中國共產黨農地制度百年變革的規律、經驗與模式

房紹坤 周敏敏

摘要：中國共產黨的農地制度百年變革之所以取得成功，是因為遵循了“土地配人口，耕者有其田”的政治規律和“從所有到利用，釋放土地價值”的經濟規律。在此前提下，中國共產黨因應不同的社會條件和革命形勢，形成了集黨的領導、以人民為中心和尊重農民首創精神為一體的基本經驗，找到了一個有效應對私有化、土地兼并怪圈的理想方案。我國由此形成社會主義特色的農地制度模式，即具有多層權利結構、產權清晰的集體所有制。未來農地經濟價值的進一步釋放，依賴于農村集體產權改革的推進和城鄉融合機制的建立。

關鍵詞：農地制度;百年變革;黨的領導;以人民為中心;集體所有

作者簡介：房紹坤，吉林大學理論法學研究中心、法學院教授、博士生導師（長春 130012）;周敏敏，吉林大學法學院民商法博士研究生（長春 130012）

基金項目：國家社科基金重大項目“農村集體產權制度改革的法治保障研究”（19ZDA156）

DOI編碼：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2021.04.001

中國是農業大國，也是農業古國，農地問題始終是中國社會的核心問題。歷史經驗告訴我們，農地問題處理好了，社會就趨于穩定，國家就日益富強;相反，農地問題處理不好，社會就會陷入動亂，國家就孱弱甚至分裂。在中國古代，自井田制廢除以來，歷代封建統治者多奉行抑制土地兼并的政策，但依然無法走出土地高度集中、民不聊生的歷史周期律。與歷史上任何政治力量相比，中國共產黨作為工農聯盟的政黨，不僅走上了“以農村包圍城市”的革命道路，也摸索出了一套正確處理土地問題的方案，這是馬克思主義中國化的實踐結果。自1921年建黨以來，中國共產黨已走過100年的輝煌歷程。于此歷史時刻，總結中國農地制度百年變革的規律和經驗，展望由此形成的農地制度模式，對于實現“兩個一百年”目標無疑具有重大的歷史和現實意義。

一、中國共產黨農地制度百年變革遵循的基本規律

由于社會規律的存在，人在面對歷史傳統和社會條件選擇上，會呈現出一種必然性：符合社會規律就產生積極效果，違背社會規律則會適得其反。中國共產黨的成立是開天辟地的大事件，其領導的農地制度變革取得成功的深層原因，是因為摸準了土地制度變革的基本規律，此又可以從政治、經濟兩個維度來分析。

（一）政治規律：土地配人口，耕者有其田

傳統中國歷史發展表現為政權更迭和盛衰交替，其原因與土地制度緊密關聯，而對此種關聯因果的探尋也吸引了諸多學者的關注。一種有力的主張認為，“傳統中國的‘盛是建基在‘農本之上，以 ‘治即社會穩定為前提的。滿足了這兩個條件，社會就盛，反之則衰” 。此種解釋切中要害，但對何謂“農本”則未予言明。對此，有學者認為，土地制度的“農本”應為“土地配人口”，而“土地配人口的基本理念歷朝歷代都不曾徹底拋棄，只不過有時固守，有時松弛，固守之時社會相對穩定，松弛之時，社會動蕩” 。應當說，此種見解符合史實，頗值贊賞。

在土地國有的框架下，土地配人口使得田有定分、民有定產、賦有定法，起到了興國安邦、穩定社會的作用，因而頗具政治智慧。井田制及后世政權的抑制土地兼并政策均體現了這一理念。值得注意的是，歷史上踐行土地配人口理念的朝代不在少數，為何無一例外不能對抗私有化的潮流？本文認為，在政治規律上，土地分配除了土地配人口的理念外，還存在“耕者有其田”的內在限制。雖然土地配人口包含了農民的土地分配，但由于官僚、地主等“非耕者”也掌握土地，而統治者為維護其統治，在嚴格限制土地買賣的同時又留出余地， 這就從制度內部植下了私有化的基因，從而在生產力發展、人地關系緊張的社會條件下，對土地買賣、兼并無實質抵抗能力。歷史上，井田制的衰亡始于貴族土地的私有化即為范例。

土地私有化的后果有二：一是土地集中在少數地主、官僚、豪強和商人手中;二是大量的農民失去土地，不得不背井離鄉，成為流民、客戶，從而造成“人不能盡其力，地不能盡其利”的不利后果。 因此，要真正實現“人口配土地”，必須消滅統治階級的團體私利，排除不事耕作的人對土地的占有，由從事生產、種植的耕者來占有、利用土地，這才是“耕者有其田”的真正含義，而這在封建社會是無法實現的。

中國共產黨作為中國人民和中華民族的先鋒隊，代表了中國最廣大人民的根本利益。因此，它領導下的農地制度變革實現了土地配人口和耕者有其田的真正統一：無論是社會主義改造前的農民土地私有，還是改革開放后形成的土地集體所有，均實行按照人口平等分配土地的原則;即便在“三級所有、隊為基礎”的人民公社時期，土地收益的平等分配也獲得了保障。而且，土地分配限于從事生產、種植的農民，從而排除了非耕者破壞土地制度的可能。如果說農民所有權旨在喚起農民的革命熱情因而允許買賣的話，那么從服務于工業化的“三級所有、隊為基礎”開始，土地買賣就失去了合法性。

此外，在土地集體所有的背景下，承包經營戶的蓄水池功能，還可以緩和集體成員間土地不均的張力，而集體所有也意味著集體“還保留著村莊社區作為最終所有者對付變動的人口對土地分配壓力的某些手段” 。因此，有學者指出：“農村集體公共擁有農地是歷史選擇……深刻理解了農村集體對于土地所有權的歷史與應然，自然會對今日農村土地承包經營權進行深刻的歷史與現實的對照。”

值得注意的是，在當下的城市化進程中，由于許多農民家庭均維持著半城市化狀態，正在城市化的農民家庭已然分化為耕者和非耕者，二者的行為邏輯存在顯著區別且相互沖突：耕者希望低價擴大經營規模、增加家庭收入，最終提高進城安居能力;非耕者則主張鞏固個體地權，以地權換取理想的財產性收入。 而當下的農地制度改革實質上有利于非耕者，不利于耕者的利益保護。因此，如何平衡二者矛盾，保障耕者的權利，是擺在決策者面前的現實問題。尤其是在構建集體成員權的有償退出機制時，必須堅持耕者利益的保護原則。

（二）經濟規律：從所有到利用，釋放土地價值

人們在討論所有權或產權問題時，離不開合約、激勵機制、排他性收益權、組織成本等概念，但這只涉及社會成員的私人考慮和私人之間的關系。 建立在這一基礎上的土地私有化主張，從一開始就誤解了所有權或產權理論：所有權或產權從來離不開國家的保護，受國家保護的土地所有權，即便在權能上不受公權干預，也必須以稅收的形式作為交換。因此，所有權或產權的本質，不在于采國有或私有的立場，而在于私人利益與國家保障如何相互配合，從而實現國家干預的最小化和私人利益的最大化。唯此才能解釋，為何英國這樣的資本主義國家借以實現產權有效保護的路徑竟是土地國有（女王所有）制。

上述原理同樣可以用來分析我國歷史上的土地制度。關于封建社會土地所有形式，存在土地國有和土地私有兩種對立主張。國有論的著眼點是，國家雖不占有土地，卻具有駕凌于實際使用人的權力，可以要求后者提供徭役、賦稅等;私有論的依據則是，除井田制外，戰國以來的土地使用人享有使用、收益和處分權。但詭異的是，性質上如此相異的制度卻實際上并存于同一土地之上，二者“相互挹注，彼此包容”。并且，“國家空前強化的土地權力并沒有斷絕民間土地私有化之路，反而促進了民間土地私有化的發展，以至催生了新興的地主階級” 。這是純粹私有說和純粹國有說解釋不了的現象。

中國共產黨領導下的農地制度也同樣可以運用該原理進行分析。在土地革命時期，農民通過打土豪、分田地獲得了土地所有權（1930年以后），但與基于市場交換的權利取得不同，此種所有權是在中國共產黨的領導下取得的，“他受惠于政治運動和國家，因為單憑他個人的努力，不可能平分地主的財產” 。這就為后來社會主義改造中農民所有權的變化提供了合法性。申言之，社會主義改造消滅了農民的土地所有權，而農民之所以不情愿但也可以接受，即在于此種所有權已承載了公權力的要素。人民公社形成的“三級所有、隊為基礎”更是體現了國家權力的強力干預，以至于嚴重挫傷了農民的生產積極性。直到實行包產到戶的集體所有，才較好地實現了公私平衡。

但是，土地權利上的公私交融不是目的，如何協調國家公權力和農民利益、釋放土地的財產權能，才是客觀經濟規律。土地革命時期形成的農民土地所有權，雖然國家對土地權利的干預最小化，農民對土地不僅可以占有、使用和收益，還可以自由進行買賣，但這只是革命時期的權宜之計。長期來看，土地的私有化最終會破壞“耕者有其田”的原則，從而陷入歷史的興衰更替怪圈。在人民公社時期，農地雖然歸集體所有，但土地上的產出最大化地服務于國家工業化目標，農民所得收益被嚴重限制了，因而效率低下、難以持久。在集體所有基礎上實行的包產到戶，雖然賦予農民土地承包經營權，卻又對其流轉施加嚴格限制，無法充分釋放其財產價值。在集體土地的價值釋放層面，中國共產黨主要做了如下三方面的有益探索：

1. 承包地“三權分置”改革

承包地“三權分置”肇端于 2013年 11月十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》。該決定指出，要賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。對此，政策專家認為這是改集體土地所有權、土地承包經營權“兩權分離”為所有權、承包權、經營權“三權分離”或稱“三權分置” 。此后，中央系列文件逐步明確了“所有權、承包權、經營權三權分置”的方針。 2015年 2月，中共中央、國務院印發的《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》進而指出，要抓緊修改農村土地承包方面的法律，界定農地所有權、農戶承包權與土地經營權之間的關系。

2016年10月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》對承包地“三權分置”進行了系統闡述。依其精神，承包地“三權分置”的初衷是“順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿”，農村土地集體所有權是土地承包權的前提，農戶享有承包經營權是集體所有的具體實現形式和農村基本經營制度的基礎，土地經營權由農戶承包經營權派生而出，要平等保護經營主體依流轉合同取得的土地經營權，保障其有穩定的經營預期。

承包地“三權分置”的改革成果已為《農村土地承包法》《民法典》所明確。2018年修訂的《農村土地承包法》第36條規定：“承包方可以自主決定依法采取出租（轉包）、入股或者其他方式向他人流轉土地經營權，并向發包方備案。”《民法典》第339條也吸收了上述規定，對土地經營權單獨設權、賦權。

2. 宅基地“三權分置”改革

傳統所有權和使用權分立下的宅基地制度，在保障農民居住權利、節約農地資源方面發揮了重要作用，但隨著城鄉經濟、人口結構等社會背景發生重大變化，一戶多宅、宅基地閑置、隱性交易等現象突出。農民實現宅基地使用權財產功能的需求走在了法律規則前面，宅基地制度受到嚴重挑戰。十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要“改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”，奠定了宅基地“賦權”的基本方向。

2015年1月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，農村宅基地制度改革進入試點階段。到2017年，試點全面拓展到33個農村土地制度改革試點地區。2018年1月，中共中央、國務院印發《關于實施鄉村振興戰略的意見》，要求“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權”。2020年6月，中央全面深化改革委員會第十四次會議審議通過了《深化農村宅基地制度改革試點方案》。

從法律上說，2007年《物權法》首次專章規定了宅基地使用權，將宅基地使用權定性為用益物權，但宅基地使用權人的權利僅限于占有和使用。宅基地“三權分置”改革，就是要在落實宅基地集體所有權的基礎上，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋的使用權，提高農民財產性收益。據統計，截至 2018年 12月，國務院于 2015年授權的 33個試點縣（市、區）騰退出零星、閑置的宅基地約14萬戶、8.4萬畝，辦理農房抵押貸款5.8萬宗、111億元。 可見，宅基地“三權分置”改革有效促進了大量閑置宅基地流轉，提高了土地資源利用率。

3.集體經營性建設用地入市

2003年12月，中共中央、國務院印發的《關于促進農民增加收入若干政策的意見》即提出積極探索集體非農建設用地進入市場的途徑和辦法，但直到2013年《關于全面深化改革若干重大問題的決定》才真正取得進展。后者提出，在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。2014年 1月，中共中央、國務院印發的《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》進一步提出，加快建立農村集體經營性建設用地產權流轉和增值收益分配制度。此后，2015年2月，十二屆全國人大常委會第十三次會議審議通過《關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》，集體經營性建設用地入市進入試點階段。2019年8月修訂的《土地管理法》吸收了試點地區的經驗成果，明確規定集體經營性建設用地使用權可以轉讓、互換、出資、贈與、抵押。

二、中國共產黨農地制度百年變革積累的基本經驗

在中國共產黨農地制度起伏跌宕的百年變革中，有很多寶貴的歷史經驗，但最為重要的，是中國共產黨領導下的以人民為中心的土地政策和尊重農民首創精神的改革態度。

（一）堅持中國共產黨的強有力領導

西周的井田制曾被作為理想的土地制度廣受推崇，其在后世的理論與實踐中被不斷激活：王莽改制、王安石變法無不以恢復井田制為目標;朱熹雖否認恢復的可能性，但絕不否認其合理性，黃宗羲則主張現實恢復井田制。 至民國時期，胡漢民也有“惟土地國有，則三代井田之制已見其規模，以吾種智所固有者行之于改革政治之時代，必所不難”之論。 事實上，很難說孫中山“平均地權”的思想與井田制理想沒有關系。但隨著人地關系的變化、生產力的發展，井田制與其他提倡土地國有、抑制土地兼并的制度在私有化的沖擊下無一例外都失敗了。

中國共產黨的英明之處，就在于通過強有力的政治領導，因應社會條件和革命形勢的變化，找到了一個有效應對經濟私有化趨勢、土地兼并周期律的理想方案。當然，這個方案的形成也不是一開始就設計好或者一蹴而就的，毋寧是在嚴峻的革命斗爭、艱苦的社會主義探索中逐漸形成的。這一過程復雜而漫長，其他任何政治力量都不足以擔其大任，這也是中國共產黨作為偉大政黨的特殊之處。關于中國共產黨的領導對中國農地制度百年變革的影響，大體可以分兩個階段來理解：

1. 革命戰爭中賦予農民土地所有權

中國共產黨成立之初的土地政策缺乏現實針對性，只是基于反對私有制和實現共產主義的理想，強調土地等生產資料的“公有”屬性。但隨著革命的深入和對國情的進一步了解，中國共產黨越來越意識到工農聯合的重要性。為激發農民的革命熱情，走“農村包圍城市”的革命道路，逐步明確了土地農有的方針，最終通過法律的形式確定下來。

（1）從模糊走向明確的“土地國有”。中共“一大”通過的《中國共產黨綱領》尚未專門提及農民和土地問題，只是模糊地強調社會主義革命要“沒收機器、土地、廠房和半成品等生產資料，歸社會公有”。實際上，農民和土地問題真正引起黨的關注是從中共“二大”開始的，“二大”發表的《宣言》提出了制定“限制田租率”的法律、建立工農革命聯合戰線的方針。1925年10月，中共“四大”中央執委會擴大會議首次提出了較為明確的土地綱領：把減租作為過渡時期的政策，最終實現“沒收大地主、軍閥、官僚、廟宇的田地交給農民” 。1927年 8月“八七會議”通過的《最近農民斗爭的議決案》則進一步指出：“本黨之農民革命問題上的行動政綱，在這一整個的時期中本是‘耕者有其田這一極通俗的口號，足以引起農民革命運動，一直發展到土地國有及完全重新分配土地。”

迄自中共“六大”，中國共產黨均未改變土地國有的方針，各個根據地仍繼續執行土地國有政策。 如1928年12月《井岡山土地法》規定：“沒收一切土地歸蘇維埃政府所有……一切土地，經蘇維埃政府沒收分配后，禁止買賣。”1929年4月《興國土地法》在《井岡山土地法》基礎上進行了修改，將“沒收一切土地”改為“沒收一切公共土地及地主階級的土地”，土地分給無田地及少田地的農民耕種，但仍然禁止土地買賣和出租。1930年出臺的《土地暫行法》也延續了上述規定。可見，中國共產黨最初的土地主張是“土地國有”，農民只有使用權而無所有權，無權買賣、出租土地。

（2）農民土地所有權在蘇區的初步確立。隨著土地革命的不斷深入，土地國有的弊端在根據地逐漸暴露。毛澤東同志在對興國、尋鄔等地進行調查后發現，農民對土地國有存在消極抵抗情緒，因為沒有土地支配權就不能“安心耕種”。同時，共產國際也提出了“暫時不要禁止土地的買賣”和“沒收地主土地歸農民”的指示。基于上述原因，1931年 2月，毛澤東同志以中央軍事委員會總政治部主任的名義致信江西省政府，要求各級政府發布命令和公告，明確宣布：過去分好的田即算分定，“這田由他私有，別人不得侵犯”“生的不補，死的不退;租借買賣，由他自由”。該指示迅速得以貫徹實施，中國共產黨的土地政策由此完成了從土地國有到農民個體所有的轉變。 此亦為1931年11月頒布的《中華蘇維埃共和國土地法》所明確。

（3）農民土地所有權的全面確立。抗戰爆發后，民族矛盾上升為主要矛盾，為建立抗日民族統一戰線、團結地主抗日，中共中央在1937年2月《給中國國民黨三中全會電》中提出了停止沒收地主土地的方針。同時明確，根據地農民通過土地革命分得土地的，其所有權仍受保護。但為了平衡地主和農民的利益，1937年 8月，洛川會議通過的《抗日救國十大綱領》提出了減租減息政策。 此后，中共中央一方面細化了減租減息的執行辦法， 另一方面還對農民此前已分得的土地進行登記確權，并頒發土地所有權證。

抗戰勝利后，出于維護國內和平的考量，中國共產黨并未立即廢除減租減息政策，但解放區出現了農民要求突破減租減息政策、直接分配土地的事件。在此背景下，中共中央于 1946 年 5 月作出了《關于土地問題的指示》（史稱“五四指示”），決定改變減租減息政策，實行土地改革。值得注意的是， “五四指示”雖然支持群眾實現“耕者有其田”，但并未延續土地革命時期的沒收分配政策，而是采取清算、購買等和平有償的方式來解決農民土地問題。所以，“五四指示”是由減租減息轉向徹底土地革命轉變的一個過渡性政策，在一定程度上具有“不徹底性”。

1947 年，為了全面支持解放戰爭，徹底解決土地問題提上日程。7 月，在西柏坡召開的全國土地會議通過了《中國土地法大綱》，規定了徹底廢除封建土地剝削制度、實行耕者有其田的土地政策，并承認農民自由經營、買賣及在特定條件下出租的權利。 此后，1949年 9月《中國人民政治協商會議共同綱領》、1950年 6月《土地改革法》延續了這一制度，后者同時規定土地改革完成后，由人民政府發給土地所有證，并承認一切土地所有者自由經營、買賣及出租其土地的權利。1954 年《憲法》也明確： “國家依照法律保護農民的土地所有權和其他生產資料所有權。”

2.工業化目標下的土地集體所有

中華人民共和國成立后，中國共產黨決定走工業化道路，尤其是優先發展重工業，農民的土地所有權也由此被改變。值得注意的是，建國以來土地所有制的這一轉向有其歷史必然性。首先，基于長期反帝反封建的斗爭經驗，中國共產黨對發展工業的重要性有著深刻體會。其典型是，中國雖然取得了抗日戰爭和抗美援朝的勝利，但武器裝備上的劣勢也讓我們吃了不少苦。正是由于這個原因，毛澤東同志強調：“為著打敗日本侵略者和建設新中國，必須發展工業。但是，在國民黨政府統治之下，一切依賴外國，它的財政經濟政策是破壞人民的一切經濟生活的。” 其次，賦予農民土地所有權為發動農民參加革命所必需。事實上，中國共產黨把農民獲得土地所有權作為工業化的條件。毛澤東同志指出：“‘耕者有其田，是把土地從封建剝削者手里轉移到農民手里，把封建地主的私有財產變為農民的私有財產，使農民從封建的土地關系中獲得解放，從而造成將農業國轉變為工業國的可能性。” 《土地改革法》第 1 條也規定：“土地改革的基本目的是要廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制，借以解放農村生產力， 發展農業生產，為新中國的工業化開辟道路。”最后，小農經濟自身的局限也是部分原因。土地革命后，農民取得土地所有權，刺激了農業生產力的發展。但土地權利需求得到短暫滿足之后，個體經營無力進行擴大再生產，出現了資本積累嚴重不足、缺乏耕畜和生產資金、抗風險能力低等困難問題，導致新的貧富分化出現。 對此，毛澤東同志有著清晰的判斷：“在農民群眾方面，幾千年來都是個體經濟，一家一戶就是一個生產單位，這種分散的個體生產，就是封建統治的經濟基礎，而使農民自己陷于永遠的窮苦。克服這種情況的唯一辦法，就是逐漸地集體化;而達到集體化的唯一道路，依據列寧所說，就是經過合作社。”

在此背景下，1953年 12月，中共中央發布《關于發展農業生產合作社的決議》，決定逐步實行對農業的社會主義改造。在社會主義改造的初級合作社階段，土地入股、統一經營，按地股和勞力比例分配，農民仍然享有土地所有權。到了1956 年，《高級農業生產合作社示范章程》規定農民必須把私有的土地和耕畜、大型農具等主要生產資料轉為合作社集體所有，但社員的生活資料和零星的樹木、家禽、家畜、小農具等仍屬私有。1958年8月《關于在農村建立人民公社問題的決議》則掀起了“小社并大社”的人民公社運動，最終形成了“三級所有、隊為基礎”的集體土地所有制。改革開放后，隨著人民公社的解體，土地集體所有形成了村民小組集體所有、村集體所有、鄉鎮集體所有的權利結構。

特別應當指出的是，改革開放后，為發展農業、農村，保護農民利益，中共中央、國務院自1982年開始，連續頒發“一號文件”關注“三農”問題。此種做法1986年后一度中斷，但2004年又延續下來。早期“中央一號文件”多聚焦農村生產責任制，2004年“中央一號文件”轉向農民增收，并提出了“多予、少取、放活”的方針。時至今日，“中央一號文件”已成為我國“三農”政策的風向標，是包括農地制度改革在內的農村改革的最重要的政策依循。

（二）堅持黨的以人民為中心的理念

人們普遍認為，權利的本質是自由或曰利益，因此，祛除公權負擔的私有制最有效率，最有利于私人權利的保障。但是，自由與利益只是權利的內容，而權利的保護離不開國家的支持和行動，因此權利有其制度成本。“認真地對待所有權利的預算成本，意味著解除大量對自由主義本質的根深蒂固的確信。” 土地權利也不例外：“如果產權純粹是一種私人之間的合約，并且可以由私人信守來得到履行，那么國家就并不構成產權安排的一個要件。遺憾的是，在任何大規模交易的現實中，不存在這樣一個世界。”所以，“所有權從一開始就不那么完整獨立，而注定要遭到國家的糾纏” 。

在所有權（產權）公私關系的處理上，中國歷代的土地制度均偏向了代表統治者利益的“公”的層面。 就備受推崇的井田制而言，雖然它寄托了儒家的政治理想，較好地處理了公私關系，但它的“均”或曰平等具有相對性：由于天子、諸侯、卿大夫的層層分封，土地上的負擔不僅沉重而且繁雜，農民實際上并不具有主體地位。戰國以后，雖然土地國有的制度時有恢復，但因無力扭轉土地私有化的趨勢，從而導致“富者田連阡陌，貧者無立錐之地”的情況循環往復，更不用說土地上承載的沉重稅賦了。事實上，由于國家兼有地主的身份，即便是國家的土地，也完全按照普通地主的模式進行經營，執行剝削。

中國共產黨的誕生改變了這一歷史進程。由于中國共產黨的宗旨是全心全意為人民服務，因此，它不像其他政治力量一樣有著自己的私利，有的只是大無畏的革命信念和實現共產主義的遠大理想，它領導下的農地制度變革也始終貫穿著以人民為中心的理念。正因為踐行了為人民服務的宗旨，中國共產黨獲得了人民的熱烈擁護，它領導下的革命也獲得了人民的廣泛支持。雖然由于社會條件和革命形勢的原因，以人民為中心的理念在不同的階段有不同體現，但中國共產黨領導下的農地制度最終實現了權利成本的最小化、人民利益的最大化。

1. 打土豪分田地，進行土地革命

在半殖民地半封建的舊中國，土地所有權高度集中在地主階級手中。農民租種地主土地，不僅要承擔沉重的地租、無償勞役，還要承受高利貸和“賤買貴賣”的商業盤剝，根本沒有力量改善生產條件，甚至簡單再生產亦難以維持。因此，推翻封建土地制度，進行土地制度改革是農民解放的必由之路，也是國家富強的必由之路。

1927年，中國共產黨在井岡山創立第一個革命根據地，建立了工農民主政權和農民組織，發動農民群眾打土豪、斗惡霸，由此拉開了土地革命的序幕。1928年 12月，毛澤東同志在總結根據地土地斗爭的經驗基礎上，主持制定《井岡山土地法》，以法律的形式肯定了農民的土地權利，《興國土地法》則進一步完善了土地分配方案。而針對當時的一些左傾政策，中國共產黨也給予了堅決、及時的糾正。 土地革命的開展，改變了幾千年來極不合理的土地占有關系，刺激了農民的生產和革命熱情。

至解放戰爭時期，鑒于減租減息已無法滿足農民的土地要求，中共中央發布“五四指示”，擁護群眾在反奸、清算、減租、減息、退租、退息等斗爭中奪取地主的土地，并分配給無地、少地的農民。《土地改革法》頒布后，徹底的土地改革在全國范圍內鋪開。經過全面的土地改革，農民獲得了完整的土地所有權，經濟地位與生活水平都得到大幅度提升。據統計，與1949年相比，在土地改革基本完成的1953年，農民凈貨幣收入增長123.6%，人均凈貨幣收入增長111.4%，農民購買力增長111%，平均每戶消費品購買力增長一倍。1953年同1950年相比，農民留用糧食增長28.2%，其中生活用糧增長8.6%。

2.穩定承包關系，廢除農業稅

1980 年9月，中共中央印發的《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題的通知》在肯定包產到戶的同時，提出了穩定承包關系的方針。《關于1984年農村工作的通知》進一步規定“土地承包期一般應在十五年以上”。這樣，第一輪土地承包期限被確定為15年，即從1982年開始，1997年到期。為進一步穩定農民的經營預期，1993年11月，中共中央、國務院印發的《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》將耕地承包期延長至30年，因此，第二輪土地承包至2027年到期。為繼續穩定土地承包關系，2019年11月，中共中央、國務院印發的《關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》規定，承包期再延長30年。2018年12月修訂的《農村土地承包法》第21條明確規定，在耕地承包期屆滿后再延長30年，實現了穩定承包關系的法定化。

20 世紀 50 年代，國家優先發展重工業，農業剩余毫無保留地流入工業建設中。但進入 21 世紀以后，提取農業剩余支持工業發展的時代早已過去，工業發展所需的積累主要來自非農產業部門。 在1985年國家基本取消農產品統購派購任務后，自 2000年起，國家開始農村稅費改革，大幅減輕農民負擔。2006年 1月，《農業稅條例》正式廢止，在中國存續長達 2600多年的“皇糧國稅”退出了歷史舞臺。廢除農業稅是中國共產黨以人民為中心的服務理念的全面貫徹，對調動農民生產積極性、提高農民生活水平具有重要意義。

（三）尊重農民的首創精神

人民是歷史的主體，是歷史的創造者。這在中國農民身上體現得尤為明顯：他們既是中國革命的主力軍，也是社會主義建設的改革者和開拓者。 如同商人的創新有其社會基礎一樣，長期以來缺乏外源性支持、只能自食其力的社會環境，是中國農民富有創造性的原因之一。 因此，農村改革必須尊重農民的首創精神，這也是中國農地制度變革的基本經驗。中華人民共和國成立以來的歷史也證明，什么時候充分承認和尊重農民的自主權和首創精神，什么時候農業和農村經濟就順利發展。

在改革開放前的土地集體所有、統一經營階段，農民缺乏自主經營權，無從發揮創造力，導致土地生產效率低下，甚至吃飯都成了問題。在這種情況下，農民作為土地的耕耘者，開始了為改變這種狀況的努力。就農村土地改革而言，包產到戶作為農民自發掀起的“邊緣革命”，最早出現在1976年的四川省九龍坡村，但兩年后發生于安徽省小崗村的事例才讓它家喻戶曉。在這場由自下而上、最初頗具爭議的土地制度改革過程中，中國共產黨順應農民呼聲，尊重農民的首創精神，促成了家庭承包責任制的合法化。1980 年9月，中共中央印發《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題的通知》，明確允許在邊遠山區和貧困落后地區可以實行包產到戶或者包干到戶。1982年1月中共中央轉批的《全國農村工作會議紀要》則以中共中央的名義明確承認了包產到戶的合法性。此后，1983年1月《當前農村經濟政策的若干問題》作出了家庭承包責任制“是在黨的領導下中國農民的偉大創造”的判斷。1998 年 10 月黨的十五屆三中全會通過的《關于農業和農村工作若干重大問題的決定》強調：“必須尊重農民的首創精神，依靠群眾推進改革的偉大事業。”2008 年 10 月十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》也指出：“我們黨全面把握國內外發展大局，尊重農民首創精神，率先在農村發起改革，并以磅礴之勢推向全國，領導人民譜寫了改革發展的壯麗史詩。”正如有學者指出的：“中國農村改革取得舉世矚目的成就，其中最基本的經驗就是尊重農民的首創精神，推動農村一次又一次的制度創新……從包產到組再到包產到戶，讓農民成為生產主體，殺出一條血路。”

為尊重農民的首創精神，我國農村改革基本采取了“試點先行，積累經驗，逐步推廣”的策略。家庭承包經營制度、承包地的“三權分置”、宅基地“三權分置”、集體經營性建設用地入市、集體產權制度改革等一系列的改革無一不是在先行試點的基礎上，經過經驗提煉，最后在全國推廣，并在成熟時上升為國家政策或法律規范。

三、中國共產黨農地制度百年變革形成的中國模式

中國共產黨領導下的農地制度變革，因遵循“土地配人口，耕者有其田”“從所有到利用，釋放土地權能”的政治、經濟規律，秉持以人民為中心、尊重農民首創新精神的主要經驗，探索出了一條具有中國特色的社會主義農地制度發展道路，這就是以堅持集體所有為前提、充分釋放土地價值的農地制度模式。

（一）形成了以集體所有為基礎的多層權利結構

在中國共產黨的領導下，我國土地制度形成了公有制二元格局，即國家所有和集體所有。 同時，國家所有以及集體所有的土地，組織、個人依法可以占有、使用和收益，且實行有償使用制度（法律另有規定的除外）。

在土地集體所有的基礎上，土地權利形成了具有中國特色的多層結構。就我國現行法而言，農村土地上的權利形態包括如下內容：

一是“家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”下的土地承包經營權。在家庭承包方式中，農村集體經濟組織成員有權承包由本集體經濟組織發包的農村土地，但農村土地承包后，土地所有權的性質不變。 就家庭承包的土地而言，集體組織并不再對承包地享有占有、使用、收益和處分的權利，其主要功能在于履行保護土地、提供服務等公共職能。土地承包經營權雖然是用益物權，但具有身份屬性，只能由本集體經濟組織成員享有，因此，其流轉性不強。

二是以土地承包經營權為基礎的土地經營權。在我國現行法上，土地經營權主要有兩種形態：一種是基于承包地“三權分置”產生的土地經營權。現行法規定，承包方有權自主決定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流轉土地經營權。其中，流轉期限為 5 年以上的土地經營權，當事人可以向登記機構申請土地經營權登記;未經登記，不得對抗善意第三人。 另一種是“四荒地”的土地經營權，即對于不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等通過招標、拍賣、公開協商等方式而產生的土地經營權。上述兩類土地經營權已經祛除了身份屬性，屬于純粹財產權，因此，其流轉原則上不受限制。但是，目前學界對于這兩種土地經營權的法律屬性還未形成共識。

三是宅基地使用權。宅基地使用權是農村村民依法利用集體土地建造住宅及其附屬設施的權利，是具有居住保障功能的用益物權。因宅基地使用權只能由農村村民享有，故具有身份屬性，法律嚴格限制其轉讓。這種限制影響了宅基地使用權財產價值的發揮，故國家實行了“三權分置”改革。同時，國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。

四是集體建設用地使用權。集體建設用地使用權包括集體經營性建設用地使用權和集體公益性建設用地使用權，且法律實行不同的規制制度。對于集體經營性建設用地，法律允許采取市場方式入市，且實行與國有土地同權同價的政策;對于集體公益性建設用地，法律實行審批制度，只有依法經過審批后才能取得用地使用權。

事實證明，集體所有是中國共產黨為克服歷史興衰周期律，切實保護農民利益而創設的有效制度。它不僅符合社會主義初級階段的生產力發展水平， 也構成了釋放土地財產價值的制度基礎，從而為農村集體產權制度改革等鋪平了道路。同時，在農地集體所有的基礎上，土地權利的多層結構又為鞏固集體所有奠定了基礎。

（二）深化產權制度改革促進土地價值釋放

近代以來，隨著資本主義的興起，同時也是出于反封建的需要，物權的法律構成發生了從“使用”向 “所有”的轉移。但是，伴隨著資本主義的高度發展，人與資源的關系日益緊張，應重視物本來所固有的使用價值的呼聲與日俱增，物權的法律重心重新呈現出由“所有”到“使用”的趨勢。 就我國的農地制度而言，由于《民法典》構建的集體所有的權利結構已相對清晰，因此，“如何在此前提下提高農村土地的利用效率，促進適度規模經營的發展，構建更加完善的要素市場化配置體制機制，是擺在我們面前的重大命題。” 本文認為，未來土地價值的釋放應首先推動集體產權制度改革。

2021年1月，中共中央、國務院印發《關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》，明確指出：“完善農村產權制度和要素市場化配置機制，充分激發農村發展內生動力。”《鄉村振興促進法》第12條第 1款也規定：“國家完善農村集體產權制度，增強農村集體所有制經濟發展活力，促進集體資產保值增值，確保農民受益。”事實上，早在2016年12月，中共中央、國務院就公布了《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，對農村集體產權制度改革進行了全面部署，確立了以鞏固農村集體所有制為法治底線、堅持市場化為法治手段、維護農民根本利益為法治目標的基本進路。

《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》將集體資產分為資源性、經營性和非經營性三類，并確立了分類推進改革的原則：土地、林地等資源性資產應確權登記頒證，并通過“三權分置”改革實現資源盤活、資源與資本結合和經濟價值創造的改革目標;用于公共服務的非經營性資產則由集體統一運行管護，實現政策公益目標;經營性資產則實行股份合作制改革，折股量化到集體組織成員。當然，未承包到戶的資源性資產、四荒地、土地征收款的集體留存部分等具有經濟價值、不削弱成員利益、能促進集體經濟發展的集體資產，經過合法程序也可以折股量化。 此外，在股權管理上，應逐步放開集體資產股份流轉的限制，提高流轉效率和流轉價格，但應當對股權流轉設置一定限制，如外來資本股權比例和股權權能的限制。

（三）構建城鄉融合的市場環境

土地價值的發揮離不開外部的市場環境。但遺憾的是，社會主義改造以后，我國就建立起基于戶籍制度的城鄉二元體制，以便最大化地利用農村生產剩余服務國家工業化。此種二元體制一方面造成了農村的全面貧困，另一方面則在造就一些特大型城市的同時，帶來了一系列復雜的城市治理問題。而在一些資源、區位等優勢不明顯的城市，又是另一番景象：“應該推進的人口城市化仍長期受到制約，應該控制的土地城市化卻如脫韁之馬，人口城市化嚴重滯后與土地城市化超常發展同時并存。” 因此，不僅農村的發展需要城鄉融合，解決城市化的問題也離不開城鄉融合。

在新的歷史發展時期，黨和國家充分認識到了城鄉融合對于農村發展的意義。《鄉村振興促進法》第 6條規定：“國家建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系，推動城鄉要素有序流動、平等交換和公共資源均衡配置，堅持以工補農、以城帶鄉，推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系。”《關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》也提出，要大力實施鄉村建設行動，加強鄉村公共基礎設施建設，提升農村基本公共服務水平，把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點，強化統籌謀劃和頂層設計，破除城鄉分割的體制弊端，加快打通城鄉要素平等交換、雙向流動的制度性通道。

本文認為，制度的生命在于實施，城鄉融合不能停留在政策與口號上。既然城鄉二元體制同時造成了農村貧困和城市治理難題，就應尋找時機從財政分配制度入手，從根本上打破城鄉二元體制。只有這樣，才能真正推動城鄉要素有序流動、平等交換，促進公共資源的均衡配置。具備了外部的市場條件，農村土地才能真正發揮其財產功能。當前階段，要實現各項體制的城鄉和全國并軌，中央必須加大對農村和落后地區的轉移支付力度。

結語

中國共產黨作為執政黨不僅具有遠大理想，還以馬克思主義為理論武器，因而可以充分發揮自己的領導能力，真正秉持以人民為中心的理念，并實際尊重農民的首創精神。這是中國農地制度百年變革的基本經驗，中國共產黨也由此探索到了一個有效應對私有化、土地兼并怪圈的理想方案。當然，中國共產黨領導的農地制度變革之所以能夠成功，是因為它的經驗做法契合了“土地配人口、耕者有其田”的政治規律和“從所有到利用、釋放土地價值”的經濟規律。

經過一百年的變革與發展，中國形成了富有中國特色社會主義的農地制度模式，即具有多層權利結構、產權清晰的集體所有制度。而農地集體所有的未來發展，一是要從內部深化集體產權制度改革，進一步釋放土地的經濟價值;二是要構建城鄉融合的外部市場環境，推動城鄉要素有序流動、平等交換，促進公共資源的均衡配置。值得注意的是，城鄉融合的關鍵是打破國家財政分配的城市優先原則，認真對待農村、農民和農業，而不僅僅是“以工促農”“以城帶鄉”。這對正在提高治理能力、完善治理體系的中國共產黨而言，仍是一個不小的考驗。

[責任編輯李宏弢]

Laws， Experiences and Paradigms of Century-long Transforma?tion in Rural Land System of the Communist Party of China

FANG Shao-kun， ZHOU Min-min

Abstract：The success of the Communist Party of China （CPC）s century-long transformation of the Ruralland system is due to its adherence to the political law of“land for the population， land for the cultivator”andthe economic law of“from ownership to utilization， releasing the value of land”. On this premise， CPC， in re‐sponse to different social conditions and revolutionary situations， developed a basic experience that integratesthe leadership of CPC， people-centredness and respect for the peasantsoriginality， and found an ideal solution to the strange circle of privatization and land annexation. Our country has thus developed a model of a socialist agricultural land system， namely a collective ownership system with a multi-layered rights structureand clear property rights. The further release of the economic value of agricultural land in the future dependson the promotion of the reform of collective property rights in rural areas and the establishment of a mechanismfor urban-rural integration.

Key words： Rural land system， century-long change， the leadership of CPC， people-centred， collective ownership