重慶地票模式的探析

陳冉 許露

摘要：自2007年以來，作為中國第四個直轄市重慶首創的“地票”改革試驗正式實施，地票在重慶經歷了10多年的運行成效顯著，基層普遍反映良好，認為地票制度是一個好制度，不僅讓農民財產權有收益，讓農村集體增收，而且消化了農村閑置的宅基地，優化了建設用地布局和提高了農村建設用地利用效率。本文主要探討了重慶地票模式的背景、價值、存在問題及優化對策，更好理解了重慶地票模式是土地改革的一項重大舉措，有利于統籌城鄉一體化的實現。

關鍵詞：重慶地票模式;地票交易;城鄉一體化

2020年5月24日，全國政協常委、財政部原部長樓繼偉提出建議，要落實中央關于生產要素市場化有關要求，積極推進“新土改”，探索土地自由流轉，如重慶的“地票”制度。

一、地票相關概念

（一）地票和地票交易

所謂地票，是指在農村建設用地使用權人自愿和農村集體經濟組織同意的前提下，將閑置、廢棄的農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地進行復墾，變成符合栽種農作物要求的耕地，經過當地土地管理部門嚴格驗收合格并保障農村發展空間后，在農村土地交易所公開交易而形成的建設用地指標。地票交易則是指這些閑置的農村建設用地經過復墾并驗收后在農村土地交易所進行掛牌交易，等待購買。

（二）地票運行程序

地票的運行分為四步程序：第一步復墾，以規劃和復墾整理規程為指導，在農民自愿、農村集體經濟組織同意的前提下，對農村集體建設用地進行專業復墾，成為可利用、可種植農作物的耕地;第二步驗收，經土地管理部門會同農業、水利部門對復墾后的耕地進行驗收，從數量和質量兩方面進行嚴格驗收后，產生的建設用地指標作為地票的來源;第三步是交易，地票通過農村土地交易所公開拍賣交易，具有獨立民事能力的自然人和法人或其他組織均可參與競買;第四步使用，地票在城市落地使用時，必須符合土地利用總體規劃和城鄉總體規劃，辦理征收轉用手續，完成對農民的補償安置，征為國有土地后，通過“招拍掛”等法定程序取得城市國有建設用地使用權。

二、重慶地票模式的背景

（一）產生背景

由于重慶地勢的復雜性，自1997年成為直轄市以來，城鎮化快速發展，經濟、政治、文化、社會等方面都得到了飛速的提升。隨著社會經濟的發展與城鎮化進程的加快，我市對城市建設用地的需求呈現急速上升的趨勢。一方面我們既要促進中心城市的發展、擴充城市空間范圍，另一方面農村土地大量閑置，農民工外出打工，造成大量房屋、公用設施的長時期閑置，年久失修，造成嚴重的農村土地資源浪費，同時中央要嚴守18億畝的耕地紅線不動搖。在此背景下，如何平衡重慶市城鎮化發展與糧食安全保護的關系，統籌城鄉土地利用成為近些年來的重要議題。

（二）發展歷程

2007年國務院批準重慶為統籌城鄉綜合配置改革試驗區，2008年6月27日國土資源部頒布《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，同年11月17日，重慶市人民政府第22次常委會議通過了《重慶市農村土地交易所管理暫行辦法》;12月4日，重慶農村土地交易所掛牌，該交易所以“地票”作為主要標的，中國的地票交易制度誕生并且成功完成了第一場地票拍賣。2009年2月，國務院《關于推進重慶市統籌城鄉改革和發展的若干意見》正式批準重慶建立統籌城鄉的土地利用制度，在確保基本農田總量不減少、用途不改變、質量有提高基礎上，穩步開展城鄉建設用地增減掛鉤試點。2015年12月《重慶市地票管理辦法》經由重慶市人民政府常務會議通過，于2016年1月1日開始正式施行。

根據重慶農村土地交易所數據顯示：截止2020年7月11日，本年共成交地票9949641平方米（14924.4615畝），成交金額29.95億元，均價301.0159元/平方米（20.0677萬元/畝）。目前重慶農村土地交易所公布的待交易地票116428平方米（174.642畝），起始價格301元/平方米（20.07萬元/畝）。

三、重慶地票模式的價值

（一）有利于流轉農村土地使用權

根據我國《土地管理法》規定：農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。由此可看出我國農村土地使用權的流轉限制嚴格。重慶地票模式突破了農村建設用地流轉難的問題，運用了城鄉建設用地掛鉤的原則，采用了“跨區縣、指標對指標”的模式，實現了城鄉建設用地指標遠距離、大范圍的空間置換，再通過重慶農村土地交易所進行地票交易，以市場公平交易的原則消除城鄉建設用地的價值差異，實現統籌城鄉建設用地一體化的目標。因此，重慶地票制度的推行，打破了傳統城鄉二元結構之間分隔的土地流轉制度，地票交易的出現，緩解了城市用地不足和農村土地浪費嚴重的矛盾，有效促進了農村土地使用權的流轉，并且提高了農村土地的利用效率，可以有效促進城鄉一體化建設，加快各區縣城市化的進程。

（二）有利于維護農民利益

重慶地票制度實質上是在不違背耕地保護的前提下，通過在重慶農村土地交易所進行地票交易，實現城鄉建設用地的統籌規劃。地票在交易落地使用后會對農民進行補償安置，大部分的收入將回到農民的手中。根據《重慶市農村土地交易所管理暫行辦法》，通過地票成功交易，在地票平均價款扣除復墾成本后，85%的地票凈收益會直接補給自愿退出宅基地的農民，農民可以直接獲得地票成功交易的財產性收入。重慶農村戶均宅基地0.7畝，通過地票交易，農民能一次性獲得10萬元左右的地票凈收益，于他們而言這筆財產性收入數額可觀，能夠極大改善他們當前的經濟生活水平。重慶的地票模式使得農民直接享受土地增值收益所帶來的初次分配成果，直接從地票交易中獲得經濟收益，得到了應有利益。通過地票交易，農民不僅可以增加經濟收入，還可以實現農村勞動力向城市的轉移，更好促進城鎮化水平的提高。農戶通過地票交易獲得10萬元左右的凈收益后，進入城鎮也可以更好的解決養老、住房、醫療、教育等社會問題，更快的融入到城市生活中去。

（三）有利于耕地保護

中國城鎮化速度加快，城市建設用地的需求量急劇上升，建設用地逐步轉向農村。然而，我國目前人均耕地面積少，基本農田得不到有效保障。重慶地票交易模式根據“先復墾，再交易”的原則，以復墾補充耕地作為城市建設占用耕地的硬性前置條件，利于落實城鄉耕地占補平衡，有效保護了有限的耕地。按照《重慶市農村土地交易所管理暫行辦法》相關規定，只有先對農村集體建設用地進行專業復墾，并由區縣國土資源行政主管部門驗收合格后，重慶市國土資源行政主管部門才會向當事人核發城鄉建設用地增減掛鉤指標憑證，即地票。重慶地票模式一方面可以緩和耕地資源緊張的問題，減少了農村土地資源的浪費，實現耕地總量的動態平衡;另一方面，城鄉土地的互助滿足了城市建設用地的需要，促進了城鎮化的發展，有利于緩解城市發展與耕地保護之間的長期矛盾。

四、重慶地票模式存在的問題

（一）復墾耕地的質量未明確規定

在重慶地票模式中，對于復墾后耕地質量與地票指標的關系沒有明確規定。重慶市政府在地票模式上積極探索，但是由于復墾耕地的質量沒有明確規定，則有可能導致重慶市城鄉用地結構的劣化，出現“占優補劣”的現象，經過專業復墾后的耕地質量比較劣質，而地票落地使用的建設用地則占用的是土壤肥沃的優質耕地，這樣雖然在城鄉耕地的數量上達到了總體平衡，但是總體耕地的質量卻在下降，沒有達到真正意義上的占補平衡。

（二）地票交易價格逐步升高

重慶地票模式從2008年至今，成交價格從第一次交易的8萬元/畝到現在的20萬元/畝，交易價格在逐步升高。目前重慶地票市場呈現出供不應求的狀態，然而地票交易價格的升高，意味著農民不會輕易交易地票，采取觀望的心態等待著地票價格的上漲，造成了農村集體建設用地的進一步閑置浪費，土地資源利用率下降。

（三）貧富差距愈發懸殊

重慶地票實質上是通過土地發展權的轉移來實現土地自身的價值，就會造成邊遠地區和發達地區更大的貧富差距。邊遠地區的農民可以通過地票交易將邊遠地區的宅基地復墾得到經濟收入，而發達地區的農民則可以獲得在發達地區發展的權利。由于在不同地區城鄉土地邊際收益也存在差別，發達地區發展更加迅猛，經濟水平將會更好，城鄉土地收益也會越多;然而在邊遠地區，由于地勢的偏遠和土地使用權的流轉，土地的用途受到了極大的限制，只能從事一些低收益的農作物生產，與發達地區的貧富差距的懸殊也會越來越大。

（四）地票供給不足

當今重慶市要取得規劃區域內的經營性用地必須使用地票，隨著城鎮化速度的加快，地票成為了準入門檻，因此目前市場呈現出地票供不應求的狀態。一方面，重慶地票模式關于地票制度設計嚴密，對農村集體建設用地復墾手續復雜，交易周期過長，使得部分農民不愿意花時間、花精力心甘情愿參與宅基地的復墾;另一方面，宅基地的保障作用依然存在，農民擁有宅基地則意味著擁有了長期的保障性，因此很多農民不愿意以長遠的保障來換取一次性的地票凈收益。

五、重慶地票模式的優化對策

（一）完善耕地當量問題

重慶目前實行的地票模式，沒有明確規定耕地的質量問題，盡管市國土部門認為有必要在確定耕地數量的同時多考慮耕地質量問題。但是在實際的操作過程中，相關部門在復墾過程中并沒有對耕地的質量引起足夠重視，不同地區不同耕地，復墾耕地的質量也會存在差異。因此，市政府可以建立耕地當量，在復墾耕地時將土地的多項綜合指標納入考慮范圍，使得在地票交易過程中能夠真實反映出耕地質量情況，真正實現城鄉土地的占補平衡。

（二）穩定地票交易的基準價格

重慶地票交易價格的攀升，政府作為地票交易過程中的代理人應有效發揮其應有的作用，實時監督地票交易價格的制定過程，穩定地票交易的基準價格，避免價格逐步升高所帶來的消極影響。在制定地票交易的基準價格時，既要考慮當地農村集體建設用地的復墾成本，同時也要充分考慮到市場行情和農民的利益，在符合市場交易行情的價格基礎上，促進農民利益的最大化。

（三）貫徹統籌城鄉一體化建設思路

加大重慶市政府對邊緣地區地票交易的關注度，給予邊遠地區更多的財政支持，從財政層面減小邊遠地區和發達地區的貧富差距。建立由市政府統一領導牽頭，各相關主體積極參與的邊遠地區與發達地區的經濟互助機制，發達地區帶動邊遠地區的經濟發展，實現共同發展的雙贏機制。重慶地票運行過程中，統籌城鄉一體化建設，實現城鄉的共同發展，縮小貧富差距。

（四）進一步擴大地票的來源范圍

重慶地票交易市場呈現供不應求的狀態，在現有的地票內涵上，市政府擴大地票的來源范圍，基本實現地票交易的供求相平衡。在耕地不足的地方可以憑借地票憑證在重慶農村土地交易所向耕地富余的地方進行購買交易，實現跨區域的空間置換。通過跨區域的空間置換，耕地不足和耕地富余的地方可以進行合作，實現地票成功交易最大化，在全市范圍內實現地票交易，而不僅僅局限于某一特定區縣。

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