政能力相平衡的原則，嚴格按照基本公共服務均等化標準計算各級政府所需的財政資源，并通過系統規范的轉移支付實現公共財政資源的合理配置，為公眾提供高水平的公共服務。

（四）建立公共服務供給的協調機制，實現多元主體有效協作，是公共服務供給的重要途徑

政府是公共服務供給的責任主體，在公共服務供給的過程中起著基礎性作用，但這也不等于公共部門包攬所有公共服務，僅僅依靠政府或市場等單一主體已無法滿足人民日益增長的公共服務需求[3]。公共服務的基礎在于協作，打破政府在公共服務供給中的壟斷地位，建立公共服務供給的協調機制，不斷擴大其他參與主體，并構建政府、市場、非營利組織等公共服務供給多體的網絡合作，最大限度地調動各方面的積極性，實現資源的優化配置，以更好地改善公共服務。

參考文獻

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電子科技大學公共管理學院 611731