論機構改革與經濟體制改革的協同推進

李寅月

〔摘要〕 改革開放40多年來，作為我國政治體制改革的切入點，機構改革始終與經濟體制改革相隨相伴、協同推進。這一協同推進，宏觀上呈現出有節律的三個階段，同時深含內在動力及其機理，展現出蓬勃向上的光明前景。

〔關鍵詞〕 機構改革，經濟體制改革，政治體制改革

〔中圖分類號〕D630?? ?〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2021）03-0063-07

當前，由2018年黨政機構改革所形成的正效應正在充分釋放，各方面深層改革尤其是事業單位改革還在持續推進，政治體制改革的力度及其對經濟體制改革的促動作用愈來愈明顯。正如有研究者明確指出的：我國的政治體制改革不僅不滯后于經濟體制改革，反而蹄疾步穩、成效顯著。由此也就提出相關問題，即接地求實地思考追問，我國的機構改革與經濟體制改革的協同推進程度怎樣、深層動力及其機理如何、改革前景又怎樣客觀預判？弄清這些問題，對于新時代改革開放和實現“第二個百年”目標，無疑具有重要價值和意義。

一、“兩個改革”的協同推進歷程

從整體上看，改革開放以來在中國特色社會主義經濟建設和政治建設的框架下，經濟領域改革與政治領域改革之間有著緊密的關聯。梳理經濟體制改革和政治體制改革進程可以發現，二者具有明顯的“階段性”及節律性，上層建筑主動改革以配合經濟基礎變化的旋律十分明確，“兩個改革”節律推進、相互影響并相互促動。

改革開放以來，黨中央對經濟體制改革曾作過五次頂層設計。第一次是1978年黨的十一屆三中全會。為了改變當時貧窮落后的面貌，實現社會主義現代化，經濟體制改革刻不容緩。經濟建設的基礎在于第一產業，因為改革開放前夕我國經濟的核心問題是農業問題。黨中央在十一屆三中全會和四中全會上制定了《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定》，共25項政策，啟動了農村改革，全面推行了聯產承包責任制，開啟了改革開放的宏大序幕。第二次是1984年黨的十二屆三中全會。會議作出了《中共中央關于經濟體制改革的決定》，開啟了走向社會主義市場經濟體制的過渡期，成為中國經濟體制改革全面開局的標志，“即在前期農村改革初步成功的基礎上，開啟以城市為重點的整個經濟體制改革” 〔1 〕47。第三次是1993年黨的十四屆三中全會。會議作出了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，改革開放正式開啟了經濟新體制的建設，意味著經濟體制改革已不再是舊體制的修修補補，而是探索一條全新的道路。第四次是2003年黨的十六屆三中全會。會議作出了《中共中央關于完善社會主義市場經濟體體制若干問題的決定》，首次提出“以人為本”的科學發展觀，在“效率優先、兼顧公平”原則和科學發展觀指導下完善社會主義市場經濟體制。第五次是2013年黨的十八屆三中全會。會議作出了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，制定了全面深化改革總目標和2020年之前的階段性目標，標志著改革開放從以經濟體制改革為核心向“五位一體”的全面深化改革邁進。

隨著經濟體制改革的不斷邁進，我國經歷了多輪機構改革。1982年，主題是提高政府工作效率和干部年輕化，國務院行政部門從100個減少到61個。1988年，主題是轉變政府職能以提高效率，國務院行政部門從72個減少到68個。1993年，主題是適應社會主義市場經濟體制的要求，國務院行政部門從68個減少到59個。1998年，主題是解決政企不分的問題，國務院行政部門從59個減少到52個。2003年，主題是新型行政管理體制構建，國務院行政部門保持52個未變。2008年，主題是建立大部門體制，國務院行政部門從52個減少到48個。2013年，主題是進一步轉變政府職能，國務院行政部門從48個減少到46個。2018年，主題是深化黨和國家機構改革，其中國務院機構改革力度空前，組建7個部門，重組兩個部門，優化兩個部門，國務院正部級機構減少8個，副部級機構減少7個，國務院行政部門從46個減少到43個。

在“兩個改革”的協同推進中，圍繞著經濟社會發展目標和以九個“五年計劃（規劃）”的制定為根本需求體系，我國總體的改革也走過了大的三個階段，即1978-1992年改革發軔階段，1992-2012年新體制建設階段，2012年至今的全面改革階段。從表1可見，改革開放40多年來，我國以經濟體制改革為核心的經濟建設和機構改革的推進階段基本重合，這說明“兩個改革”的主線彼此呼應并次第推進。

一方面，以經濟建設為主線來看，我國經濟體制改革走過了從農業切入推進經濟體制改革，建立和完善新體制，最終經濟體制改革成效顯著并帶動了其他領域改革的歷程，三個階段的演進分別解決了“經濟體制改革探索”“建立什么樣的經濟體制”和“發揮經濟體制改革拉動作用”的關鍵問題。另一方面，以機構改革為主線來看，三個階段機構改革的演進實際上也是國家治理體系和治理能力現代化的演進，這三個階段可以描述為，“國家治理體系與治理能力現代化發軔——行政體制破冰期”，“國家治理體系與治理能力現代化探索——以經濟體制改革要求為方向”，“國家治理體系與治理能力現代化全面展開——從行政體制改革向政治體制改革擴展”。

改革開放40多年來，以機構改革為切入點的政治體制改革與經濟體制改革是并行推進的，并非政治體制改革嚴重滯后。經濟體制改革以經濟發展為主要目標，政治體制改革以國家治理體系與治理能力現代化為主要目標;經濟體制改革的落腳點是社會主義市場經濟建設，政治體制改革的抓手或杠桿則是機構改革。

二、“兩個改革”的協同推進動力及其機理

探討改革開放大背景下中國共產黨治國理政的總體方法論（見圖1），橫向來看，在改革開放三大階段中，經濟體制改革都處在前端核心位置，機構改革則是上層建筑為了適應經濟基礎變化而不斷作出的實際反應，且比經濟體制改革更多輪、更趨漸進性?？v向來看，最左側標明了改革開放至今最重要的三段年代背景，第二列是五次關于經濟體制改革的重要節點，第三、四列是經濟體制改革對機構改革提出的要求和重點任務。

從表1的梳理和對關鍵文本的分析出發，可以發現圍繞著發展需求，在制定和修正階段性發展規劃目標體系的前提下，我國“兩個改革”呈現明顯的“互動”與“平衡”模式（見圖2）。從“改革開放開局”“新體制建立與完善”和“全面深化改革”三個不同階段具體改革背景和經濟社會發展需求來看，我們黨領導的改革開放主要從經濟體制和政治體制兩方面入手進行改革，兩方面相互交叉并漸次推進，呈現“發展需求→經濟改革→機構改革→機構運行→進一步的發展需求”的螺旋式上升態勢，證明“兩個改革”的深層動力及其作用機理。

（一）“互動”動力與“平衡”動力

改革開放40多年，以民族復興和經濟社會發展需求拉動的經濟體制改革始終保有充足的動力，從未停歇。自1978年以來關鍵的五次黨的三中全會，始終堅持改革開放和社會主義現代化道路，展示出經濟體制改革的頂層設計，指導著持續不斷的改革，推動了生產力發展。以生產力發展為目的，生產關系相對滯后狀況在改革中也不斷改變，同時拉動了上層建筑重塑。正是為滿足人民日益增長的物質文化需要，改革開放從經濟改革入手，機構改革蓄勢后發，“兩個改革”才積蓄了強勁的互動動力。比如從黨的十一屆三中全會后，“我國經濟體制改革首先在農村取得了巨大成就……改變不適應我國農業生產力發展的體制，全面推行了聯產承包責任制，發揮了八億農民的巨大的社會主義積極性”①。之后，以城市為重點的經濟體制改革迅即提上日程，而經濟體制改革從農村推進到城市，政府行政管理的滯后性便暴露了。為了進一步發展和解放生產力，“國家對企業管得過死”①的問題，必須通過包括機構改革在內的行政體制改革加以解決，這就實現了一次向上的辯證循環。而在最近幾次改革的辯證循環中，機構改革相較經濟體制改革的“滯后性”明顯好轉，黨和政府的機構改革安排更加及時和大力度，機構改革布局也明顯具有先導性，對經濟體制改革頂層設計的促進作用更加凸顯。比如當2020年比較完善的中國特色社會主義行政管理體制目標達成后，機構改革的相對滯后性問題就更大幅度解決，“兩個改革”的協同推進就更具新水平和高質量。當然上層建筑依據經濟基礎進行改革規律是永遠不變的，黨政機構在運行和檢驗中不會達到完美形態，矛盾、問題和不適應始終存在，因此改革是恒久常態，“兩個改革”的互動動力不竭。

對于“兩個改革”，在三大不同階段，面對不同的情況和改革任務，改革舉措和對策也相對有所區別，這體現了不同階段黨的不同使命，表征了中華民族復興不可逆的大勢。三個階段之間的經濟體制改革具有明顯的基礎性和持續性，這保證了“兩個改革”的高速率與穩定平衡?！皟蓚€改革”之間的客觀邏輯，符合改革開放、國家發展進步戰略布局的大邏輯，即面對百業待興的國家面貌，從經濟領域入手，積累改革動能與勢能，將改革逐步推進到政治領域、社會領域，直到全面推進改革，實現中華民族偉大復興。因此，每一階段的機構改革必然適配于該階段經濟基礎對上層建筑的要求，具有階段的適配性。比如在對外開放方面，1993年《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出，“堅定不移地實行對外開放政策，加快對外開放步伐，充分利用國際國內兩個市場、兩種資源，優化資源配置”。到了上世紀末，對外開放已經深入到全面開放階段，圍繞加入WTO等一系列戰略性舉措，對外開放步伐從改革開放初期設立特區探索逐步加速，這是經濟基礎的實情，也是經濟體制改革的漸進性。而2003年的機構改革，其內容中包括“繼續推進流通管理體制改革，組建商務部”②?！蛾P于國務院機構改革方案的說明（2003）》明確指出，“目前，國內貿易和對外貿易以及反傾銷反補貼工作分別由國家經貿委和外經貿部管理;產品的進出口工作，分別由國家計委、國家經貿委和外經貿部負責。這種內外貿分割、國內外市場分割和進出口配額分割的管理體制，不能適應加入世界貿易組織新形勢的需要，不能適應建立和健全統一、開放、競爭、有序的現代市場體系的要求”②。在對外開放的經濟基礎內在要求下，機構改革雖然相對滯后，但凸顯適配性。因此，每一輪機構改革都有具體設計方案以應對當時最明顯制約經濟體制改革、制約生產力發展的實際問題，就是在這種不斷對實際問題即時反應和解決的過程中，機構改革的階段性成效潤滑著整個互動過程。

（二）“制度性潛力”與“適應性效率”

“兩個改革”的互動與平衡，建基于如下的事實和經驗：體制變遷和迅速發展的中國，始終處于動態中不斷尋找和憑借體制均衡點的過程，為此要依據生產力發展要求調整生產關系，最大限度保證社會整體預期穩定。具體分析，在改革開放前，計劃經濟體制的衰敗和經濟社會實質績效的銳減成為體制變遷的根本動力，而“兩個改革”相互配套和持續調整成為制度性潛力不斷彰顯并不斷覆蓋舊體制“合法性空間”的最佳途徑。因此，防止先進制度下的體制衰退與增長衰減，是“兩個改革”的動力及機理的另一重本質闡釋，即體制變遷是不斷消除原有體制弊端的過程，為防止其隨時間推移而僵化，防止其隨弊端增加而“熵增”，則必須隨著經濟社會發展而強化變革動力，即利用“兩個改革”的協同機理克服體制退化和發展失穩失衡。在此變革中，發展機遇的爆發性增長會放大社會個體差異，而不斷積累的社會不平等也要求上層建筑關注經濟社會結構失衡，且盡可能在鞏固改革成果基礎上建構新體制以提供更穩定的預期。因此，經濟體制改革表征了這種重建新體制的努力，以及在發展中不斷調節社會結構失衡的作用;而與之配套的機構改革則為這一努力提供了“階段性穩定”，機構改革作為經濟體制改革的組織和政治保障，也為新體制建構作出合法性說明，發揮鞏固改革成果和引領新的改革的功能。

一方面，“政府是根據推動集體決策以及協調政府官員行為的政治制度網絡而組織起來的” 〔2 〕25，因此，機構改革實質是政治體制變遷的一個關鍵環節，它涉及機構人員的構成以及“激勵-懲戒”機制的變遷。從這個角度來講，架構調整只是表象，功能的實現需要在架構的形式上不斷完善相應的“激勵-懲戒”機制，以促進政府組織整體運行效率。從實際改革中可以明確看到機構改革為“表”、機制變遷為“里”的現象，尤其在機構整合與黨的監督權力升級中，“激勵-懲戒”機制發生了相應變化，繼而重塑了各個機構的運行方式與效率。另一方面，“只有相互一致和相互支持的制度安排才是富有生命力和可維系的” 〔3 〕19。從“適應性效率”③視角來看，作為經濟基礎的經濟體制改革要求政治體制進行相應的變革，而唯有經濟與政治兩種體制安排相互耦合并相互支撐，社會發展才會行穩致遠。在中國共產黨正確領導下，我國的政治體制無疑具有與時俱進的“適應性”優勢，會自覺隨著經濟社會發展而不斷調整自身，使包括政府機構在內的政治體制改革符合經濟社會發展的根本性要求。從這個意義來說，“兩個改革”的互動與平衡是以機構改革為切入點的體系運作過程，重點在于重塑內在機制，進而提升政治體制的“適應性效率”。

三、“兩個改革”的協同推進前景

改革開放40多年來，我國的改革始終圍繞著兩個核心邏輯即“經濟領域改革的邏輯”與“政治領域改革的邏輯”來推動經濟社會進步。經濟領域改革的邏輯是：先農村后城市，先試點后推廣，從社會主義計劃經濟體制轉向社會主義市場經濟體制。政治領域改革的邏輯是：機構改革是先手棋，全面改革是大布局。在中國特色社會主義新時代，改革開放也進入了全面深化改革時期。當前，以經濟建設為核心的全面發展對我國機構改革的要求已經不僅僅停在政府機構改革層面，而且要求包括黨、政、軍、群在內的全面機構改革，機構改革也就從政治體制改革的“先手棋”，一步步引出了政治領域全面改革的大布局。

首先，經濟體制改革的根本作用始終存在?！耙越洕ㄔO為中心”的指導思想貫穿40多年改革開放實踐，黨的十八屆三中全會指出：“以經濟建設為中心，發揮經濟體制改革牽引作用，推動生產關系同生產力、上層建筑同經濟基礎相適應，推動經濟社會持續健康發展?！毙聲r代中國特色社會主義依然把經濟建設放在重要地位，經濟體制改革將保持“延續性”和“漸進性”，大力發展生產力以滿足人民日益增長的美好生活需要。因此，在全面深化改革的戰略布局中，經濟體制改革的根本作用要充分顯示，包括機構改革等其他領域的改革要高質量跟進與深化。具體來看，2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革，堅持和完善基本經濟制度，加快完善現代市場體系、宏觀調控體系、開放型經濟體系，加快轉變經濟發展方式，加快建設創新型國家，推動經濟更有效率、更加公平、更可持續發展”④。這說明全面深化改革應以經濟體制改革為基礎，同時又體現“科學的宏觀調控，有效的政府治理，是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求”④。這一科學精煉論述，反映了新時代我國“兩個改革”的鮮明特征，反映了“兩個改革”互動與平衡的新時代內涵。

其次，政治體制改革的反作用更加凸顯。黨的十八大以來，我們黨治國理政的基本方略加重了政治體制改革，以上層建筑的不斷改革回應經濟基礎的變化與發展，在全面深化改革與高質量發展中，推進中國特色社會主義偉大事業和中華民族偉大復興，這也是為什么黨的十九屆三中全會集中研究黨和國家機構改革議題的原因。實際上在社會主義新時代，我國更加注重和深化政治體制改革，把政治體制改革的目標和任務一通到底、落到了實處。從提出“全面從嚴治黨”到“深化黨和國家機構改革”，先黨后政、步步發力，尤其紀檢監察體制的改革，系統深入、成效顯著，足以證明我國國家治理體系和治理能力現代化邁出了重要步伐。黨政率先、黨政齊動、全面深入，幾輪機構改革、政治體制改革下來，啃下了過去難啃的“硬骨頭”，體現了我們黨改革大智慧。如果說，改革開放前兩大階段機構改革的目標是配合經濟發展改革政府結構，那么，國家治理體系與治理能力現代化就是當前和未來黨和國家機構改革清晰而宏大的目標。國家治理體系和治理能力現代化的核心在于政治體制改革，政治體制改革的重點則在于黨和政府的機構改革。只有抓好機構改革這一抓手，不斷依靠結構優化、資源優化降低黨和政府治理成本，國家治理體系和治理能力現代化才有實質性突破，治理體系與治理能力才會進一步提升，促進經濟與社會發展。因此，進一步發揮機構改革對經濟體制改革的積極反作用，應是“兩個改革”互動與平衡的關鍵之點，也是完全能夠做得更好的時代課題。

再次，“兩個改革”的“滾雪球”效應不斷擴大。毫無疑問，后發現代化國家改革的直接動力來自于經濟的運動，但隨著改革的逐步深入，圍繞經濟領域的改革必定擴展到政治、社會等方方面面。從我國改革開放40多年進程看，改革從上層建筑適應社會主義市場經濟建設的根本要求，到同時適應國家治理體系和治理能力現代化的直接要求，體現了改革全面深入和逐步擴展的規律性。改革初期，適應農村農業生產力發展是改革重點，解決全國人民溫飽吃飯問題是重要矛盾。經過幾年探索和改革后，農業作為改革啟幕篇章很好地發揮了融化體制堅冰的作用，這一成果終于被以城市為重點的改革進一步肯定、沉淀和固定下來。之后，以城市為重點的各項改革又取得了可喜成就，為進而提出建立和完善社會主義市場經濟體制打好了基礎。如今，在全面深化改革、“五位一體”頂層設計框架下，2018年全國兩會通過了關于《深化黨和國家機構改革的方案》，接下來的5年，機構改革和運行檢驗將是重要工作之一，“兩個改革”的互動與平衡進入了新一輪的成效彰顯期，改革本身也將在不斷的驗證中被肯定和強化。

實際上，我國“兩個改革”的互動與平衡，同時體現為經濟領域和政治領域改革成果的不斷積累擴大，隨著這種積累擴大，改革的力度、深度也在不斷強化，改革的范圍不斷擴展，改革的內容不斷擴充。從改革開放初期的經濟發展需求→經濟改革→機構改革→機構運行檢驗→全面發展需求→“五位一體”、頂層設計→黨和國家機構改革→機構運行檢驗，呈現出改革領域與改革成果“滾雪球”的結構和態勢。由于改革開放方向和路徑依賴是既定的，“兩個改革”的雪球只會越滾越大，直至中國特色社會主義的優勢充分發揮和社會主義現代化目標完全實現。新時代的改革開放將更加堅定而具新水平，更加展現科學方法論，“兩個改革”將更加有質量并不斷擴展到國家現代化、民族復興事業的方方面面。

結語

改革開放40多年的一條重要經驗，就是適應生產力和經濟體制改革的新要求，從作為上層建筑的機構改革著手推進政治體制實現變革，以體制的創新最大程度解放和發展生產力，推動經濟社會現代化。因此，經濟體制改革的直接目標是不斷解放和發展生產力，更高目標是解決中國社會主要矛盾，實現社會主義現代化強國夢;機構改革的直接目標是推進政治體制改革，使上層建筑不斷適應經濟基礎變化和發展，使生產關系不斷適應生產力要求，更高目標則是推進國家治理體系與治理能力現代化，提高黨的執政能力和打造高效廉潔人民政府。經濟領域以經濟體制改革為重點，政治領域以機構改革為切入點，二者呈現互動與平衡的動態強勁演進態勢，“滾雪球”式不斷取得成果、鞏固成果、再擴大成果，最大程度發揮社會主義制度優越性，造福全體人民和實現中華民族偉大復興。

“兩個改革”不斷互動的本身也是推進國家現代化的過程，經濟現代化要求政治現代化，政治現代化在調整政府架構和職能的過程中，不斷提高適應性，并最終形成了政權的高質量權威，并塑造了政治制度的合法性?！罢嗟挠行詻Q定了其權威的質量?！?〔4 〕29體制是制度的載體，是制度的生命力。“國家治理需要依賴制度這種根本的、穩定的和權威的工具，避免人的主觀隨意性……制度的生命力在于執行，再好的制度不執行或執行不了也是一紙空文?！?〔5 〕體制改革即是從架構方面改善中國國家治理制度的執行力，而這種富有執行力和適應性的制度是中國共產黨領導下治理體系與治理能力根本現代性的體現，是中國政府在改革中不斷追求現代化的體現。“中國治理最關鍵的鑰匙在于堅持中國共產黨的領導，通過中國特色黨政復合體制的整合、調適，形成了黨政一體的同心圓治理格局?！?〔6 〕因此，在中國特色社會主義新時代，全面深化改革要求以經濟建設為中心，同時“五位一體”全面發力，要求國家治理體系與治理能力現代化的整體加速，而“兩個改革”依然是主抓手、主杠桿，尤其以機構改革為切入點的政治體制改革，鞏固著以往改革成果并為新的改革提供重要保障和促進動力。新時代的改革已經走到全面深化階段，也是攻堅階段，各領域的改革熱點和難點既是挑戰又是機遇，只有銳意改革、迎難而上，闖關奪隘、再造輝煌，第二個百年奮斗目標和中華民族偉大復興才會更好更快更圓滿實現，這是新時代改革者的歷史使命。

注 釋：

①參見《中共中央關于經濟體制改革的決定》（1984年10月20日）。

②參見《關于國務院機構改革方案的說明（2003年）》（2003年3月6日）。

③根據諾斯對“適應性效率”的闡釋，組織機構創新的能力是適應性效率的重要方面，組織機構適應環境變化而不斷創新調整是制度與組織相互作用、相互建構的重要基礎。

④參見《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013年11月12日）。

參考文獻：

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責任編輯 呂曉斌