論我國農民集體所有制的必然性

摘要：我國農民集體所有制的產生有其經濟、政治方面的歷史根據和現實必然性。農民集體所有制要順應農業生產力發展和城鄉一體化發展的現實潮流做出一系列重大變革。“堅持農民集體所有不動搖”是社會主義初級階段的根本要求，應消除“過渡論”和“激變論”帶來的消極影響。新中國成立初期的農民個體所有制是實現“耕者有其田”革命理想的必然要求。農業的社會主義公有制改造目標及“以農補工”政策，必然要求經由合作化建立起農民集體所有制。在新時期，農地和宅基地的“三權分置”改革旨在創新集體土地制度，集體資產股份合作制改革旨在實現集體成員的收益分配權，農村集體經濟組織法人化改革旨在確立起集體資產運營管理主體的市場主體地位。只有進一步完善和實施好集體經營性建設用地入市制度，并牢牢把握城鄉融合發展的時代背景和大趨勢，才能充分激發出農民集體所有的制度優勢。

關鍵詞：農民集體所有;三權分置;股份合作制;農村集體經濟組織法人;集體經營性建設用地入市

作者簡介：王洪平，煙臺大學法學院教授（煙臺 264005），吉林大學兼職教授、吉林大學財產法研究中心研究員（長春 130012）

基金項目：國家社科基金重大項目“農村集體產權制度改革的法治保障研究”（19ZDA156）

DOI編碼：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2021.04.002

關于馬列主義經典作家是否提出過農民集體所有制設想的問題，我國學界始終存在著爭論。我們不妨認為，農民集體所有制主要是我國社會主義初創時期的自主構想，是社會主義改造實踐的必然產物。新中國的農民集體所有制奠基于農民個體所有制，“由私而公”，這或許就是一種歷史的辯證法。農民集體所有制自創立以來，其實踐歷程可謂是跌宕起伏。黨中央已經明確提出，要堅持農民集體所有不動搖，農民集體所有制仍要在不斷深化改革中砥礪前行。在黨的第一個“一百年”來臨之際，就農民集體所有制創立的歷史必然性、新時期改革的必然要求和未來發展的必然趨勢進行探討，無疑具有繼往開來的重要意義。

一、農民集體所有制是新中國的必然選擇

新中國的農村土地制度經歷了建國初期短暫的農民個體所有制，然后即迅速地轉變為農民集體所有制。農民個體所有制實現了“耕者有其田”的革命理想，農民集體所有制實現了生產資料公有制的社會主義改造目標，“以農補工”政策為新中國的工業化開辟了道路。因而歷史地看，農民集體所有制在新中國的創立并非偶然，其是建立社會主義公有制的必然邏輯結果，也是新中國盡早實現工業化的必由之路，這是一個歷史性的必然選擇。

（一）農民個體所有制：實現“耕者有其田”的革命理想

封建剝削的農地制度始終存在著一個扭曲的不合理現象，即“不耕者有其田”而“耕者無其田”，以耕田為業的農民自己不掌握生產資料，只能通過租佃方式從地主手中獲取耕地，從而形成了剝削與被剝削的封建土地關系。1924 年，孫中山先生提出了“耕者有其田”口號，以最為通俗的方式表達了億萬農民的心聲和夢想。在新民主主義革命的早期，中國共產黨繼受了“耕者有其田”思想，并將其作為革命時期土地改革的核心思想予以貫徹實施。在解放戰爭中，國民黨的潰敗與中國共產黨的大獲全勝，可以說與是否真正貫徹了“耕者有其田”的革命措施密切相關。中國共產黨兌現了“耕者有其田”承諾，獲得了廣大農民的支持所以取勝;國民黨的“耕者有其田”卻始終停留在口號和紙面上，故此喪失了民心而敗北。

孫中山先生打出“耕者有其田”旗號，就是要以之宣傳革命、動員農民參加革命，乃至鞏固革命政權。中國共產黨繼受“耕者有其田”政策，是因為解決農民的土地問題是中國民主革命的根本問題，也是中國共產黨在民主革命時期的基本任務。農民的土地問題解決了，參加革命的積極性就被調動起來，最終取得革命勝利的群眾基礎也就得以奠定。

在認識上，中國共產黨的“耕者有其田”先后經歷了土地國有的“耕者有其田”和土地私有的“耕者有其田”兩個階段。1940 年，毛澤東在《新民主主義論》中指出：“沒收地主的土地，分配給無地和少地的農民，實行中山先生‘耕者有其田的口號，掃除農村中的封建關系，把土地變為農民的私產。”自此開始，中國共產黨的“耕者有其田”在認識上就統一為農民私有意義上的“耕者有其田”，同孫中山先生倡導的土地國有的“耕者有其田”走上了不同的歷史道路。之所以如此，是因為其時廣大農民在接受“耕者有其田”這個口號時，始終是在土地私有的意義上進行理解的。中國共產黨也意識到，作為土地私有的“耕者有其田”已深入人心，它比土地國有更有利于團結和組織農民，故此在不知不覺中黨和人民的理解趨于一致，原初意義上土地國有的“耕者有其田”就完全轉變為土地私有的“耕者有其田”了。

1947年《土地法大綱》、1949年《中國人民政治協商會議共同綱領》，都明確提到了實行“耕者有其田”的土地制度，要求必須確認和保護好農民對已得土地的個人所有權。這兩個文件為建國初期實行私有意義上的農民個體所有制奠定了立法基礎。1950年《土地改革法》、1954年《憲法》都明確規定了農民個體所有制，這是革命時期中國共產黨對廣大農民做出的莊嚴承諾的兌現。廣大自耕農獲得了千百年來夢寐以求的自有土地，“耕者有其田”的夙愿最終達成，因而農民個體所有制是實現“耕者有其田”革命理想的必然要求。

（二）生產資料公有制：實現農業社會主義改造目標

我國農村集體所有制的形成不是伴隨著生產力水平的提高自然產生的，而是以馬克思主義經典作家的社會主義公有制設想為理論依據，以前蘇聯的農業生產建設為實踐根據，依靠領導人的政治權威人為推動的結果，其是由農民個體所有制“突變”為農民集體所有制的。這一“突變”的分水嶺就是 1955 年《農業生產合作社示范章程》（即“初級”農業生產合作社示范章程）的誕生，該章程第 1 條首次提出：“農業生產合作社是勞動農民的集體經濟組織，……它統一地使用社員的土地、耕畜、農具等主要生產資料，并且逐步地把這些生產資料公有化。”這一文件的頒布為后續高級社、人民公社制度的建立奠定了基礎，自此農業的社會主義公有制改造駛上了高速路。

建國初期經過三年的經濟和國力恢復，黨中央于 1952年底提出了黨在過渡時期的總路線，明確規定：“黨在這個過渡時期的總路線和總任務，是要在一個相當長的時期內，逐步實現國家的社會主義工業化，并逐步實現國家對農業、對手工業和對資本主義工商業的社會主義改造。”這就是俗稱的“一化三改”，而農業的社會主義改造實際上就是由互助合作到人民公社的農業合作化改造。為實現這一目標，國家先后于 1951年頒布《關于農業生產互助合作的決議（草案）》、1953年頒布《關于發展農業生產合作社的決議》、1955 年頒布《農業生產合作社示范章程》、1956 年頒布《高級社示范章程》、1958年頒布《人民公社決議》、1962年頒布《農村人民公社工作條例修正草案》（俗稱的“農業六十條”）等系列重要文件。這些文件的頒布同時配合著實踐的大力推動，先后經歷互助組、初級社、高級社、人民公社四個發展階段，歷時不到十年我國即完成了農業的社會主義改造。根據 1958 年《人民公社決議》的披露，從 1958 年夏季開始，只經過了幾個月時間，全國 74 萬多個農業生產合作社就已經在廣大農民的熱烈要求基礎上，改組成了 26 000 多個人民公社。參加公社的有 1 億 2 千多萬戶，已經占全國各民族農戶總數的 99% 以上。至此，經由農業的社會主義改造，作為建國初期土地改革成果的農民個體所有制，被徹底地改造為社會主義集體所有制。

之所以將集體所有制作為農業的社會主義改造目標，既有政治的原因，也有經濟的原因。就政治原因而言，集體所有制的建立與我國建設社會主義和實現共產主義的遠大目標有關。實施“耕者有其田”政策后農民分得了土地，但其生產資料的私有和生產經營的分散與社會主義公有制的基本制度要求是相矛盾的。社會主義革命和建設的最終目的是要消滅剝削和剝削階級，實現共同富裕，社會主義生產要求生產資料公有，要求最大限度地實現生產要素的優化組合，創造前所未有的高度發達的生產力，而在農民土地私有、生產分散的情況下這是難以實現的。就經濟原因而言，集體所有制的建立與建國初期“實現國家的社會主義工業化”目標有關。當時廣大農村雖然通過土地改革廢除了封建土地所有制，在一定時期內推動了農業生產力發展，但 2000 多年封建土地所有制形成的一家一戶的小農經濟在性質和形式上都沒有發生根本改變，小農經濟經營規模小、資金少、生產工具落后、抗風險能力弱等劣勢和缺陷，與有計劃的經濟建設和大規模的工業化對糧食和原材料的需求是根本不相匹配的。基于上述兩方面的原因，建立集體所有制就成為建國初期實現農業的社會主義改造目標的必然要求。

（三）以農補工：為新中國的工業化開辟道路

2004 年 10 月，時任總書記胡錦濤同志在中共十六屆四中全會上對工農城鄉關系做了如下新詮釋：“綜觀一些工業化國家發展的歷程，在工業化初始階段，農業支持工業、為工業提供積累是帶有普遍性的趨向;但在工業化達到相當程度以后，工業反哺農業、城市支持農村，實現工業與農業、城市與農村協調發展，也是帶有普遍性的趨向。”這“兩個趨向”的辯證總結指出了工農城鄉發展的普遍性歷史規律，新中國的工農城鄉發展也遵循了該規律，先后經歷了建國初期的“以農補工”階段和新世紀以來的“以工補農”階段。

1950 年《土地改革法》第 1 條明確規定：“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制，藉以解放農村生產力，發展農業生產，為新中國的工業化開辟道路。”該立法宗旨已經揭明，建國初期農村土地改革的根本目的是要“為新中國的工業化開辟道路”，農業農村的發展是手段，工業城市的發展是目的，這就為后來的“一化三改”奠定了立法層面的基礎。但正如上文業已指出的，以農地私有制為基礎的分散的小農經濟根本不可能滿足大規模經濟建設和工業發展的需求，為此新中國才開啟了從互助到合作再到人民公社的集體化道路。一言以敝之，“集體化”是在為“工業化”開辟道路，農民集體所有制是“以農補工”政策的必然要求。

新中國成立初期的集體化提高了農業生產力，為工業發展奠定了糧食基礎。但農業剩余要實現對工業發展的補助，還必須建立起一定的輸送渠道，這其中有兩項制度最為重要：一是糧食的統購統銷，二是城鄉戶籍的分化和固化。1953年 11月 19日中央人民政府政務院《關于實行糧食的計劃收購和計劃供應的命令》規定：“生產糧食的農民應按國家規定的收購糧種、收購價格和計劃收購的分配數量將余糧售給國家。”國家通過法律意義的統購統銷，強制征購農副產品，對農業剩余實現了最大限度的汲取。糧食的統購統銷旨在解決不從事糧食生產的城市人口的吃飯問題，這是當時農業能為工業提供的最大支持。要徹底實施統購統銷與城市人口吃糧的計劃供應制度，就需要封閉城市人口的數量、嚴格控制其增量，與之相配套的就是最嚴格的城鄉二元化的戶籍制度。如 1958年《戶口登記條例》規定：“公民由農村遷往城市，必須持有勞動部門的錄用證明、學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明。”在當時的歷史環境下，錄用證明、錄取證明、準遷證明等“通行證”的取得都非易事，因而農村向城市的人口遷移之門基本被關閉，戶籍制度在城鄉之間筑起了一道牢不可破的人口遷徙壁壘，農民被固定在農村從事農業生產，成為工業和城市發展汲取資源的蓄水池。

2021 年 6 月 1 日開始施行的《鄉村振興促進法》第 6 條首次實現了從政策到法律的轉換，明確規定了“以工補農”政策的法律地位，宣告長達半個多世紀的“以農補工”政策已然結束，開啟了新型工農城鄉關系建設的新時代。不論是“以農補工”還是“以工補農”，都是中國共產黨適應生產力發展和順應時代潮流做出的重大制度設計和政策調整。歷史證明，“以農補工”政策是成功的，我們相信， “以工補農”政策在下一個“一百年”目標的實現中也必將取得巨大成功。

二、農民集體所有制改革是新時期的必然要求

一項有生命力的制度在實踐中必然地具有自我演化性，制度可以創生實踐，實踐也必然地會推動制度向著社會的制度性需求進行修正和變革。從建國之初到本世紀初，農民集體所有制已經走過了半個多世紀，這是一段經由不斷試錯而取得巨大成功的歷程。在此期間內，我國的社會主義建設厘定了方向，社會生產力有了長足發展，經濟建設取得了偉大成就，現階段農民集體所有制實踐業已邁入一個“農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展”的新時期。新時期的根本任務是要全面建設社會主義現代化國家，農業農村的現代化遂成為重中之重。為適應農業生產力發展的新形勢和促進鄉村振興的新要求，黨中央對集體所有制的有效實現形式進行了一系列重大改革，這其中有三項改革具有基石意義，即農地和宅基地的“三權分置”改革、集體資產股份合作制改革和農村集體經濟組織的法人化改革。

（一）“三權分置”改革：創新集體土地制度

現階段的“三權分置”改革始于農地，而后及于宅基地。農地的“三權”是指集體所有權、土地承包權和土地經營權，宅基地的“三權”是指所有權、資格權和使用權。

農地“三權分置”改革的時代背景是“新四化”，即新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化。改革開放之初，我國的農地經營體制經歷了由“集體化”到“去集體化”的改革，即由“集體統一經營”到 “農戶分散經營”，實行家庭聯產承包責任制。家庭聯產承包責任制改革實現了集體土地所有權與農戶承包經營權的“兩權分離”，極大地調動了農民的生產積極性。但經過 30 余年的發展，隨著城鄉關系的變化，“兩權分離”模式促進農業生產力發展的效能已經基本耗盡。為此，中國共產黨適時提出了農地“三權分置”政策，并由《農村土地承包法》和《民法典》轉化為正式的法律制度。

農地“三權分置”改革順應了農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，是構建集體農地新型經營體制的應然要求，被稱為“繼家庭聯產承包責任制后農村改革又一重大制度創新”。就“三權分置”改革的重大意義，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》指出：“‘三權分置是農村基本經營制度的自我完善，符合生產關系適應生產力發展的客觀規律，展現了農村基本經營制度的持久活力，有利于明晰土地產權關系，更好地維護農民集體、承包農戶、經營主體的權益;有利于促進土地資源合理利用，構建新型農業經營體系，發展多種形式適度規模經營，提高土地產出率、勞動生產率和資源利用率，推動現代農業發展。”

應當指出，農地“三權分置”改革并不是對“兩權分離”制度的否定，“兩權分離”制度的歷史貢獻也不容否認。根據有學者統計分析，1978—1984 年，中國農業產出增長主要來源于農地的“兩權分離”制度改革和化肥施用量的增加，其中農地“兩權分離”制度改革對農業產出增長的貢獻率為48.6%，化肥施用量增加的貢獻率為 32.2%。“三權分置”改革是在“兩權分離”改革基礎上的進一步深化改革，是將土地承包經營權進一步分置為土地承包權和土地經營權形成的“三權”并置。“兩權分離”與“三權分置”不是替代關系，而是并存關系。有些地方以“三權分置”為主，有些地方以“兩權分離”為主;有些農戶是“三權分置”，有些農戶是“兩權分離”。《農村土地承包法》第 9條規定：“承包方承包土地后，享有土地承包經營權，可以自己經營，也可以保留土地承包權，流轉其承包地的土地經營權，由他人經營。”《民法典》第 339條規定：“土地承包經營權人可以自主決定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流轉土地經營權。”這表明，“兩權分離”與“三權分置”的并存已為法律所確認，二者作為農地的基本經營制度將長期處于并存地位。

2018年中共中央、國務院《關于實施鄉村振興戰略的意見》做出了探索宅基地“三權分置”改革的部署，其提出：“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用。”此后，山東禹城、浙江義烏和德清、四川瀘縣等試點地區結合實際，探索了一些宅基地“三權分置”模式。但正如 2018 年國務院《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點情況的總結報告》（以下簡稱《總結報告》）所指出的：“目前試點范圍比較窄，試點時間比較短，尚未形成可復制、可推廣的制度經驗，且各有關方面對宅基地所有權、資格權、使用權的權利性質和邊界認識還不一致，有待深入研究。”基于上述原因，農地“三權分置”改革已經法律化了，但宅基地“三權分置”改革仍在試點和探索階段，需要在試點基礎上不斷積累經驗，并最終轉化為法律。

（二）集體資產股份合作制改革：實現集體成員收益分配權

土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權是農民集體成員的三大財產權，對于前兩權的實現已經形成了比較完善的法律保障體系，但農民的集體收益分配權卻基本上處于失權和失能狀態。《民法典》第 261條規定：“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。”不論對集體所有的法律性質在理論和政策上存在著何種爭論，集體成員作為集體資產的受益主體是不容爭議的。集體收益分配權的實現需要一定的機制，沒有良好的實現機制，集體成員的收益分配請求權就只能停留在紙面上。股份合作制改革就是這樣的一種實現機制，通過改革將農村集體經營性資產以股份或者份額的形式量化到本集體成員，從而為其參加集體收益分配確立起基本的分配依據。通過股份合作制改革，就能實現資源變資產、資金變股金、農民變股東的“三變”改革，農民的集體收益分配權就有了實質性保障。

實踐中，在中共中央、國務院《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》（以下簡稱《產改意見》）出臺之前，股份合作制改革并無統一模式。如廣東省佛山市南海區開創了“南海模式”，農民以土地承包經營權入股，集體土地完全由集體經濟組織來經營管理，這是一種由“集體所有、分散經營” 到“集體所有、統一經營”的模式，其特征可以概括為由改革開放之初的“去集體化”到現今的“再集體化”。理論上，關于股份合作制改革也未形成統一意見。比較激進的觀點認為，集體資產股份合作制改革應當采用市場化的公司制模式，讓農民變成真正的股東，其股權可以自由流轉處分。由于農村集體資產的股份合作制改革不同于工商企業的股份制改造，其要體現成員集體所有和特有的社區性，而該種理論模式實際上改變了農民的集體所有制，“廢公行私”，因而不具有實踐價值。《產改意見》將改革模式統一起來，即根據不同資源的不同性質和稟賦，只針對經營性資產進行股份量化，對資源性資產和非經營性資產不予股份制改造。該種模式在實踐中已經全面鋪開，實踐證明其切實可行和行之有效，既提高了集體資產的利用效率，又確保了集體資產收益分配的均等化，農民有了更多的財產性收入和更多的獲得感。

應當說，股份合作制改革任重道遠。在清產核資和股份量化工作完成后，農民的集體收益分配權能否真正實現及財產性收入能否實際提高，其關鍵就是對農民集體資產股份權益的保障。這其中，股權的確權登記頒證和交易流轉保障乃重中之重。就交易流轉而言，在交易平臺的建設、交易規則的設計、交易服務的促進、交易監管的優化、多元解紛機制的建立、股份的有償退出、股份繼承等方面，都有待于進一步探索和總結經驗。

（三）農村集體經濟組織法人化改革：確立市場主體地位

集體資產的產權化和市場化改革是農村要素市場化的重要支柱，其前提和基礎是將農村集體經濟組織培育成市場主體，賦予其市場主體地位。《產改意見》明確指出，要“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，明確農村集體經濟組織市場主體地位”，要“管好用好集體資產，建立符合市場經濟要求的集體經濟運行新機制，促進集體資產保值增值”，要“保證農村集體經濟組織平等使用生產要素，公平參與市場競爭”。一言以蔽之，就是要將農村集體經濟組織打造成市場主體，使其能夠攜集體資產參與市場競爭，創新農村集體經濟的運行機制。《民法典》將農村集體經濟組織規定為一類特別法人，從根本上解決了其民事主體地位問題，但其市場主體地位的成就仍有賴于相應配套機制的建立和市場化的培育。

對農村集體經濟組織法人地位的理解，關鍵在于把握其作為特別法人的“特別性”。集體經濟組織是一種以公有制為基礎的合作社，與通常以非公有制為基礎的典型合作社不同。《農民專業合作社法》規定的專業合作社，就是一種典型的合作社，該法就合作社的設立和登記、成員、財務管理以及合并、分立、解散和清算等作了詳細規定。由立法內容可見，農民專業合作社的組織制度和行為制度，與公司制的營利法人近乎于趨同。集體經濟組織與農民專業合作社之間有一個本質性差異，即設立上的不同。農民專業合作社是經由合作社成員出資設立的，具有“新設性”，是投資性市場行為“從無到有”新成立的市場主體。但農村集體經濟組織的成立，則是“從有到新”，具有“改制性”，其資產不是由現有集體成員投資形成的，而是來自于既有的集體資產，因而其成立不是市場行為的結果，而是政策和法律層面上制度變革的直接產物。從成員身份取得的角度看，農民專業合作社的成員身份是一種純粹的財產性身份，因出資行為而取得;而“集體經濟組織成員”的身份，則來自于“集體成員”身份，基本上是歷史形成的一種“先天身份”，具有給定性，與出資行為無關。從成員份額確定的角度看，農民專業合作社成員的份額與出資數額相對應（出資主義），但集體經濟組織成員的份額卻基于折股量化后的平均分配確定，基本上是同類成員按人均分（人頭主義）。

不同市場主體對市場要素的分享體現在市場準入和市場退出兩個方面。退市是市場要素的反向流動，為新的市場主體進入市場提供了機會和空間。退市的典型方式是破產，就集體經濟組織是否具有破產能力問題，我國學界形成了巨大爭議，主張可破者有之，主張不可破者亦有之;還有學者采取中間路線，認為可借鑒美國的市政破產制度，以重整作為解決債務危機的主要手段，以有效避免因消滅集體經濟組織法人格所產生的消極后果。就此問題，仍須繼續探討，并在未來制定的《農村集體經濟組織法》中予以解決和明確。

三、堅持農民集體所有是未來發展的必然趨勢

是否要繼續堅持農民集體所有制關乎中國共產黨下一個“一百年”目標的實現問題，茲事體大，對此應統一認識，不能因為認識的不統一而造成政策的搖擺和實踐的不穩定。在社會主義初級階段，堅持全民所有與集體所有的雙重公有制是不容動搖的基本經濟制度。全民所有制主要解決的是城市發展和全面現代化問題，集體所有制主要解決的則是鄉村發展和全面現代化問題，缺失了農業農村的現代化和農民的共同富裕，全面現代化目標就不能實現。在堅持農民集體所有制不動搖的基礎上，應當不斷完善和探索其有效實現形式，只有實現好，其制度優越性才能展現出來。從重要性來看，有兩個方面值得重視：一是進一步完善和實施好集體經營性建設用地入市制度，有效實現集體土地要素的市場化，形成城鄉一體化的土地市場，讓農民分享土地開發紅利;二是牢牢把握城鄉融合發展的大趨勢和時代背景，通過建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系，充分激發出農民集體所有的制度優越性。堅持農民集體所有不動搖與集體所有制有效實現是相輔相成的，只有實現好才能堅持好，這應當成為農民集體所有制未來發展的一個共識基礎。

（一）堅持農民集體所有不動搖：雙重公有制將長期并存

2016 年《產改意見》提出了兩個“堅持不動搖”的判斷：一是“堅持農民集體所有不動搖”，二是“堅持農村基層黨組織的領導核心地位不動搖”。《鄉村振興促進法》第 5 條規定：“國家鞏固和完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，發展壯大農村集體所有制經濟。”之所以要“堅持農民集體所有不動搖”和繼續鞏固完善集體所有制，是基于對我國社會主義初級階段生產力發展水平的正確判斷，繼續堅持集體所有不動搖是我國當下生產力發展的必然要求。

要堅持農民集體所有不動搖，就必須首先保持其相對于全民所有制的獨立性和存續的長久性。在長達半個多世紀的公有制實踐中，我國始終存在著“過渡論”與“激變論”兩種模糊認識。“過渡論” 是 1958年《人民公社決議》首先提出的，其認為，把社會主義兩種公有制形式逐步轉變為單一的、全面的全民所有制，是從社會主義過渡到共產主義的先決條件之一。“激變論”認為，在中國集體所有土地的制度變革問題上，國有化變革乃最佳選擇，其具有天然的正當性、現實必要性與可行性。但是，這兩種模糊認識既沒有憲法依據，也缺乏歷史根據，對我國當下農村生產力的發展而言有害無益，應予消除。

《憲法》序言明確宣告：“我國將長期處于社會主義初級階段。”我國處于“社會主義初級階段”的表述首次進入《憲法》是 1993 年《憲法修正案》，其表述為“我國正處于社會主義初級階段”。1999 年《憲法修正案》在保留了“我國正處于社會主義初級階段”的表述之外，又增加了“我國將長期處于社會主義初級階段”的表述。2004年《憲法修正案》再次做了修改，刪除了“我國正處于社會主義初級階段”的表述，只保留了“我國將長期處于社會主義初級階段”的表述。2018 年《憲法修正案》延續了2004年的表述未做改動。社會主義初級階段是就生產力發展水平而言的，既然我國將長期處于社會主義初級階段，就意味著在社會主義初級階段必須長期堅持農民集體所有不動搖。

1958年《人民公社決議》在提出了“過渡論”后，又明確指出：“把成立公社和實現全民所有制混為一談，過于性急，企圖在農村中過早地否定集體所有制，匆忙地改變為全民所有制，那也是不適當的，因而是不可能成功的。”這一判斷表明，中國共產黨在建國初期對當時的農業生產力發展水平還是有著清醒認識的，這一判斷在社會主義初級階段的當下也仍然成立。相對于全民所有制實踐而言，我國的農民集體所有制實踐雖然也取得了巨大成就，但確實還存在著諸多差強人意之處。應當指出，中國的“三農問題”不是由集體所有制造成的，而是工農城鄉二元發展的必然產物，與實行雙重公有制無關，試圖通過否定集體所有制來解決“三農問題”，無異于緣木求魚，是有其害而無其利的。

（二）集體經營性建設用地入市：集體土地要素市場化

2014年中共中央、國務院《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》首次原則性地提出了集體經營性建設用地入市制度改革，2014 年《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》（以下簡稱《“三塊地”改革試點意見》）部署了試點工作，2019年《土地管理法》修正于第 63條正式確立了集體經營性建設用地入市制度，2021年頒布的《鄉村振興促進法》第 67條進一步確立了該制度。

集體經營性建設用地入市是我國城鄉一體化發展的應然要求。《“三塊地”改革試點意見》明確指出，由于農村集體經營性建設用地存在權能不完整、不能同等入市、同權同價和交易規則亟待健全等問題，所以要完善農村集體經營性建設用地產權制度，賦予農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股權能，明確農村集體經營性建設用地入市的范圍和途徑，建立健全市場交易規則和服務監管制

度。集體經營性建設用地入市要解決的一個前提性問題是可入市的土地范圍問題。這其中又包含兩個問題：

其一，增量集體經營性建設用地可否入市問題。《“三塊地”改革試點意見》僅提出存量農村集體建設用地中，土地利用總體規劃和城鄉規劃確定為工礦倉儲、商服等經營性用途的土地，在符合規劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股。但在試點實踐中，部分試點地區建議，應當允許在符合規劃和用途管制的前提下，新增集體建設用地也可以入市。為此，2019 年《土地管理法》修正根據國務院《總結報告》的建議，在第 63條規定中未再區分存量還是增量集體建設用地，凡是“土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體經營性建設用地”，都可以依法入市。《鄉村振興促進法》第67條第3款延續了該規定，也不區分存量與增量土地，認為凡“經國土空間規劃確定為工業、商業等經營性用途并依法登記的集體經營性建設用地”都可以入市。

其二，城中村集體經營性建設用地可否直接入市問題。理論上有觀點認為，應當允許城中村集體經營性建設用地直接入市。我們認為，《土地管理法》第 63 條規定的可入市的集體經營性建設用地在范圍上不包括城中村土地，而是僅指在繼續保留農民集體所有制不變的前提下，仍處于一般農村和城市郊區（合稱為“鄉村”）的農民集體所有的經營性建設用地。2020 年自然資源部公布的《土地管理法實施條例（修訂草案）》（征求意見稿）第 36條第 2款規定：“鄉（鎮）人民政府和農村集體經濟組織在保證耕地數量不減少、質量不降低和建設用地不增加的前提下，可以按照節約集約的原則，采取土地整治等方式進行區位調整，合理利用集體經營性建設用地。”由此規定亦可看出，可入市的集體經營性建設用地范圍是指鄉鎮人民政府下轄的農民集體所有的建設用地。城中村土地在規劃上已經屬于城市土地，根據《憲法》第 10條第 1款和《土地管理法》第 9條第 1款規定，城市（市區）的土地屬于國家所有，因而對于城中村集體所有的建設用地應在依法征為國有后方可作為國有土地入市，而不能在繼續保留其集體所有的基礎上以集體經營性建設用地出讓、出租等方式入市，否則就會擾亂城鄉土地市場，有害無益。

（三）城鄉融合發展：激發農民集體所有制的優越性

《產改意見》提出，要“形成既體現集體優越性又調動個人積極性的農村集體經濟運行新機制”。因此，要激發農民集體所有制的優越性，就須構建起行之有效的集體經濟運行新機制，增強集體經濟發展活力，讓農民有更多獲得感，實現廣大農民的共同富裕。農民集體所有制是我國鄉村政治經濟的制度基礎，鄉村振興了，集體所有制的優越性也就體現出來了;當集體所有制的優越性被激發出來，轉化為現實的生產力時，鄉村振興戰略的實施也就得以促進，“加快農業農村現代化，全面建設社會主義現代化國家”的立法目標也就能夠實現。因此，一部《鄉村振興促進法》，實際上已經把城鄉融合發展體系化地講清楚了。

結合《鄉村振興促進法》的立法精神和相關規定，要充分發揮出農民集體所有的制度優勢，我們認為重點需要從以下幾個方面入手：

第一，要充分釋放農地“三權分置”改革的制度效應，合零為整規模經營，有效克服承包地細碎化帶來的“反公地悲劇”問題。“公地悲劇”描述的是因產權沒有界定或者界定不清而帶來的資源過度利用問題，“反公地悲劇”正好相反，其描述的是因產權界分過細而帶來的資源利用不足問題。農地“三權分置”后，通過土地經營權流轉，可以實現農地的適度規模集中利用，從而提高農業經營的產出效率。

第二，要進一步完善宅基地“三權分置”改革，盤活農房資產。宅基地“三權分置”改革以尊重農民的宅基地使用權為前提，這是改革成功必須遵循的前提和基礎。《鄉村振興促進法》第 51條對村莊撤并做出了嚴格限制，其出發點即在于此。在此基礎上，農民可以讓渡宅基地和農房的使用權，與社會資本結合發展利益聯結型項目，吸引城市居民到鄉村旅游、休閑度假、養生養老等，從而有效增加農民的財產性收入。

第三，要把農村集體經濟組織打造成集體資產投資運營的平臺，有效實現集體資產的保值增值。農村集體經濟組織是集體資產財產權的代行主體，可以借鑒國有資產資本的投資運營模式，使其成為一個比較純粹的投資運營平臺，本身不從事具體的生產經營，只是通過出資或者與他人合資設立農業企業及其他商事主體的方式來運營集體資產。如此一來，既可以實現集體資產要素市場化，又可以有效回避農村集體經濟組織作為特別法人是否具有破產能力的問題。

第四，要充分保障集體成員收益分配權，真正體現農民的主體性和實現鄉村振興的目的。《鄉村振興促進法》第 12條規定：“國家完善農村集體產權制度，增強農村集體所有制經濟發展活力，促進集體資產保值增值，確保農民受益。”第 21條第 1、2款規定：“各級人民政府應當建立健全有利于農民收入穩定增長的機制，鼓勵支持農民拓寬增收渠道，促進農民增加收入。國家采取措施支持農村集體經濟組織發展，為本集體成員提供生產生活服務，保障成員從集體經營收入中獲得收益分配的權利。”據此規定，保障集體成員收益分配權不僅是成員集體的義務，也是國家的義務。

第五，要充分發揮政府和市場的協同助力作用，解放和發展鄉村社會生產力。《鄉村振興促進法》第 4 條第 4 項規定：“堅持改革創新，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，推進農業供給側結構性改革和高質量發展，不斷解放和發展鄉村社會生產力，激發農村發展活力。”據此規定，在鄉村振興目標的實現過程中，政府的作用是引領促進，市場的作用才是決定性的。政府的引領促進是一只“有形之手”，市場的決定作用是一雙“無形之腳”，政府應當引領市場資源主動走進農村、發展農業。市場主體是用腳投票的，政府應當引領、促進和打造良好的農村農業投資環境，保證讓社會資本駐足于農村，助力于鄉村振興大業的早日實現。

[責任編輯李宏弢]

On the Inevitability of Collective Peasant Ownership in China

WANG Hong-ping

Abstract：The emergence of peasant collective ownership in China has its historical basis and practical inevitability in economic and political terms. The peasant collective ownership system has to make a series of majorchanges in response to the real trend of the development of agricultural productivity and the integration of urban and rural areas. It is a fundamental requirement of the primary stage of socialism to“adhere to collectivepeasant ownership”and to eliminate the negative effects of the“transition theory”and the“radical change theory”. The individual ownership of peasants at the early stage of the founding of the state was a necessary requirement for the realisation of the revolutionary ideal of“the one who cultivates has his own land”. The goal oftransforming the socialist system of public ownership in agriculture and the policy of“supplementing labourwith agriculture”inevitably required the establishment of a collective system of peasant ownership through cooperatives. In the new era， the reform of the“separation of three rights”of agricultural land and residential bases aims to innovate the collective land system; the reform of the collective asset shareholding cooperative system aims to realize the right of collective members to income distribution; and the corporate reform of the ruralcollective economic organization aims to establish the status of the market subject of collective asset operationand management. Only by further improving and implementing the market entry system for collective construction land for commercial use， and by firmly grasping the general trend of urban-rural integration and the background of the times， can the advantages of the system of peasant collective ownership be fully stimulated.

Key words： peasant collective ownership， separation of the three rights， stock cooperation system， rural collective economic organizations legal person， collective construction land for commercial use entering the market