寧夏河湖管理保護“十四五”規劃編制工作的若干思考

丁志宏，劉海瑞，馬如國

（1.中水北方勘測設計研究有限責任公司，天津300222；2.寧夏回族自治區河湖事務中心，寧夏銀川750002）

寧夏的河湖，既有阡陌成田的平原渠系縱橫，又有潺涓溪流的山區河道列布，是寧夏大地的血脈、各族人民的福祉。就水問題而言，寧夏可以說是一個微縮版的中國，整體來看，在當前和今后一個時期，水資源與水生態問題仍是制約寧夏發展的最大瓶頸，水量短缺、生態脆弱、環境污染、洪旱災害等水問題皆待進一步破解。站在新起點，邁向新階段，貫徹新理念，建設先行區，構建新格局，河流與湖泊作為水資源的載體、水生態的組分、水環境的空間、水文化的源泉，其管理保護工作理所當然地應該也必須承擔起破除發展瓶頸、夯實發展基礎的重任。

“十四五”時期是我國社會經濟發展繼往開來的重要時期，是“兩個一百年”的歷史交匯節點，是全面建設社會主義現代化國家新征程的時代起點，是自治區建設黃河流域生態保護和高質量發展先行區起步階段，寧夏河湖管理保護工作面臨著新形勢、新機遇、新任務、新要求。

寧夏河湖管理保護“十四五”規劃是未來5 a全區河湖管理保護工作的頂層設計、行動指南、工作依據，規劃編制工作應密切結合寧夏區情水情，深入貫徹“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路，牢牢把握我國治水主要矛盾已經發生轉化的歷史機遇，緊緊圍繞建設黃河流域生態保護和高質量發展先行區戰略定位，積極踐行“推進新階段水利高質量發展”的水利改革發展主線，“重在保護、要在治理”，通過開展現場查勘、典型調研、文獻整理、數據分析、座談交流、集中討論、專家咨詢等工作，在全面分析和系統總結寧夏河湖管理與保護現狀基礎上，遵循對標先進、高點引領、創新先行、夯基提質的規劃理念，進行回顧、思考，提出規劃思路、目標任務、重大工程、保障措施。

1 發展現狀

寧夏回族自治區土地面積6.64萬km2，全境海拔1 000 m以上，地勢南高北低。降水稀少且不均，蒸發強烈，氣候干旱，生態環境脆弱，三面沙漠環繞，黃河穿行而過，是唯一全境屬于黃河流域的省區。2019年全區實現地區生產總值3 748億元，地方公共財政預算收入423.6億元，常住人口694.66萬人，GDP總量位居全國第29位，人均GDP位居全國第15位。

寧夏境內的河流全部屬于黃河水系，主要河流有黃河、清水河（寧夏境內最大的黃河一級支流）、苦水河、涇河、茹河、渝河、葫蘆河。據調查，全區現有湖泊235個，其中永久性淡水湖156個、季節性淡水湖8個、永久性咸水湖8個、季節性咸水湖28個、庫塘類湖泊35個。20世紀60—90年代，受自然和人為因素影響，寧夏引黃灌區的湖泊濕地大幅萎縮，水域面積明顯減少，近年來通過修復治理，全區湖泊濕地面積得到了一定的恢復性增長。

全區現狀共有906條河流、91個湖泊被納入河湖長制管理，構建了橫向到邊、縱向到底的“黨政責任鏈”“部門共治圈”，形成了“公眾齊參與”的工作格局，2019年寧夏成為全國5個河湖長制工作受到國務院激勵表彰的省區之一，也是北方地區唯一獲此殊榮的省區。“十三五”期間，寧夏頒布了《寧夏河湖管理保護條例》《寧夏濕地保護條例》《寧夏水污染防治條例》《寧夏生態保護紅線管理條例》《寧夏污染物排放管理條例》等地方法規；印發了《寧夏河長巡查工作導則》《寧夏全面推行河湖長制重點工作月通報暫行辦法（試行）》《寧夏河湖長制工作水質水量斷面交接制度》等制度辦法，與甘肅、內蒙古等省區建立了河湖治理協作機制，實現了上下游水污染聯防聯控；部分縣區采取了政府購買服務方式強化河湖管理保護，開展了“清四亂”專項行動，強力整頓非法采砂，實施點源和面源污染治理，提標改造污水處理設施，加強人工濕地建設，強化入黃排水溝道整治，使入黃水質達Ⅳ類及以上；恢復河湖濕地20.67萬hm2，完成骨干溝道治理81 km，改善引黃灌區排水面積18 133.33 hm2，實現退耕還濕5 273.33 hm2；銀川市、吳忠市成為全國城市黑臭水體治理示范城市，隆德縣渝河成為全國首批17個示范河湖之一，全區15個國控斷面達到或優于Ⅲ類水的比例為93.3%，黃河干流寧夏段水質穩定保持在Ⅱ類。

2 思路目標

規劃編制工作要以習近平生態文明思想為統領，貫徹習近平總書記系列重要講話、視察寧夏重要講話與重要指示精神，緊緊圍繞建設黃河流域生態保護和高質量發展先行區的戰略定位，勇擔時代重任，堅持“生態立區”，堅持“四水同治”，堅持節約優先、保護優先、源頭治理、系統治理，以強化河湖社會管理能力、提升河湖公共服務水平為導引，以建設“法治河湖、生態河湖、智慧河湖、社會河湖”4個河湖體系為主要任務，固底板防范風險、補短板聚焦民生、強監管增進效能，著力提升河湖管理能力、管理體系現代化水平和河湖保護社會文明程度，以“一河三山”為生態坐標，加快構建“一帶三區”總體布局，統籌推進山水林田湖草沙綜合治理、系統治理、源頭治理，建設黃河生態經濟帶、北部綠色發展區、中部封育保護區、南部水源涵養區，守好生態環境生命線，形成主體功能明顯、發展優勢互補、良性互動循環的高質量發展局面，在實現“讓黃河成為造福人民的幸福河”宏偉目標的不懈奮斗中體現寧夏擔當、做出寧夏貢獻。

規劃編制工作要堅持保護優先，綠色發展；堅持統籌兼顧，突出重點；堅持問題導向，因地制宜；堅持強化約束，依法管理；堅持多元協同，合力推進；堅持改革創新，兩手發力。

規劃編制工作以水域、水量、水質、水生態的保護管理為主線，兼顧水景觀和水文化建設。在系統總結、深入思考、前瞻預判的基礎上，規劃編制工作提出的規劃思路，如圖1所示。

圖1 規劃思路

具體而言，圍繞一個定位，是指圍繞“建設黃河流域生態保護和高質量發展先行區”的重大戰略定位；遵循一條主線，是指遵循“推進新階段水利高質量發展”的水利改革發展主線；瞄準一個目標，是指瞄準維系河湖健康、建設幸福河湖的規劃目標；強化2個職能，是指提高涉河湖的水事活動社會管理能力、提升涉河湖的多重功能公共服務水平；促進雙輪互動，是指促進河湖管理的“自然良性循環”與“社會良性循環”的雙輪互動態勢形成；把握3個重點，是指把握河湖管理保護中的水資源、水生態、水環境3個重點領域；建設4個體系，是指建設河湖管理保護的“法治河湖”體系、“生態河湖”體系、“智慧河湖”體系、“社會河湖”體系，法治河湖重在優化管理環境、依法管理、依法保護，生態河湖重在塑造河湖實體、修復生態、防治污染，智慧河湖重在提升管理手段、科學管理、高效管理，社會河湖重在塑造“政府主導、公眾主體”的管理體系、服務社會、依靠社會；做好5個保障，是指做好組織領導、目標責任、資金籌措、前期工作、機制創新5個方面的協調工作。

“十四五”期間，寧夏河湖管理保護的總體空間布局是在構建黃河生態經濟帶和北部綠色發展區、中部封育保護區、南部水源涵養區的“一帶三區”治理布局導引下，鞏固完善“一干七支百湖”的水生態安全格局，總體邏輯布局是著力構建“科學完備、相互支撐、協同作用”的“四大河湖”體系；空間布局與邏輯布局的共同目標是打造黃河流域生態保護與高質量發展先行區的生態保護修復示范區。

規劃目標以建設“四個河湖”體系為統領，加強水域岸線管護、水生態修復、水環境治理，保障河湖生態流量（水量、水位），運用現代信息技術，全面提升河湖管理保護的法治化、智慧化、社會化、規范化、專業化水平，加快寧夏河湖管理保護由行政管理向法治管理、由粗放管理向精細管理、由信息管理向智慧管理、由政府主導管理向政府社會共同管理的“四個轉變”步伐，維護河湖健康生命，促進河湖休養生息，保障河湖承擔的資源供給、生態塑造、環境維系、文化滋養的4大功能得以高效發揮，推動全區河湖管理保護體系與能力現代化建設邁上新臺階，為寧夏建設黃河流域生態保護和高質量發展先行區提供堅實支撐與保障。

3 規劃任務

規劃任務的制定要牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的生態文明理念，貫徹以人民為中心的發展理念，圍繞建設黃河流域生態保護和高質量發展先行區的戰略定位，建設“法治河湖”“生態河湖”“智慧河湖”“社會河湖”的四大河湖體系，提升水生態治理的“自然良性循環”與“社會良性循環”雙輪互動態勢，提供生態服務，實現生態價值，促進社會公平，增進人民福祉，不斷滿足人民對美好生活的向往。

（1）建設法治河湖。以實現河湖長制從“有名”向“有實”和“有能”轉變為目標，堅持“以法治河、依法治河、以河長制促河長治”的法治河湖建設思路，持續完善河湖長制的制度體系、監督體系、聯動體系、共治體系。強化河湖管理保護制度建設，統籌河湖管理保護規劃編制，協調河湖管理執法司法銜接，開展生態環境綜合聯動執法。

（2）建設生態河湖。以現有河湖濕地格局為基礎，以實施河湖水生態空間管控為首要任務，堅持“全域覆蓋、全程治理、強基礎、提質量”的生態河湖建設思路，提升河湖水系生態功能、促進水生態良性循環，構建水系連通、清水暢流、人和景美的河湖生態系統安全格局。開展河湖健康程度評價，強化河湖生態狀況監測；強化水域岸線用途監管，實施黃河灘區綜合治理，強化河道采砂活動監管，加強水利風景區的建設；加強水生態保護與修復，推進河湖水生態綜合治理工程建設，推進生態渠道、生態護岸等生態工程建設，重點實施“一干七支百湖”水生態修復，切實提升重點河湖生態流量（水量、水位）保障能力；實施農村水系綜合整治，建設水美鄉村，打通河湖管理保護“最后一公里”；加強水資源涵養與保護，強化水污染防治與管控。

（3）建設智慧河湖。按照“安全、實用”的國家水利網信發展總要求，全面遵循數字治水總體部署，堅持“賦河湖以智慧、以智慧管河湖”的智慧河湖建設思路，“需求牽引、應用至上”，結合全區“互聯網+水利”行動實施，促進物聯網、互聯網、大數據、云計算、區塊鏈、無人機、遙感遙測、人工智能等先進技術在河湖管理保護工作中的應用。加快河湖基礎地理信息數據建設，強化河湖多維動態信息監測能力，建設河湖管理保護智能監控中心，加強河湖管理數據信息安全建設；推動形成“天上看、地上查、河上巡、網上管、可視化、動態化、智能判、反應快”的立體化監管體系，全面提升河湖管理保護智能化水平。

（4）建設社會河湖。貫徹以人民為中心的發展理念，堅持“河湖為社會、社會衛河湖”的社會河湖建設思路，促進自然良性循環與社會良性循環雙輪互動態勢形成，以人為本、服務社會、依靠社會，鼓勵社會力量做“河湖守衛者”，提升全民自發、自覺、自為地保護河湖、愛護生態的內生動力，推動形成民有、民享、民治的河湖管理保護全民共治共享格局。加強河湖管理保護法規制度宣傳，開展河湖管理保護基礎知識教育，加大河湖管理保護先進表彰獎勵，推動社會力量參與河湖管理保護，傳承弘揚黃河水文化講好水故事，將中國特色社會主義、黃河水文化、民族特色文化有機結合，堅定文化自信，以文潤水。

4 結語

2020年6 月，習近平總書記視察寧夏時明確指示要“努力建設黃河流域生態保護和高質量發展先行區”，賦予了寧夏新的時代重任、寄予了寧夏人民殷切期望，為建設美麗新寧夏注入了強大動力、提供了重大機遇。保護黃河義不容辭，治理黃河責無旁貸，寧夏要充分利用新時期國家重大戰略部署、行業發展指南帶來的大好機遇，做好“十四五”期間的全區河湖管理保護工作，堅定走好建設黃河流域生態保護和高質量發展先行區之路，在“共同抓好大保護、協同推進大治理”的黃河時代大合唱中奏響寧夏樂章。

作為一項系統工程，因其作用和特點，河湖管理保護規劃的編制工作需要守正更需要創新，需要總結更需要思考，需要回顧更需要展望。形成正確而清晰的規劃思路、構建自洽而符實的邏輯框架，既是規劃編制工作的重要內容和基本前提，也是規劃編制工作的難點之一，綱舉目張，執本末從，必須重視，值得探究。