政府與民間資本合作（PPP）模式：問題、挑戰與對策研究

摘要：本文探討了PPP模式在實踐中面臨的問題與挑戰，包括認識層面的不足、法律法規體系的不完善以及項目運行機制的不健全等。針對這些問題，提出了提高認識、加快立法進程和優化運行機制等對策，以期推動PPP模式的健康發展，為經濟社會的可持續發展貢獻力量。

關鍵詞：政府和民間資本合作模式；項目運行機制；分配機制

中圖分類號：F27"""""" 文獻標識碼：A""""" doi：10.19311/j.cnki.16723198.2025.13.031

隨著公共基礎設施建設需求的增長，政府與民間資本合作模式逐漸興起，成為緩解政府財政壓力、提高項目運營效率的重要途徑。然而，該模式在實踐中也面臨著諸多問題和挑戰，如信息不對稱、利益分配不均、風險分擔不合理等。本文旨在深入探討PPP模式所面臨的問題和挑戰，分析其原因，并提出相應的對策和建議，以期推動其健康發展，同時，本文也將結合實踐經驗和案例，為公共基礎設施建設和公共服務供給提供更加高效、可持續的解決方案。

1 PPP模式概述

1.1 PPP概念

我國的政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，簡稱PPP）模式，是指政府采取競爭性方式擇優選擇社會資本，雙方按平等協商原則訂立合同后由社會資本方提供公共服務，政府依據績效評價結果支付相應對價，以保證其合理收益［1］。

1.2 PPP國內發展現狀

（1）初步探索階段（1984—2014年）。

1984年，深圳沙角B廠項目的建立標志中國開始進入初步探索階段。初期，我國吸引外資進入基礎設施建設領域。隨后，中國經濟進入新一輪上升周期， PPP模式進一步發展。相比于前期，PPP投資中的外企比重下降，國企和民營占據主導［2］。2008年全球金融危機爆發對PPP項目造成了巨大沖擊。2013年黨的十八屆三中全會允許社會資本以特許經營方式參與基礎設施建設后，PPP市場逐漸回春。

（2）快速發展階段（2014—2016年）。

2014年發布的《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》正式提出了PPP的概念。同年12月財政部和國家發改委發布了《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，標志著PPP進入了快速發展階段。期間政府大力支持，政策文件推廣密集［3］，并建立了全國綜合信息平臺。各地政府積極響應中央政策，推動大批PPP項目啟動實施，導致項目數量持續增長。模式逐漸多元化，所涉及領域也更加廣泛。

（3）整改審查階段（2017—2023年）。

2017年11月，《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》的發布，標志著PPP正式進入了整改審查階段。各部委對PPP項目提出了一系列新的規范性要求，提高其入庫門檻。同時財政部對PPP項目進行大規模清理，新增項目放緩。直至2023年2月，PPP全部項目停滯。這一階段，政府重點為規則修正和存量處理。

（4）全面推進階段（2023年至今）。

2023年11月8日，《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（以下簡稱《意見》）正式對外發布，標志著PPP模式在歷經9個月的停擺后正式重啟。2024年4月國家發展改革委發布消息，正式上線全國政府和社會資本合作項目信息系統，標志著政府和社會資本合作新機制進入全面推進階段。

2 PPP模式面臨的問題與挑戰

2.1 法律法規與政策環境層面

（1）法律法規體系不完善。

目前，我國頒布的《預算法》《政府采購法》《招標投標法》《合同法》等法律法規為PPP項目的推出、招標投標、合同簽訂、資金保障等方面提供了一定法律支持［4］。但這些法律法規在實際開展中仍有一定局限，與其他法律法規銜接不順暢，未能建立起一套完整的法律體系。導致政府角色定位模糊，各部門職責界定不清晰，項目過程中出現效率低下、質量缺乏保障等一系列問題。同時，缺乏國家層面的統一立法，多以部門規章或地方性法規為主，權威性不足。這導致在項目運行過程中，關于特許授權、合同關系、風險分擔等方面的法律保障不夠完善，影響了PPP模式的健康發展。

（2）政策環境不穩定。

近年來，PPP相關政策文件頻繁調整，部分政策被廢止，導致存量PPP項目的合法合規性存疑，增加了項目的不確定性［5］。財政部自2023年以來廢止了多項PPP相關文件，對PPP項目的實施和融資產生了影響。政策變動的隨意性，后出臺的政策可能與之前所出臺的政策發生沖突，影響PPP項目穩定運行。

2.2 項目運行機制層面

（1）審批手續繁瑣。PPP項目涉及多個政府部門和審批環節，審批流程復雜且耗時較長，增加了項目落地的難度和成本。這不僅影響了社會資本的投資積極性，也限制了PPP模式在公共基礎設施建設中的廣泛應用。

（2）監管機制不健全。由于PPP項目的過程完成是在至少兩方的監管下實施，其不可避免地分處在多個部門下，不同部門機構之間的責任義務劃分不明確，導致監管重復或監管不力。這些現象在PPP模式的快速推進時期尤為明顯，對于新增項目的監管缺乏導致項目審查不嚴，入庫項目合規率較低，項目落地率低下，進一步增加了政府隱性債務。項目過程中績效監管薄弱，政府難以科學有效地監測和考核其績效指標，進而無法保障項目準確實施。同時，政府對項目監管的信息披露不夠充分，社會資本方和公眾難以及時有效地獲取項目關鍵信息，影響了監管的有效性和透明度。

（3）風險分擔機制不合理。PPP項目的成功很大程度上取決于風險的恰當分配。然而，在實踐中，部分PPP項目的風險分擔機制不合理，政府和社會資本之間的風險分擔不均衡。這可能導致項目失敗或成本超支，影響項目的可持續性和社會效益。

2.3 社會資本參與層面

（1）社會資本參與度不高。盡管PPP模式旨在引入社會資本參與公共基礎設施建設，但在實踐中，社會資本的參與意愿低［6］。一方面，由于PPP項目通常投資規模大、周期長、風險高，社會資本在投資決策上相對謹慎；另一方面，部分地方政府在PPP項目推廣過程中存在不規范行為，影響了社會資本的投資信心。

（2）民營企業參與障礙。

在PPP項目中，民營企業的參與度普遍較低。這主要是由于民營企業在與國有企業的競爭中處于劣勢地位，難以獲得公平對待和足夠的支持。此外，民營企業還面臨融資難、融資貴等問題，限制了其發展。

2.4 項目可持續性層面

（1）項目長期運營維護難題。

PPP項目通常涉及公共基礎設施的建設和運營維護，需要長期穩定的資金投入和管理支持。然而，在實踐中，部分PPP項目在運營階段面臨資金短缺、管理不善等問題，導致項目運營效率低下甚至無法持續運營。

（2）項目收益與風險不匹配。

PPP項目的收益與風險應該相匹配，以確保項目的可持續性和社會資本的合理回報。然而，在實踐中，部分PPP項目的收益與風險不匹配，社會資本承擔了過高的風險而獲得的收益有限，這影響了社會資本的投資積極性。

2.5 政府財政預算不足

大量PPP項目由建設期進入運營期后，除使用者付費項目外，政府方要對項目承擔直接付費或可行性缺口補助的責任及義務。社會資本方對項目成本不加以控制，部分項目開展后產生大量額外支出，實際開支與前期預算結果相差較大，導致政府方與資本方在付費問題上產生較大分歧。

據國庫司2023年財政收支情況顯示，地方一般公共預算本級收入117218億元，地方一般公共預算支出236355億元，支出超出收入比例約為10164%。地方政府性基金預算本級收入66287億元，地方政府性基金預算支出96488億元，支出超出收入比例約為4556%［7］。地方政府的財政支出遠超于財政收入，財政壓力巨大。

3 PPP模式經驗借鑒

3.1 政策環境方面

（1）完善法律法規體系。

明確PPP項目中參與方角色、競爭、風險等關鍵問題［8］，為PPP模式提供堅實的法律保障。定期梳理和更新PPP相關政策文件，確保政策環境穩定連續，減少政策變動對項目運行的影響。完善的法律政策和清晰的責任劃分能夠讓雙方在項目中明確權責，避免糾紛，專注履行自身的責任義務，從而提高項目的質量和效率。同時，能夠為PPP模式的發展提供公平公正的市場大環境，避免出現地方保護主義和歧視性條款。如北京地鐵4號線項目，項目建立了由主協議、16個附件協議以及后續的補充協議共同構成的特許經營協議，并配套出臺了相關政策，涵蓋投資到移交各個階段，形成了完整的合同體系。

（2）優化審批流程。

簡化PPP項目審批手續，提高審批效率，降低項目落地成本。可以建立跨部門協調機制，實現審批流程的并聯辦理和限時辦結。

（3）加強監管力度。

建立健全PPP項目監管機制，明確監管主體、監管內容和監管標準，確保項目合規透明。強化全生命周期監管，及時發現和糾正違規行為。強有力的監管能夠督促社會資本方履約為公眾提供產品或服務，避免貪腐浪費。同時鼓勵公眾參與管理和監督，保障項目長期穩定地發展。以蚌埠市交通執法支隊PPP項目監管工作為例，其采用了專項督察、綜合督察、隨機抽查多種方式檢查項目，及時整改隱患。除此之外，還可以通過官方網站、媒體等渠道公開項目信息，或引入第三方監督評審。

3.2 項目運作方面

（1）明確項目邊界和條件。

在項目識別階段，明確項目的建設內容、投資規模、運營期限等關鍵要素，確保項目邊界清晰、條件合理。這有助于減少項目運行過程中的變更和調整，降低項目風險。

（2）合理分擔風險。

建立合理的風險分擔機制，確保政府和社會資本之間的風險分擔均衡。根據項目的具體情況和各方的能力優勢，將風險分配給最能控制該風險的參與方。同時，通過合同條款明確風險分擔的具體安排和應對措施［9］。

（3）強化項目績效管理。

建立科學的績效管理體系，對項目運行過程中的產出、效果和質量進行定期評估和考核。將績效評價結果與項目支付、獎勵和懲罰等機制掛鉤，激勵項目公司提高運營效率和服務質量。

3.3 社會資本參與方面

（1）拓寬融資渠道。

鼓勵社會資本通過多種方式參與PPP項目融資，如銀行貸款、債券發行、股權融資等。同時，政府可以提供一定的融資支持政策，如設立PPP引導基金、提供貸款貼息等，降低社會資本的融資成本［10］。

（2）提高民營企業參與度。

針對民營企業在PPP項目中的參與障礙，政府可以多措施并舉以提高其參與度。如簡化審批流程、提供技術支持和人才培訓、加強信用體系建設等。同時，在項目采購過程中給予民營企業平等對待和充分支持。激勵理論揭示了合理的分配機制能夠提供參與者明確的激勵，促使其更積極地投入資源，進而提高項目質效。這就更要求建立公平靈活的分配機制，撬動社會資本，促進政企合作。例如重慶涪陵至豐都高速公路項目，采用BOT+EPC模式，即授予企業特許經營權，發揮其技術管理優勢，減輕政府財政壓力。同時政府在協議中設置激勵機制，根據項目質量評估給予企業獎勵和補貼，利益共享的設定也使企業在項目建成后獲得更多的投資回報，激發了當地社會資本的投資合作熱情。

3.4 項目可持續性方面

（1）注重長期運營維護。

在項目設計階段就充分考慮項目的長期運營維護需求，確保項目設施的設計壽命和運行效率滿足長期運營要求。同時，在項目合同中明確運營維護的責任主體和具體要求，確保項目設施得到妥善維護和管理。

（2）建立合理的分配機制。

根據項目的具體情況和各方的能力優勢，建立靈活的收益與回報分配機制［9］。確保社會資本在承擔風險的同時能夠獲得合理的回報，以激發其參與PPP項目的積極性。同時，政府可以通過給予稅收優惠、提供補貼等方式支持項目的可持續發展。

（3）加強項目后期評估。

在項目結束后進行后期評估和總結工作，分析項目的成功經驗和不足之處。將評估結果作為未來PPP項目決策和改進的依據，不斷提高PPP項目的運作水平和可持續發展能力。

4 對PPP新機制的展望

2023年11月，國家發展改革委、財政部發布了《意見》。《意見》從總體要求、建設實施、運營監管、政策保障等方面，對政府和社會資本合作新機制作了系統規范。較以往政策做出了較大調整，主要表現為優先選擇民營企業參與、聚焦使用者付費項目、全部采用特許經營模式等。

新機制最大程度鼓勵民營企業參與，既貫徹黨中央決策部署，又回歸PPP本源，還積極調動民間投資，優化投資結構。聚焦使用者付費項目和全部采用特許經營的方式，規定“不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式使用財政資金彌補項目建設和運營成本”［11］，項目收入源自使用者，將鼓勵民營企業增效提質，遏制地方政府隱性債務的增加，緩解財政壓力。

新機制在特許經營方案的審核、特許經營者的選擇、特許經營協議的簽訂3個方面做了明確規范，保證了PPP項目的規范審查和入庫；在投資管理程序的開展、項目建設實施的管理、項目運行期間的監管3個方面也提出了新的要求，提高了項目的運作效率和管理水平；同時完善一系列財政政策，為PPP項目的順利開展提供更加健康的發展環境，保障項目的實施運營。

當然，新機制在全面推進的過程中也面臨著政府理念轉變、存量項目的處理等挑戰。但總體而言，新機制的出臺，有助于解決曾經實踐中出現的問題，補全舊機制的缺陷漏洞，為日后PPP模式的發展和新增PPP項目的開展打下良好的基礎，也為下一步的經濟發展提供了良好助力。

參考文獻

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［10］許薇.關于高速公路PPP投融資模式與財務管理對策的相關分析［J］.財會學習，2021，（001）.

［11］國務院辦公廳轉發《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》［A］.的通知.國辦函〔2023〕115號.