“三位一體”決策機制研究

馮翼 徐霽 李金兆

以公眾訴求轉(zhuǎn)化為政府決策案例作為“小切口”，創(chuàng)新運用“公眾參與—智庫研判—政府決策”的“三位一體”模式進行疫情防控決策，實現(xiàn)應急狀態(tài)下“公眾—智庫—政府”三方價值在決策過程中的有效傳導

新冠肺炎疫情發(fā)生以來，成都網(wǎng)絡理政平臺的“總前臺”——成都市政府門戶網(wǎng)站迅速響應，與成都市新型冠狀病毒肺炎疫情防控指揮部建立協(xié)同工作模式，與成都市衛(wèi)生健康委員會建立疫情數(shù)據(jù)聯(lián)動發(fā)布機制，與其他成都市級部門建立疫情相關信息聯(lián)動發(fā)布機制，通過政府門戶網(wǎng)站實現(xiàn)一站式實時公開領導部署、指揮部通告、政策文件、疫情數(shù)據(jù)、防疫知識等權威信息，在滿足公眾知情權方面構建了巨大的“引流優(yōu)勢”。

在重大突發(fā)公共事件的決策過程中引入公眾參與和智庫研判，對政府提高決策接受度和決策質(zhì)量具有重要意義。新冠肺炎疫情防控期間，成都以公眾訴求轉(zhuǎn)化為政府決策案例作為“小切口”，創(chuàng)新運用“公眾參與—智庫研判—政府決策”的“三位一體”模式進行疫情防控決策，提出在重大突發(fā)公共事件中，政府應當建立健全公眾訴求數(shù)據(jù)采集機制、智庫團隊政策研判機制、智庫機構政策建議直報機制，強化政府決策信息公開和傳播機制，實現(xiàn)應急狀態(tài)下“公眾—智庫—政府”三方價值在決策過程中的有效傳導，從而切實提升重大突發(fā)公共事件中決策的公共性、科學性、權威性和高效性。

背景簡析

成都網(wǎng)絡理政平臺是集網(wǎng)絡信箱、12345市長公開電話、網(wǎng)絡理政App、微信、微博、短信功能于一體的政民互動平臺。新冠肺炎疫情防控期間，公眾通過該平臺提出訴求的積極性在短時間內(nèi)爆發(fā)式增長。為準確掌握新冠肺炎疫情防控期間的公眾訴求，及時發(fā)現(xiàn)潛在性、苗頭性、趨勢性問題，助力科學決策，成都市政府引入智庫團隊，對網(wǎng)絡理政平臺的訴求數(shù)據(jù)進行監(jiān)測分析，并由智庫團隊每日編制形成典型訴求分析和政策建議報告報送至成都市新型冠狀病毒肺炎疫情防控指揮部作為決策參考。

研究者作為智庫團隊主要成員全程參與了新冠肺炎疫情防控期間成都公眾訴求轉(zhuǎn)化為政府決策過程中的數(shù)據(jù)監(jiān)測、政策分析和政策評估等系列工作，對案例全過程進行了參與式觀察，并獲取了相關資料作為研究支撐。因此，本研究基于該案例進行探討，在綜合運用一手和二手數(shù)據(jù)分析成都探索成功經(jīng)驗和存在問題的基礎上，嘗試提出完善重大突發(fā)公共事件中“公眾—智庫—政府”三位一體決策模式的建議。

經(jīng)驗探析

信息公開+渠道暢通“雙管齊下”夯實公眾參與基礎。充分的知情權是保障公眾參與的關鍵性前提。對此，新冠肺炎疫情發(fā)生以來，成都網(wǎng)絡理政平臺的“總前臺”——成都市政府門戶網(wǎng)站迅速響應，與成都市新型冠狀病毒肺炎疫情防控指揮部建立協(xié)同工作模式，與成都市衛(wèi)生健康委員會建立疫情數(shù)據(jù)聯(lián)動發(fā)布機制，與其他成都市級部門建立疫情相關信息聯(lián)動發(fā)布機制，通過政府門戶網(wǎng)站實現(xiàn)一站式實時公開領導部署、指揮部通告、政策文件、疫情數(shù)據(jù)、防疫知識等權威信息，在滿足公眾知情權方面構建了巨大的“引流優(yōu)勢”。“成都發(fā)布”“健康成都”等政務微信、微博號也在疫情期間及時向公眾通報最新情況、發(fā)布防控政策、宣傳科普知識，通過增強疫情信息發(fā)布的及時性和針對性，積極創(chuàng)新傳播形式，充分發(fā)揮了政務新媒體政務傳播“擴音器”的關鍵作用。

在2020年2月疫情防控最為嚴峻之時，成都市政府門戶網(wǎng)站主站訪問量達154.58萬人/次，環(huán)比上漲57.73%，全站訪問量達444.41萬人/次;“成都發(fā)布”政務官微位列全國前十位，評論數(shù)達9.11萬條，點贊數(shù)達93.75萬，轉(zhuǎn)發(fā)數(shù)達3.78萬次，成為成都公眾了解疫情信息最具吸引力的重要官方平臺。

在充分保障公眾參與知情權的前提下，暢通公眾參與渠道，健全公眾參與機制，是激發(fā)公眾參與積極性的重要基礎。成都網(wǎng)絡理政平臺在新冠肺炎疫情發(fā)生之前已實現(xiàn)市級81條非緊急救助類政務服務熱線電話“12345”一號通，集書記信箱、2732個市縣鄉(xiāng)三級政府領導網(wǎng)絡信箱、12345市長公開電話、服務企業(yè)信箱于一體，在成都全市范圍內(nèi)營造了“件件有回音、事事有著落”的濃厚氛圍，成為成都政民互動的核心品牌。新冠肺炎疫情防控期間，平臺又成為公眾提出訴求的主要渠道。2020年1月29日至4月30日期間，平臺共收到公眾訴求129萬余條，訴求量較往年同期明顯增多。

以公眾訴求為依托發(fā)揮智庫團隊第三方研判價值。新冠肺炎疫情防控期間，成都創(chuàng)新實施“雙線并行”模式，在保留網(wǎng)絡理政平臺“一對一”訴求解決通道的同時，設立“公眾參與—智庫研判—政府決策”通道，引入第三方智庫團隊對訴求數(shù)據(jù)進行監(jiān)測分析，并由智庫團隊基于對訴求數(shù)據(jù)客觀、理性的分析提出決策建議（如圖1、圖2所示）。成都在應急狀態(tài)下引入的智庫團隊由公共政策、經(jīng)濟學、社會學、傳播學、大數(shù)據(jù)分析等多樣化專業(yè)背景的人才構成，擁有政策研究、輿情監(jiān)測研判等領域的實踐經(jīng)驗，具有足夠的專業(yè)知識儲備、研究工具和成熟的方法論迅速投入政府決策的智力支持角色。2020年1月29日至4月30日期間，該智庫團隊基于網(wǎng)絡理政平臺訴求數(shù)據(jù)的監(jiān)測分析，共形成專項報告44期、提出125條政策建議，日平均供給的政策建議達1.34條。截至2020年4月30日，智庫團隊提出的決策建議中共有47條被直接采納和部分轉(zhuǎn)化為疫情防控決策，決策建議采納率達37.6%。引入智庫團隊基于公眾訴求進行數(shù)據(jù)監(jiān)測和政策研判這一舉措的實施，使得成都在疫情防控的應急狀態(tài)下既保留了常規(guī)的職能部門訴求“一對一”解決路徑，又充分發(fā)揮了智庫團隊對公共需求、政策問題進行科學理性分析的價值作用，為政府決策提供了眾多管用、好用的建議。

問題反思

公眾訴求數(shù)據(jù)匯集不足，影響智庫研判和政府決策質(zhì)量。公眾訴求數(shù)據(jù)的分析和應用是新冠肺炎疫情防控期間成都公眾訴求轉(zhuǎn)化為政府決策的基礎支撐，公眾訴求數(shù)據(jù)的統(tǒng)一歸集有利于智庫團隊更加全面、系統(tǒng)的對公共需求和共性問題進行挖掘和提煉。但是，成都在此次新冠肺炎疫情防控期間仍然存在政府內(nèi)部訴求數(shù)據(jù)未集中匯集、泛互聯(lián)網(wǎng)訴求數(shù)據(jù)未廣泛采集的情況。例如，新冠肺炎疫情防控期間，除成都網(wǎng)絡理政平臺集中收集公眾訴求外，成都市級部門還開通了多條訴求收集渠道，但不同途徑收集的公眾訴求并未統(tǒng)一歸集至網(wǎng)絡理政平臺或提供給智庫團隊用于監(jiān)測分析，使得公眾訴求數(shù)據(jù)的完整性有所欠缺，對智庫團隊研判和政府決策造成一定影響。

政府決策信息公開效果不佳，引發(fā)網(wǎng)絡輿情風險。政府信息公開既是公眾參與的前提保障，也是應急狀態(tài)下向上向善引導社會情緒、凝聚社會共識，使事件應對和處置得到公眾理解、贏得廣泛支持的關鍵一環(huán)。新冠肺炎疫情防控期間，成都雖然通過積極吸收公眾訴求、“借智”智庫團隊有效提升了決策本身的公共性和科學性，但是在決策公開環(huán)節(jié)仍然存在公開力度不足、傳播效果不佳的情況，引發(fā)了一些網(wǎng)絡輿論。成都嚴防境外疫情輸入決策的公開即是一個典型例證。2020年2月24日，網(wǎng)絡理政平臺收到公眾訴求反映境外來（返）蓉人員存在疫情防控隱患，智庫團隊對此迅速反應并于當日將“加強境外疫情高發(fā)地來（返）蓉人員防控”相關政策建議上報，成都市新冠肺炎疫情防控指揮部隨即出臺相關決策部署。但是，由于成都市政府對“加強境外疫情高發(fā)地來（返）蓉人員防控”決策的公開和傳播力度有所不足，導致其后發(fā)生的韓亞航空OZ323航班事件仍然引發(fā)了公眾質(zhì)疑成都是否部署境外來（返）蓉人員防控措施的網(wǎng)絡輿情，削弱了決策影響力和政府公信力。

完善思考

根據(jù)對新冠肺炎疫情防控期間成都公眾訴求轉(zhuǎn)化為政府決策案例的分析可以發(fā)現(xiàn)，重大突發(fā)公共事件中公眾、智庫和政府在決策過程中均發(fā)揮著極為重要的作用，應當建立健全能夠充分、高效發(fā)揮“公眾參與—智庫研判—政府決策”三位一體決策模式的系列機制，為提升重大突發(fā)公共事件中決策的公共性、科學性、權威性和高效性提供制度保障。

一是建立健全公眾訴求數(shù)據(jù)采集機制，確保公眾訴求在重大突發(fā)公共事件中得以全面歸集和深度應用。在重大突發(fā)公共事件中，公眾通過政府官方或其他途徑提出訴求是參與決策的主要途徑之一。因此，政府應當建立健全重大突發(fā)公共事件中的公眾訴求數(shù)據(jù)采集機制，配備必要的訴求數(shù)據(jù)采集工具、訴求數(shù)據(jù)采集人員，制定應急狀態(tài)下的訴求數(shù)據(jù)統(tǒng)一采集和應用規(guī)范，實現(xiàn)政府內(nèi)部訴求數(shù)據(jù)全面匯集、泛互聯(lián)網(wǎng)訴求數(shù)據(jù)廣泛采集以及政府內(nèi)外部訴求數(shù)據(jù)整體統(tǒng)籌，第一時間為智庫團隊研判和政府決策提供充足的公眾訴求數(shù)據(jù)資源支撐。

二是建立健全智庫團隊政策研判機制，實現(xiàn)重大突發(fā)公共事件決策過程的“理性增量”。重大突發(fā)公共事件的應對并不能依靠政府的一己之力，往往需要“借智”擁有復合型人才隊伍、掌握成熟工具和方法論的專業(yè)化團隊，智庫正是具備上述特征的決策服務機構，能夠為政府決策提供綜合性的團隊支持。因此，政府應當建立健全重大突發(fā)公共事件中的智庫團隊政策研判機制，基于事件性質(zhì)，迅速從智庫中篩選、引入專業(yè)團隊，授權智庫團隊對公眾訴求數(shù)據(jù)資源開展監(jiān)測分析工作，由智庫團隊基于科學理性的分析提出政府在事件中可能面臨的潛在性、苗頭性和趨勢性問題，并為政府決策層提供科學、客觀、及時的政策建議。

三是建立健全智庫機構政策建議直報機制，保障智庫團隊研判成果快速準確到達決策層。重大突發(fā)公共事件最顯著的特征是突發(fā)性和緊急性。應急狀態(tài)下，政府所面臨的環(huán)境達到一個臨界值和既定的閾值，急需在高度壓力下進行快速決策。基于此，重大突發(fā)公共事件中智庫團隊政策研判成果的傳導也應當遵循高效性原則。因此，政府應當建立健全重大突發(fā)公共事件中的智庫機構政策建議直報機制，賦予智庫機構將其團隊的研判成果直接報送至應急指揮部等重大突發(fā)公共事件決策層的權力和專門渠道，避免研判成果在報送過程中出現(xiàn)因?qū)訉影殃P導致信息遞減現(xiàn)象，避免最佳決策時機的流失。

四是強化政府決策信息公開和傳播機制，保障政府權威決策信息家喻戶曉的到達性。重大突發(fā)公共事件中，決策過程仍然是包含“輸入—決策—輸出”的完整過程，政府應當注重政策的“輸出”階段，確保政府決策信息公開的全面性、及時性、有效性，否則極易引發(fā)輿情災害。因此，政府應對強化重大突發(fā)公共事件中的政府決策信息公開和傳播機制，以政府門戶網(wǎng)站這一權威官方平臺作為政府決策信息公開的“第一平臺”“總門戶”，聯(lián)動政務新媒體，及時開設重大突發(fā)公共事件專題，實現(xiàn)政府信息全網(wǎng)發(fā)布、實時同源、動態(tài)更新，確保公眾的公共信息知情權，增強政府回應的權威性、準確性和一致性。針對重大突發(fā)公共事件中的熱點訴求，政府對相應出臺的政策應當采用政策措施、解讀、實施細則同步公開的“三同步”回應模式，盡可能縮小甚至去除應對措施及其配套的解讀、實施細則之間的公開時間差，最大程度細化解讀和實施細則的內(nèi)容，并同步發(fā)布簡明易懂、易于分享傳播的政策辦理指南、圖解、常見問題解答等材料，增強政府決策信息的傳播力度。

在重大突發(fā)公共事件應急處置時期，多維信息才能接近真實，綜合研判才能接近科學，科學決策才能妥善應對，權威回應才能凝聚共識。本次基于新冠肺炎疫情防控期間成都公眾訴求轉(zhuǎn)化為政府決策的案例，探索提出了重大突發(fā)公共事件中“公眾參與—智庫研判—政府決策”的路徑思考，為重大突發(fā)公共事件中的政府決策機制設計提供了一種新的思路。在“公眾—智庫—政府”“三位一體”決策機制不斷健全、智庫“思想市場”日漸活躍的情況下，“公眾參與—智庫研判—政府決策”模式同樣也可于常態(tài)化情境下的政府決策過程中進行探索和應用，以提升決策的效率和質(zhì)量，增強決策中的公共價值取向。

（作者單位：成都市經(jīng)濟發(fā)展研究院。本文系2020年度成都市哲學社會科學“新冠肺炎疫情防控”專項課題項目成果，項目編號2020ZXCZ15。）