論我國城市應急物流體系的建設

樸銀玥

關鍵詞：物流;城市應急物流;體系建設

中圖分類號：F235.9文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2021）03 — 0088 — 03

一般而言，應急物流體系是指為應對各種嚴重公共突發事件所建構的物資流轉緊急保障系統。應急物流體系作為緊急情況下銜接物資需求和物資供給的核心環節，不是以獲取最大經濟利益，而是以人道主義救援為基本出發點?！?〕黨和國家歷來高度重視應急物流體系的建設，尤其是2020年爆發并持續至今的新冠疫情肺炎，使該問題的重要性認識實現了質的提升。如習近平總書記在2020年中央全面深化改革委員會會議上強調，“要建立國家統一的應急物資采購供應體系”;李克強總理在2020年國務院政府工作報告中也指出，“要提高應急管理、搶險救援和防災減災能力，強化應急物資保障”?！俺鞘械臍v史就是一部防御災害的歷史”， 〔2〕從此次抗擊新冠肺炎疫情所暴露出的各種問題也可以看出，我國城市應急物流體系建設有待進一步加強。基于此，本文對我國城市應急物流體系建設的意義、不足和建議展開分析，以期以當前和今后重大公共突發事件的防控提供合理方案。

一、我國城市應急物流體系建設的意義

1.應對突發事件嚴峻考驗。建國以來，我國發生了多起重大突發公共事件，不僅對人民群眾的生命財產安全造成嚴重破壞，而且對國家的經濟社會發展帶來巨大危害。如1976年唐山大地震、2008年汶川大地震、2008年的郴州冰災和2016年的九寨溝泥石流等自然災害;2015年的天津港爆炸、2018年的哈爾濱太陽島酒店火災和2020年的泉州酒店坍塌等事故災害;1988年的上海甲肝、2003年的非典型肺炎、2006年的禽流感以及目前的新冠疫情肺炎等公共衛生事件;2007年廈門PX項目、2014年烏魯木齊的暴力恐怖襲擊、2015年永昌的群體性聚集等社會沖突事件。這些事件大都發生在城市，尤其是造成了交通、通訊、供水、供電的中斷，導致人民群眾的物資供應不足，為及時有效應對突發事件帶來了嚴峻考驗。雖然2018年我國成立了應急管理部，但面對日益增多的突發公共事件，加強城市應急物流體系建設則無疑是一個重要的預防和保障措施。城市應急物流體系以其平時不急、戰時緊急的特點，“在滿足人道主義物流要求的前提下，有效降低物流成本和不必要的資源浪費”?！?〕

2.提高城市綜合治理水平。黨的十八屆三中全會首次提出國家治理現代化戰略，十九屆四中全會則對國家治理現代化進行了系統部署。無論是治理體系的現代化，還是治理能力的現代化都是以提高綜合治理水平為根本目標。在國家治理領域中城市治理占據著重要位置，而且隨著城市建設規模的不斷擴大和運轉效率的相對降低，對城市治理能力的要求也不斷提高。以新冠肺炎疫情防控為例，武漢封城后的物流中斷、通化封閉小區后的平臺爆單、地方防控政策的層層加碼等，不僅說明了城市綜合治理水平有待提升，而且說明了城市應急物流體系的建設任重道遠。因為，應對城市公共突破衛生事件需要在有限時間、空間和資源約束下滿足應急物流需求，以實現時間效益最大化和災害損失最小化?！?〕但我國應急物流體系建設起步較晚，受重視程度不高，在此次疫情防控中的短板也充分暴露出來。要貫徹落實國家治理現代化的決策部署以及習近平總書記關于全面提高依法防控依法治理能力的重要指示，城市應急物流體系建設刻不容緩。

3.強化物流企業社會責任。企業社會責任理論（Corporate social responsibility）起源于18世紀中后期英國的第一次工業革命，強調企業在追求利潤時必須對社會作出貢獻，承擔起對政府、股東、消費者、員工、環境、社區的責任。我國2004年制定的《公司法》明確規定企業要履行社會責任，2008年國資委也印發了《關于中央企業履行社會責任的指導意見》，此后各地方也印發了相關的指導意見，如2008年浙江省的《關于推動企業積極履行社會責任的若干意見》、2012年陜西的《關于省屬企業履行社會責任的指導意見》、2016年河北省的《河北省促進企業履行社會責任的指導意見》等。對于物流企業而言，履行社會責任也基本的法律義務、政治職責和道德約束。和常態物流相比，應急物流更能體現出在突發公共事件發生時履行社會責任的重要意義。再以新冠疫情肺炎為例，封城、封小區、封樓所導致的直接結果就是城市物資供應的匱乏問題，如果物流企業僅出于自身員工的生命健康安全考慮而終止物流服務，則會使疫情防控雪上加霜。因此，城市物流企業在履行社會責任時，除了加強常態物流體系建設外，應急物流體系的建設也必須重視。

二、我國城市應急物流體系建設的不足

1.設施設備相對落后。自2008年汶川大地震后，應急物流體系建設就引起國家的重視，2009年的《國務院關于印發物流業調整和振興規劃的通知》和2014年的《國務院關于印發物流業發展中長期規劃（2014—2020年）的通知》均明確將“應急物流”納入國家戰略規劃。但從2020年新冠疫情肺炎的爆發來看，應急物流體系的建設任務仍沒有完成，其中設施設備的落后問題表現最為明顯。如重型應急物流載運和裝卸設備明顯不足，應急物資調配、包裝、標示設備較為陳舊，衛星定位、無線射頻識別、大數據應用設施設備應用較少。設施設備的落后會導致政府部門及有關單位在面臨緊急物資倉儲和調撥時速度緩慢，很難在短時間內完成物資配送工作。如武漢新冠肺炎疫情爆發后，一方面醫療資源嚴重緊缺，另一方各地支援的物資卻堆放在武漢紅十字會的倉庫之內?？梢?，如果沒有成熟、先進、健全的應急物流設施設備，應急物流體系難以真正建立和運轉。

2.信息平臺有待開發。從常態物流來看，我國當前的物流企業經營模式仍然較為粗放、信息化程度較低、運營費用居高不下，嚴重制約著物流企業的競爭力，信息平臺建設的投入應當加大。從應急物流來看，個物流企業之間缺乏統一的規劃，各自為戰、自成體系導致物流信息的共享能力較弱。雖然我國已經建立了諸如物流云、叭叭速配等信息平臺，但這些常態物流平臺規模大小不一、質量高低不同。理論界認為，專門針對應急物流所建設的信息平臺尚不多見，尤其是能夠全面滿足應急物流的突發性、隨機性、需求事后選擇性、流量不均衡性、時間緊迫性和社會公益性特征的信息平臺亟待開發?！?〕此外，應急物流信息平臺的建設不是獨立的體系，還應當與國家地理信息處理系統、國家地震預報系統、國家城市資源信息系統等各種國家信息平臺相聯通，才能更好發揮作用。

3.體制機制不夠健全。一是統一協調機制。由于應急物流涉及的部門和領域較為復雜，需要明確領導組織、牽頭部門和參與部門的協調合作，但由于平時不注重統一協調機制建設，導致每次應對突發公共事件都是臨時成立牽頭組織，而且各部門之間的默契配合程度不高。二是運輸保障機制。相對于客運而言，我國鐵路貨運的能力總體偏軟、公路連通性相對較弱、民航貨運通航能力較差等是普遍存在的問題，加之我國面積較大、地形復雜等特征，應急物資的保障機制建設有待加強。三是人才建設機制。應對突發公共事件僅靠政府的力量遠遠不夠，但我國尚未建立起一支專業性較強的應急物流企業隊伍，如物流企業員工參與救援的經濟支持和補償機制缺乏，應急物流專家隊伍的參與程度不夠，應急物流志愿者的招募和使用機制缺失等都是存在的問題。

4.法律法規力度不夠。有學者將我國城市應急物流體系的不足歸納為“六缺”，即缺主管部門、缺相對準確的需求、缺完善的政策法規標準、缺統一的信息平臺、缺專業化應急隊伍和缺常態化培訓演練?！?〕上述分析具有一定的合理之處，但立足的是一種全局性分析視角，并不排斥個別地方城市應急物流體系的建設情況良好。如果從國家層面的整體角度來看，我國城市應急物流體系建設不足還體現在法律法規的力度不夠。雖然國家制定了《突發事件應對法》《防震減災法》《傳染病防治法》《突發公共衛生事件應急條例》《重大動物疫情應急條例》《自然災害救助條例》等法律和行政法規，但卻缺乏物流及應急物流方面的法律法規，從而不能為應急物流體系的建設提供制度指引和法制保障。

三、我國城市應急物流體系建設的建議

1.明確目標定位。城市應急物流體系的目標定位問題需要物流企業進一步明確，做到平時和戰時目標資源的合理配置，既要完成盈利目標保障企業和員工的正當權益，又要保障突發公共事件發生時的國家和社會的集體利益。因此，根據這一目標定位，城市應急物流體系的建設可以分為常態任務和應急任務兩個基本單位，設置具有不同功能的各個職能機構。其中常態任務主要是預測和評估突發公共事件的發生、發展和物流需求情況，做好平時的演練工作;應急任務是按照預定方案及時參與執行的原則、方式和技術，動員更多的社會力量和運用更先進的科學技術，做好戰時的應對工作?；趦煞N性質不同但又相互關聯的任務，以及每次任務完成的質量和效率情況，要做好措施的改進、機構的增減和人員的配置等工作，以避免物流人力、物流和財力資源的浪費。

2.建設信息系統。物流信息平臺的本質是提高物流系統效率和降低物流運行成本的現代化管理系統。在物流信息平臺建設已經達成理論和實踐共識的情況下，應當立足于大數據時代智慧物流發展的基本特征，建構科學合理、層次分明、體系完整為信息平臺標準體系，并將城市應急物流信息系統作為其重要的組成部分?！皯蔽锪餍畔⑾到y是一個開放的復雜系統，主要作用是為突發事件時應急物資的籌措、運送、配送等物流環節提供準確的信息，力爭在盡可能短的時間內將其運送到事發地的指定地點?！薄?〕因此，對于城市應急物流信息系統建設而言需要做好以下三點：一是提高信息系統的軟硬件管理水平，實現系統的高速、快捷和準確運轉;二是采購先進設備、運用先進技術、引入專業人員，實現信息系統的專業化;三是加快推動信息系統與國家信息平臺的聯通，確保救援信息的及時共享。

3.健全體制機制。一是創建軍政企民融合機制。建設城市應急物流體系應當發揮全社會的作用，除了政府的法定職責外，還應當引入軍隊和軍事設施設備、調動物流企業的專業資源和社會公眾的人力資源，做到統一指揮、快速反應、行動迅速。二是完善物資存儲保障機制。城市應急物流體系的建設必須完善突發公共事件前的物資安全存儲工作，結合以往突發公共事件處理的經驗，做好充分的市場調查，利用大數據對物資進行有效分類存儲，避免物資浪費和及時供給。三是加強人才培養機制。城市應急物流人才的培養需要引起高度關注，建議采取政府、高校、企業、行業四方合作的模式，盡快實現專業人才的高質量輸出和人才團隊的高效率組建，因此政府要出臺人才培養的相關政策，高校要制定科學的人才培養方案，企業和行業要積極參與人才的建設。

4.啟動物流立法。我國目前的法律體系中關于物流的專門立法是缺失的，盡管理論界已經呼吁多年，但至今尚未引起立法機關的重視。1986年制定的《郵政法》歷經一次修訂和兩次修正后施行至今，但其適用對象并非整個物流行業，也無法為城市應急物流體系建設提供充足的法律依據;我國于2018年出臺了《快遞暫行條例》這一行政法規，但其并未對應急物流加以規定，而且較低的法律層級也無法滿足我國物流業發展尤其是城市應急物流體系建設的要求。在2012年國家發改委就明確制定物流法很有必要，但目前全國人大及其常委會尚未有這方面的立法動向。筆者認為，為規范我國物流行業的發展，應當盡快將物流法制定工作納入國家立法進程，并將城市應急物流體系建設作為其重要的內容，明確不同主體在此項工作中的權利、義務和法律責任。

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〔責任編輯：孫玉婷〕