消防監督非現場執法的分析與構建

摘要：本文從非現場執法模式的概念入手，有針對性查閱其他部門的監管模式的資料，并分析存在問題，進而提出消防監督非現場執法模式的設計構想。

關鍵詞：消防監督;非現場執法;設計構想

2019年4月23日，新修正《中華人民共和國消防法》正式頒布實施，標志著全國的消防工作監督管理正式移交應急管理部門，消防監督執法正式脫離公安機關，《公安機關辦理行政案件程序規定》不再適用于消防安全管理執法領域。目前，在消防監督執法中執法程序的主要依據是《中華人民共和國行政處罰法》，但是實體法中對于執法程序性的規定明顯不夠清晰，再結合《消防監督檢查規定》《火災事故調查規定》等部令尚未修改完成，對于新型消防監督管理模式下的消防監督執法程序存在“頂層設計”的空白。

自消防改革后，消防監督員面臨的一線消防執法壓力日益增大。特別是對于消防技術服務機構的監管，放開準入門檻后，如何加強監管是每級消防救援機構面臨的重大問題。但是對于消防技術服務機構違規從業、從業質量不達標等方面的取證是制約實施有效監管的重要因素。其次，涉及大量占用消防車通道的監管工作也讓一線消防監督執法面臨巨大壓力。2019年上級進一步明確消防車通道管理若干措施，加大對消防車通道管理的力度，通知明確要求依法采取行政強制措施，但是對于現場執法取證、行政相對人的申訴、辯解等權利保障未有明確指引。

上述兩個方面的執法問題只是基層消防監督執法眾多疑難問題中的冰山一角，更深層次的問題是傳統消防監督執法模式難以適應新歷史條件下的消防監督管理工作。消防執法改革等一系列文件為“五位一體”的新型消防監督管理模式提供了實體性框架，配套的執法程序等文件雖然已經被提上日程，但是通過部分文件的征求意見稿來看仍然沒有從執法程序上實現“減負”。筆者認為，要正確面對社會面“違法過剩”的現象，提高行政執法效率、強化秩序管理的要求，可以學習借鑒交通道路運輸領域以及城市管理領域中非現場執法模式，按照“程序法定”的原則要求，在出臺消防監督執法程序中為消防監督非現場執法模式明確定位。

一、非現場執法模式的應用

誠言，非現場執法并不是行政法律法規上的“法言法語”，有部分管理領域也稱為“非接觸性執法”，因此在不同管理領域中也有不同的定義。例如在交通道路運輸領域主要是依據《道路交通安全法》以及《道路交通安全違法行為處理程序規定》制定的執法流程，憑借交通技術監控設備對交通違法行為進行證據固定，通過短信、網絡平臺等方式進行違法告知行為，從而做出行政處罰決定。在城市管理領域，主要通過固定案件的客觀證據，完善證據鏈后申請法院強制執行的方式，實現“零口供”辦案。在生態環境領域，主要通過建成分布式智慧環保電監管系統，執法人員通過電腦端、移動端，就可及時掌握企業生產、治污設施運行情況，第一時間解決環境問題，有效控制污染物排放。從上述各個領域的應用情況來看，非現場執法模式（或稱“非接觸式執法”）主要應用在違法行為的取證調查環節中的證據固定，進而簡化執法調查程序，在違法行為量大面廣、社會損益總和大而單個案件損益較小的方面能夠發揮顯著的監管效果。

在消防執法改革中，不少地區陸續推行“智慧消防”或者監控平臺，例如廣東推行消防安全監管平臺，通過物聯網將企業消防設施運行數據匯總平臺實時監測;消防技術服務機構通過統一平臺出具消防技術服務機構報告，實現可回溯追查等等。利用科技手段實現消防監管是大勢所趨。因此，非現場執法模式在消防監管上同樣具備監管基礎。

二、非現場執法模式的缺陷

在實際的現場執法場景中，執法者與行政相對人本來就天然存在“矛盾—對抗”的關系，普遍會遇到行政相對人的不配合、設置時阻撓執法取證的情況。非現場執法模式往往利用舉報投訴照片、監控設備拍攝、電子數據記錄等方式對違法行為進行固定，進而形成明確的違法行為證據鏈。但在實踐當中，非現場執法模式至少暴露了三個方面的問題。

（一）與行政法原則沖突

1.與處罰教育相結合的原則要求沖突。在其他領域的應用中，非現場執法往往是“一拍定型”，對于違法行為的情節基本不存在自由裁量的空間。例如在違章停車方面，拍攝停車照片違章后進而通知行政相對人接受處理，與輕微違法行為應當予以告知違反事實及危害性，令其糾正而不處罰相違背。在消防監管中，對于占用消防車通道查處的行為，一線消防監督員往往對于占用通道的駕駛人直接按照當場處罰的條件進行行政處罰，對于沒有在場的駕駛人、所有人就按照移送公安交警部門處理。一方面，把行政處罰作為管理的目的，導致沒有真正發揮教育的作用，使占用消防車通道的行為屢禁不止。另一方面，消防監督員擅自移送消防安全違法行為，未依法履行《消防法》賦予職責，導致兩個不同的執法主體在查處結果中陷入不公平的困境。

2.與權利保障原則的要求沖突。按照《行政處罰法》相關規定，對于實施行政處罰前應當予以告知行政相對人處罰的事由以及情節，提供陳述申辯的渠道。但實際執法過程中，對于非現場執法模式下的行政處罰往往是行政機關通過短信、網站等方式“通知”行政相對人“查詢”。非現場執法模式下的信息滯后性往往讓行政相對人行使救濟權利沒有辦法得到充分的滿足，不利于人權保障的需求。

（二）缺乏法定程序保障

目前正在實施的《行政處罰法》中關于當場處罰、一般處罰的規定適用于現場執法層面的規定，基于非現場執法的特點無法直接適用，進而有不少學者提出要在行政處罰法修改稿中明確非現場執法程序的定位。誠然，非現場執法模式在現行法律上沒有相關的依據，各領域實施的非現場執法模式只是“自定程序”而非法定程序。在自定程序中，必然會存在有利于行政機關的本位主義思想以及程序不夠正當性，從而引起群眾質疑。

（三）在實行層面的困難

無論是在交通違法行為還是在占用消防車通道的消防安全違法行為中，都是通過“車找人”的方法明確行政相對人。但是結合公安交警部門已有的車輛所有人、管理人的數據庫能夠比較精準確定行政相對人信息，但是對于消防救援機構往往缺乏單位人員信息的數據庫，行政處罰的成本太大，容易產生“選擇性執法”的現象。其次，在消防監督檢查中發現消防技術服務機構違法從業、服務質量不符合標準等問題，引發對開展消防技術服務機構，啟動調查的取證調查缺乏執法指引，對于非現場執法信息采集、消防設施設備信息等證據無法達到“必須全面、客觀、公正地調查”的要求，導致消防技術服務機構的監管不力。

三、消防監督的非現場執法法律規范設計

依靠科技手段實施消防監管，不僅可以有效彌補消防監督力量的不足，提高火災防控效率，擴大管控范圍，而且對于消防安全違法行為的情節定性，調查取證起到非常重要的作用。筆者認為，消防監督執法程序尚未沒有出臺，必須在制度設計中充分考慮非現場執法模式的程序因素，彌補實踐中出現的缺陷問題，實現非現場執法基本程序法治化，進一步深化消防執法改革的程度。

（一）全面依照《立法法》制定執法程序規章

按照《立法法》中有關部門規章制定要求，在制定出臺前應當向社會征求意見，充分吸收群眾對于消防監督非現場執法基本程序的意見，引入專家學者、監管對象等技術性建議，確保執法程序的社會參與度，提高執法程序的科學性、合理性。重視執法行為的定期評估制度，結合新業態、新經濟多元化發展模式，真正發揮行政執法對行政管理的積極作用，適時調整相關部門規章與程序性規定，解決基層一線行政執法難題。

（二）確立非現場執法基本程序原則

規范非現場執法基本程序，需要正確處理非現場執法原則與現場執法原則的關系，以《行政處罰法》中所規定的原則為基礎，進一步明確非現場執法的專門原則，具體來說就是非執法程序始終要貫徹落實處罰與教育相結合的原則和權利保障原則。一是要明確非現場執法中的“考察”原則。要盡量對消防安全違法行為情節的輕重進行考慮，使不同懲戒手段與不同情節相適應，達到懲戒與教育相融合的目的。二是要明確非現場執法中的“陳述申訴”原則。要貼合執法實際，運用科學技術等多種手段聽取行政相對人對違法行為的意見和辯解，保障基本人權。三是要明確非現場執法中的“控權”原則。一方面在制定自身執法程序的過程中避免落入機關本位主義，注重權力行使必須在法律框架下運行，避免“便行（政）不便民”問題。另一方面要確保公眾保障程度，及時告知行政相對人相關違法行為信息，完善相關權利救濟機制。四是要明確非現場執法中的證明標準，參考刑事案件辦理程序中的“疑罪從無”原則，明確調查取證責任。

（三）重點做好“兩個環節”的程序銜接

從實踐中，非現場執法主要分為兩個環節，一是調查取證環節，是指消防監督員在現場檢查過程中通過資料收集、證據固定等方式對違法行為進行調查、核實所獲得的證據。二是行政處理環節，是指根據收集的證據對違法行為進行定性、審批各方面的處理。非現場執法實際上是對違法行為調查取證的簡化，第一，要實現對執法設備、監控設施進行檢定公示，不能隨意憑借一張數碼照片、手機照片對違法行為進行固定，引起取證隨意不規范的問題。第二，要明確各類電子證據的法定采集方式，包括公安機關人員信息庫、市場監管部門涉企信息庫以及舉報證據采集等，確保行政相對人的信息通過法定數據共享方式獲取，不濫用或隨意收集個人信息，引起行政相對人的質疑。第三，在取證環節中要同步采取文書留置、電話告知、短信送達等方式告知違法信息，確保執法行為的公開性。第四，在處理環節中堅持“人到案處理”的原則，例如不能直接對車輛進行處罰或者加重消防技術服務機構所服務的對象對于技術服務的質量、水平責任的負擔。第五，正確理解《行政處罰法》中“當場做出行政處罰決定”含義，對于不在現場的行政相對人（無委托人）不能做出當場處罰決定。事后接受調查，依法聽取陳述申訴意見后可以采用簡易處罰程序作出處罰決定。

（四）完善非現場執法行為的監察

非現場執法模式不同于傳統執法模式，可以完全依靠事后執法檔案考評的方式進行監督。在非現場執法模式下，要重點規制消防監督員的“自由裁量權”，擴大在非現場執法行為過程中行政相對人對于執法異議、違法舉報等信息收集渠道。建立執法行為全過程拍攝的工作規范，一方面加強消防監督員行政執法中的“內控”管理;另一方面保障在執法異議的過程中能夠追溯，還原執法場景。另外，還要探索建立“飛行檢查”制度，對采用的執法設備、監控設施進行不定期檢查，確保在用設備符合法律法規的相關要求。

四、結語

新一輪的消防執法改革的總體方向是進一步規制消防救援機構的行政執法權，未來修訂消防法或者出臺部門規章的總體趨勢也將會如此，人民群眾日益重視關注消防安全環境，就必然要求消防監督實現法治化，實現法治化必然要求消防行政執法行為走上“程序法定”的道路。

（一）面對社會面“違法過剩”的行為，要充分發揮科學技術手段，借鑒其他領域“非現場執法”模式，解放消防監督員人力物力，實現社會火災防控24小時監督，為強化監管，提高效率發揮不可磨滅的作用。

（二）面對消防監督員“街頭官僚”的定位，要充分運用法定制度、程序進一步規范違法取證環節，精細化執法行為，實施更加嚴密法治監督體系，防止濫用執法行為中的“自由裁量”。

（三）面對消防改革法律法規“立改廢”的進程，要充分利用改革契機，深度調研、深入了解基層一線執法實務工作，總結過往的監管經驗及做法，本著執法為民的理念使執法方式更人性化，實現法律制定的目的和價值追求。

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作者簡介：

龍一鳴，男，廣東廣州人，本科學歷，現為韶關市消防救援支隊法制與社會消防工作科初級技術干部，主要研究方向：消防法制審核。