黨內法規制度體系建設的百年回顧與前景展望

祝捷 杜晞瑜

[摘? ? 要] 從概念探索到制度積累，再到制度體系的基本建成，黨內法規制度體系建設自建黨以來經歷了概念從無到有的嬗變、數量從少到多的積累、從零散到成體系的升華這三個階段的發展?；仡欬h內法規制度體系建設百年歷程，中國共產黨始終將政治性擺在黨內法規制度體系建設的首位，始終將黨章作為黨內法規的根本遵循，始終以黨的領導和黨的自身建設實踐作為黨內法規制度體系建設的實踐根基，始終堅持立規和執規并重作為黨內法規制度體系建設的基本要求。在建黨100周年之際，比較完善的黨內法規制度體系已經基本建立。黨內法規體系建設在新的階段應當持續推進黨內高質量立規，加快推動黨內法規法典化進程，推動備案審查、法規解釋、實施評估機制一體建構與黨內法規體系同國家法律體系的進一步銜接協調。

[關鍵詞] 黨內法規;黨內法規制度體系;中共黨史;建黨100周年;黨章;黨的領導

[中圖分類號] N019? [文獻標識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2021）08-0005-07

黨內法規制度體系是以黨章為根本遵循，由黨章、準則、條例和其他黨內法規構成的規范體系。黨內法規制度體系是黨內法規體系的前提和基礎，也是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。黨的十八大以來，黨內法規制度建設持續提速，重要黨內法規相繼出臺，黨內法規制度體系駛上快車道。2016年12月，中共中央通過《關于加強黨內法規制度建設的意見》，提出“到建黨100周年時，形成比較完善的黨內法規制度體系、高效的黨內法規制度實施體系、有力的黨內法規制度建設保障體系，黨依據黨內法規管黨治黨的能力和水平顯著提高”的總體目標。2018年2月，中共中央印發《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018-2022年）》，再次強調“到建黨100 周年時形成以黨章為根本、以準則條例為主干，覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系，并隨著實踐發展不斷豐富完善”。按照中央總體部署，一批基礎性、主干性黨內法規密集出臺，黨章實現了與時俱進，黨的組織法規逐漸完備，黨的領導法規不斷發展，黨的自身建設法規日臻完善，黨的監督保障法規不斷強化，黨的領導和黨的建設主要領域都實現了有規可依，比較完善的黨內法規制度體系基本建成。從零散的規范文本到基本完善的制度體系，黨內法規制度體系的演化發展見證了黨的建設百年歷程。本文回顧中國共產黨百年黨內法規制度建設史，以黨內法規制度體系的萌芽、形成、成熟和發展為主線，回顧黨內法規制度體系建設的百年歷程，并立基于新時代新要求，對黨內法規制度體系未來發展作出展望。

一、百年沿革：黨內法規制度體系建設的艱難歷程

在政策層面，“黨內法規制度體系”是晚近出現的政策用語，但作為一個學術概念，“黨內法規制度體系”的提出則要遠早于其在政策層面的出現。學界對于黨內法規制度體系的探討早在“黨內法規”概念進入學術視野時即告開始，但直至黨的十八大以后，“黨內法規制度體系”才在黨中央的政策文件中獲得確立?？v觀百年黨史，黨內法規制度體系是在黨內法規概念基礎上逐漸萌芽、形成、成熟起來的，經歷了從無到有、從少到多、從零散到體系三個階段。

（一）從無到有的嬗變：黨內法規概念初步探索（1921-1978）

根據《中國共產黨黨內法規制定條例》第6條之規定，黨內法規一般以條款形式表現于外。因此，具備條款形式的規范文本是判定一份黨的文件是否為黨內法規的外觀依據。以此標準判斷，黨的一大通過的《中國共產黨第一個綱領》亦并非嚴格意義上的黨內法規，而是具有黨章性質的黨綱。黨的二大制定的第一個《中國共產黨章程》以條款形式表現于外，從而實現了黨內法規從無到有的躍升。但在建黨早期，除黨章外，黨內成文的紀律、規矩等主要以報告、決議、議案、指示等形式呈現。

毛澤東同志在黨內最早提出“黨規”或“黨內法規”的概念。關于毛澤東同志使用的“黨規”一詞及其后續變化，黨內法規發展史研究已有定論[1]：毛澤東同志在1938年黨的六屆六中全會上所提出的是“黨規”一詞，也是中國共產黨首次提出“黨規”的概念。中華人民共和國成立后，毛澤東同志在修訂《毛澤東選集》時，把“黨規”改為“黨內法規”，從而把“黨內法規”作為一個黨內的專有名詞固定下來。在黨規或者黨內法規及類似概念提出的早期，毛澤東同志以及黨的權威文獻并沒有對黨內法規的內涵和外延予以清晰的界定[2]。盡管黨內已經開始意識到制度文本對黨的建設的重要性，但在名稱界定上尚未獲得統一。劉少奇同志在《黨規黨法的報告》中使用的是“黨規黨法”一詞。而在1945年5月，劉少奇同志在《關于修改黨章的報告》中又使用了“黨的法規”一詞，并指明“黨章、黨的法規，不僅要規定黨的基本原則，而且要根據這些原則規定黨的組織之實際行動的方法，規定黨的建造的組織形式與黨的內部生活的規則”[3]。

中華人民共和國成立后，中國共產黨作為領導黨與執政黨，基于自身建設的需要對黨內法規的探索趨于深入，黨內法規的概念初具雛形，制度文本實現從零開始的蓄積，為黨內法規制度體系的形成初步進行積累。毛澤東同志于1955年黨的全國代表會議上，再次提及“黨內法規”一詞。毛澤東同志指出：“符合黨的原則的，比如……正確的黨內法規，這樣一些言論、行動，當然要積極支持，打成一片。”[4]至此，黨內法規作為一個政策用語的地位獲得了相應固定。但是，由于當時黨的制度建設并未全面推開，依規治黨思維在黨的建設領域還未獲得確立，黨內法規制度體系的建設仍處于零散狀態，距離體系化的要求仍有很大距離。

（二）從少到多的積累：黨內法規在量上不斷增長的階段（1978-2012）

1978年12月，鄧小平同志在黨的十一屆三中全會上提出：“國要有國法，黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法。”[5]鄧小平同志的重要論斷，明確了黨章在黨內法規中的根本地位，開創性地提出在黨內規范集合中建立起一種以黨章為最高遵循的位階秩序的構想，為構建以黨章為根本遵循的黨內法規制度體系勾勒了宏觀圖景。1987年，黨的十三大提出要“在黨的建設上走出一條不搞政治運動，而靠改革和制度建設的新路子”[6]，重申了黨的制度建設在新的歷史條件下的重要意義。至1990年7月31日《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》（以下簡稱《制定程序暫行條例》）印發，“黨內法規”概念正式“實現了從一個約定俗成的習慣性用語向規范性稱謂的轉變”[7]，黨內法規制度建設也在《制定程序暫行條例》的指導下駛向高速發展的軌道。

1992年黨的十四大修改黨章，正式將“黨內法規”作為一個專門用語寫入黨章，從而在黨的根本性規定中確立了黨內法規的地位。2006年1月，胡錦濤在十六屆中央紀委六次全會上明確提出要全面推進黨的制度建設，“加強以黨章為核心的黨內法規制度體系建設，提高制度建設的質量和水平”[8]，黨內法規制度體系建設成為這一時期黨的建設的重要內容。自改革開放以來至黨的十八大以止，黨中央共計出臺準則2部、條例39部（含試行及修訂）。其中《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨黨內監督條例（試行）》《中國共產黨黨員權利保障條例》等一批主干性黨內法規頒行施行，黨內法規在量的積累過程中逐漸走向質的飛躍。

這一時期，中國共產黨對黨內法規體系的認識在黨內法規制度體系的基礎上有了進一步的深入。隨著黨內法規與黨內法規制度體系概念的規范化，理論界開始出現對“黨內法規制度體系”的探討，一種脫離靜態的制度體系，從制度制定、實施、監督保障等動態視角觀察黨內法規制度生命力的研究開始孕育。

（三）從零散到成體系的升華：黨內法規制度體系基本建成（2012-2021）

盡管黨內法規制度體系建設的源頭可溯至建黨初期的制度探索，但黨內法規制度體系的建設是從黨的十八大之后才開始駛上快車道的。黨的十八大以來，黨內法規制度建設持續提速，以黨章為根本遵循的黨內法規制度體系基本建成。

2013年《中國共產黨黨內法規制定條例》形成了以黨章為根本規定，以準則為基本規定，以條例為全面規定，規則、規定、辦法、細則為具體規定的黨內法規規范階層結構。2014年10月，黨的十八屆四中全會將完善的黨內法規體系納入中國特色社會主義法治體系之中，這是“黨內法規體系”的表述在黨的文件中的首次出現，并被納入中國特色社會主義法治體系。2016年12月，中共中央印發的《關于加強黨內法規制度建設的意見》（以下簡稱《意見》），明確黨內法規體系由黨內法規制度體系、黨內法規制度實施體系與黨內法規制度建設保障體系三部分組成，形成黨內法規“三大體系”的耦合結構[9]。黨內法規制度體系是黨內法規“三大體系”的前提和依據，也是黨內法規體系耦合結構中具有基礎性和根本性的結構。

黨內法規制度體系作為黨內法規體系的重要組成部分，其內涵進一步細化。就制度內容而言，《意見》開創性地提出以“1+4”為基本框架的黨內法規制度體系，即在黨章之下分為黨的組織法規制度、黨的領導法規制度、黨的自身建設法規制度與黨的監督保障法規制度四大板塊?！?+4”基本框架從內容角度形成了黨內法規制度體系的基本樣式，是劃分部門黨內法規的基本依據。2017年中共中央辦公廳法規局匯編的《中央黨內法規和規范性文件匯編（1949年10月-2016年12月）》在體例上采取了“1+4”的基本框架。2018年中共中央印發的《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018-2022）》亦按照“1+4”基本框架的邏輯規劃黨內法規制定清單。“1+4”基本框架并不是政策的擬制物，而是基于黨內法規制度建設百年歷程特別是黨的十八大以來的成就，在黨內法規數量不斷增長基礎上的必然結果，是黨內法規制度體系的一次升華。“1+4”基本框架的提出，意味著黨內法規已經走出了零散立規的狀態，而形成了具有固定內涵和外延、比較成熟的制度體系。

二、經驗總結：黨內法規制度體系建設的歷史經驗

中國共產黨人對黨內法規制度體系的建設并不是一蹴而就的，從對黨內法規概念的艱難探索到如今比較完善的黨內法規制度體系的基本形成，黨內法規制度體系建設經歷了由規范到制度，再到制度體系初構，進而到比較完善的黨內法規制度體系的漫長發展歷程。回顧黨內法規制度建設的來路，黨內法規制度體系建設經歷了艱難曲折的概念初創與漫長縱深的制度積累。建黨百年，在一代又一代中國共產黨人的不懈努力之下，黨內法規實現了從無至有、從少到多的量的積累，及至從零散到成體系的質的飛躍，矚目成就的背后鐫刻著寶貴經驗?？疾禳h內法規制度體系建設的百年歷程，總結既往經驗教訓，對更好把握黨內法規制度體系建設的客觀規律，推動新階段黨內法規制度體系進一步發展，加快實現2025年形成更加完善的黨內法規體系的目標任務具有重要意義。

（一）始終將政治性擺在黨內法規制度體系建設的首位

黨內法規是兼具政治性與規范性的規則類型。根據《中國共產黨黨內法規制定條例》第3條的規定，黨內法規是黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委制定的體現黨的統一意志、規范黨的領導和黨的建設活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規章制度，具有“發揮政黨政治功能、實現政治目標”[10]的特殊目的。制定目的的政治愿景與制定主體的特殊地位決定了黨內法規具有區別于國家法律及其他政黨規范的鮮明的政治屬性。

“旗幟鮮明講政治是我們黨作為馬克思主義政黨的根本要求”[11]，也是黨內法規制度體系建設的首要原則。2012年中共中央發布《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》，將“是否同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相抵觸”列為中央辦公廳對報送中央備案的黨內法規和規范性文件審查的首要內容，究其實質即對黨內法規政治性的審查。2019年新修訂的《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》出臺，明確將“政治性審查”（包括是否認真貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想，是否同黨的基本理論、基本路線、基本方略相一致，是否與黨中央重大決策部署相符合，是否嚴守黨的政治紀律和政治規矩等）規定為黨內法規與規范性文件審查的第一要件，再次強調了政治性在黨內法規制度體系建設中的突出地位。

（二）始終將黨章作為黨內法規制度體系建設的根本遵循

黨章是黨的根本大法，是黨內法規制度體系中具有統領性地位的根本規范。盡管黨章的歷次制定與修正中均未明確黨章在黨內法規制度體系中的最高效力，但自黨的二大以來，黨章在黨的政治生活中的根本性、權威性地位就已在實踐中逐步確立[12]。1978年，鄧小平在黨的十一屆三中全會上首次提出“黨章是最根本的黨規黨法”[5]的重要論斷，明確了黨內法規制度體系內的根本位階秩序，為黨內法規制度體系建構搭建了基本框架。自此，中國共產黨正式開啟以黨章為根本遵循的黨內法規制度建設道路。1990年，《制度程序暫行條例》出臺，規定“黨章是最根本的黨內法規，其他黨內法規是黨章有關規定的具體化”。2013年，《中國共產黨黨內法規制定條例》對黨章的根本規范地位予以再度明確，強調“黨章是最根本的黨內法規，是制定其他黨內法規的基礎和依據。”這一規定也為2019年新修訂的《黨內法規制定條例》所延續，成為新時代黨內法規制度體系建設的首要原則。

黨的十八大以來，黨章在黨內法規制度體系中的指導地位日益凸顯。黨的十八屆四中全會論及加強黨的制度建設時提出，“黨章是最根本的黨內法規，全黨必須一體嚴格遵行”[13]。2021年，《法治中國建設規劃（2020-2025年）》出臺，提出健全黨內法規體系，必須以黨章為根本，以民主集中制為核心?；厮輥砺?，歷代黨章為黨內法規制度體系建設在不同階段的發展提供了原則指引與根本遵循，建黨100周年之際，比較完善的黨內法規制度體系基本形成。在穩定的位階秩序已經建立的背景下，黨內法規制度體系建設更應堅持以黨章為根本遵循，在既有秩序框架下謀求新發展。

（三）始終以黨的領導和黨的自身建設作為黨內法規制度體系不斷豐富完善的實踐根基

從零散的規范文本到基本完善的制度體系，黨內法規制度體系的演化發展見證了黨的建設百年歷程。回顧黨內法規制度體系建設的三個階段，黨內法規制度建設始終以實踐需要為指引和動力，適應黨的領導與黨的自身建設在各個歷史階段下的制度需求。

黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。黨的領導覆蓋到哪里，黨的領導制度體系就建設到哪里。2019年10月，黨的十九屆四中全會通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）?！稕Q定》提出“健全總攬全局、協調各方的黨的領導制度體系，把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環節”。黨的全面領導為黨內法規制度體系建設指明方向，黨內法規制度體系則為黨的領導提供規范依循。2019年《中國共產黨農村工作條例》《中國共產黨國有企業基層組織工作條例（試行）》的出臺，即是黨內法規制度體系建設對新時代黨的領導活動的有力回應。如果說黨的領導活動為黨內法規制度體系開疆拓土，那么黨的自身建設則為黨內法規制度體系的不斷細化提供契機。黨在不同的歷史時期面臨著不同的風險挑戰，不斷的自我革命是中國共產黨永葆生機活力的內在動因。面對黨的自身建設的新要求，黨內法規制度體系通常以制度內涵的更新或制度文本的新設等形式作出回應，以適應黨的自身建設對制度規范的需求。

（四）始終堅持立規和執規并重作為黨內法規制度體系建設的基本要求

黨內法規的生命力在于執行，從制度制定、制度實施、制度保障的動態運行來看，黨內法規制度體系不僅涉及靜態的規范體系，也應包括動態的制度實施和制度建設保障全過程。黨的十一屆三中全會以來，黨內法規制度體系建構初具規模，中國共產黨人開始著眼對制度制定、執行和監督保障的探索。1990年《制定程序暫行條例》的頒布，2013年《中國共產黨黨內法規制定條例》的正式出臺與后續修訂，為黨內法規的制定活動提供了持續的科學指引;2019年《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》的出臺，為提高黨內法規執行力、推動黨內法規全面深入實施提供了制度保障;1997年《中國共產黨紀律處分條例（試行）》的發布，2003年《中國共產黨紀律處分條例》的正式頒行及兩次修訂以及《中國共產黨問責條例》的出臺與修訂等，為確保黨員、黨組織執規、守規提供了剛性約束。

黨內法規制度的新設與更迭凝聚了共產黨人對立規和執規并重的長期探索和經驗智慧。同時也必須認識到，黨內法規的制定與實施，仍然存在重實體輕程序的現象。在新的歷史階段下，黨內法規制度體系建設應當加強繼續對程序性黨內法規的制定，將立規和執規貫穿于黨內法規制度體系建設的全過程，以制度體系的完善帶動制度實施體系和制度建設保障體系的不斷優化。

三、未來展望：邁向更高質量的黨內法規制度體系

2021年1月，中共中央印發《法治中國建設規劃（2020-2025年）》，提出到2025年，“黨內法規體系更加完善，中國特色社會主義法治體系初步形成”的總體目標。當前，比較完善的黨內法規制度體系已經基本建成，黨的領導和黨的建設領域“無規可依”的問題獲得根本性解決。如何建設更高質量、更加科學的黨內法規制度體系，如何實現黨內法規制度體系和黨內法規制度實施體系、黨內法規制度建設保障體系聯動協調，又如何實現黨內法規在更高水平上同國家法律銜接協調，依然需要中國共產黨人的不懈努力。

第一，持續推進黨內高質量立規，為加快形成完善的黨內法規體系筑牢根基。制度是黨內法規體系的基石，黨內法規體系的穩步建設需要配套完備的黨內法規制度體系作為支撐。當前，比較完善的黨內法規制度體系已經基本建立，但“基礎主干性法規不齊全、配套法規不完善、法規制度沖突重復、疊床架屋、老化嚴重”等制度缺位、失序問題依然存在[14]。為實現到2025年黨內法規體系更加完善、到2035年中國特色社會主義法治體系基本形成的總體目標，應當加快形成以黨章為根本，以民主集中制為核心的覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的更加完善的黨內法規制度體系，不斷完善黨的組織法規、黨的領導法規、黨的自身建設法規、黨的監督保障法規，為黨內法規體系建設提供堅實保障。

第二，加快推動黨內法規法典化進程，促進黨內法規分科分類體系化排列。在制度體系基本形成、規范內容科學有效的基礎上，如何對現行有效的黨內法規進行歸類、整理或編纂，使之集中起來形成體系化排列[15]應當是黨內法規制度體系建設的近階段目標?；诖?，黨內法規法典化便是在黨內法規制度體系趨向完善的基礎上提出的進一步發展構想。法典化是法律體系內的概念，移植到黨內法規領域，即推動黨內法規制度體系向更高程度的體系化方向發展，將各黨內法規依照不同門類進行劃分，使之最終形成若干“法典”形式的規范文本樣態。當前黨內法規制度體系內以“1+4”為基本框架的“四梁八柱”已經建立，但具體到各黨內法規的門類所屬，則仍有爭議。黨內法規法典化的意義就在于將黨內法規制度體系進行進一步細分，劃分明確的黨內法規制度結構，并清晰界定各黨內法規的所屬類型?！胺ǖ涫敲總€時期法律制度文明的縮影和主要表征”[16]。黨內法規體系作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，代表著黨的制度建設、中國法治建設的樣貌，在黨內法規制度建設蓬勃發展的當下，黨內法規法典化是勢之所趨。特別是在問題相對聚焦、體例類似性高的黨的組織法規領域，應當進行法典化的嘗試，為推動相近領域黨內法規的法典化提供經驗。

第三，推動備案審查、法規解釋、實施評估等多方位機制一體建構，保證黨內法規制度體系內部協調有序、完備一致。黨內法規制度體系是一個精致的體系，也是有一個有著嚴格等級差序特征的規范階層結構。黨內法規制度體系內部的有序性和一致性需要通過黨內法規變遷機制予以保證。回顧建黨百年，比較完善的黨內法規制度體系主要通過立規的方式實現，備案審查、法規解釋、實施評估等機制尚未完全發揮作用。建設更高質量、更加科學的黨內法規制度體系，既需要靜態的立規思維，更要樹立動態的法規變遷思維，以備案審查、法規解釋、實施評估作為新時代黨內法規制度體系科學化的重要路徑。備案審查確保黨章和上位黨內法規的權威性，為黨內法規體系的內部融貫統一提供評判基準。法規解釋既能夠保證黨章和黨內法規的抽象文本在實踐中獲致廓清;又能保證黨章和黨內法規在文本相對穩定的情況下因時而變、與時俱進。實施評估對黨內法規的實施情況作出分析并據此反哺制度制定，為提高規范制定水平、提升制度建設質量提供經驗與動力。黨內法規體系是運行著的體系，從制度制定到備案審查、法規解釋再到實施評估，黨內法規制度體系建設不再依靠單一的立規或法規修改活動，而是通過法規變遷實現動態發展，黨內法規制度體系也不斷實現著從靜態積累向著動態發展的再躍升。

第四，推動黨內法規制度體系同國家法律體系更高質量的銜接協調，促進中國特色社會主義法治體系內部融貫。中國共產黨肩負執政興國的歷史使命，既是領導黨，也是執政黨，必須依據黨內法規管黨治黨、依據國家法律治國理政，堅持依法治國與制度治黨、依規治黨統籌推進、一體建設。黨內法規體系與國家法律體系是中國特色社會主義法治體系的兩大分支，規范主體與規范事項的部分重合使黨內法規與國家法律較之其他規范體系具有更為密切的聯系，同時也面臨更為艱巨的融貫使命?！斗ㄖ沃袊ㄔO規劃（2020-2025年）》提出要“注重黨內法規同國家法律的銜接和協調，努力形成國家法律和黨內法規相輔相成、相互促進、相互保障的格局”。全面推進依法治國既要充分發揮國家法律的作用，也應重視黨內法規在全黨內外的影響效用，只有促進黨內法規制度體系與國家法律體系的銜接協調，促進中國特色社會主義法治體系的內部融貫，才能更好迸發黨內法規制度體系與國家法律體系的制度合力，將依規治黨制度優勢轉化為推進全面從嚴治黨和加強黨的領導的治理效能！

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[責任編輯：鄒立鳴]