國企改革進入“管資本”階段的一點思考

摘?要：我國自改革開放以來，國企改革主要經歷了企業內部管理機制改革、產權制度改革、監管體制改革和全面深化改革四個階段。當前我國提出“以管資本為主加強國有資產監管”標志著國企改革進入到了“管資本”的新階段。“管資本”對于國企改革的意義主要體現在優化了監管機制，有利于實現國家戰略以及提升社會資本的運行效率，而將“管資本”落到實處并成功實施還需要建立合理的監管機制和激勵機制，開展有效的組織變革和文化建設，打造有效的資本市場和公平的法制環境。

關鍵詞：管資本?國企改革?淡馬錫模式

在我國40余年的改革開放進程中，經濟體制改革承擔了牽引的作用，而國企改革一直是經濟體制改革的主旋律。經過前幾輪的改革，我國國有企業的存在形式已經從計劃經濟體制下的國有企業改革成了社會主義市場經濟體制下的現代企業。黨的十八屆三中全會指出“完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管。”這意味著國企改革在頂層設計上進入到“管資本”的新階段。本文從國企改革的歷史沿革、“管資本”的必要性，以及“管資本”落到實處需要重視的一些問題等方面闡述了作者的一點思考。

一、國企改革的歷史沿革

我國經濟體制改革的主線是市場化改革，核心是理清政府與企業的關系，目的是提升國有經濟運營效率，同時社會主義基本制度決定了公有制經濟的主體地位。1978年改革開放以來，國家層面的國企改革有四個階段。第一階段是1978年至1992年，是改革的起步階段，側重點是改善企業的內部管理機制。這一時期的特點是計劃經濟體制下市場經濟開始萌芽，因國企大面積虧損，國家開始放權讓利。經過這一階段的改革，初步探明了從計劃經濟到市場經濟的轉變道路，明確了國企改革的方向。第二階段是1992年至2002年，是改革的探索階段，側重點是企業產權制度改革。1992年鄧小平同志南方講話，開啟了國企股份制改革的大潮。1998年在國企經營極為困難的情況下，國企“抓大放小”重新整合，最終實現國有企業扭虧為盈。第三階段是2003年至2013年，是改革的推進階段，側重點是監管體制改革。2003年國資委成立后央企利潤實現快速增長，但這一時期負債大幅增長以及監管“行政化”被市場詬病。第四階段開始于2013年，至今仍在進行中，是改革的全面深化階段。隨著“以管資本為主加強國有資產監管”的提出，標志著我國國企改革從“管資產”進入到了“管資本”階段。

二、“管資本”的必要性

（一）“管資本”是優化監管機制的需要

國資委的成立對于國有企業保值增值起到了巨大的促進作用。但是在過去“管人、管事、管資產”的監管思路下，國資委既是裁判員又是領隊，這一方面超出國資委的能力范圍，另一方面也存在自己批準自己決策事項的監管漏洞，具體到國有企業的管理上表現為政企不分、政資不分，行政化色彩過于濃重，難于有效發揮市場的作用。“管資本”監管體制改革明確把國資委定位從管企業為主轉到管資本為主，制定權力清單和責任清單，依法將企業自主經營決策權歸位于企業，將延伸到子企業的管理事項歸位于一級企業，將承擔的公共管理職能歸位于相關政府部門。即在“管資本”的監管體制下，國資委作為企業股東依法行使股東權利，國有企業的生產經營自主權不會受到過多行政干預。在這種模式下，國有資本只是作為不同屬性的資本中的一種在市場上流動，市場在資源配置中起決定性作用，這將從根本上理順政府、市場和企業之間的關系，政府更多運用法治化、市場化的監管方式而不是行政力量來實現做大做強國有資本的目標。

（二）“管資本”是實現國家戰略的需要

建設社會主義現代化國家需要有國際競爭力的現代化國有企業。當前國有企業總體上仍然存在資源錯配、活力不足、競爭力低下等問題，這些問題必須站在更高角度通過資本管理來解決。通過有效的資本管理，可以：1.推動產能過剩領域實行供給側改革，提升國有資本運營效率和資本回報;2.通過兼并重組增強企業主業，提升產業競爭力，助力“一帶一路”推進;3.在高科技領域加強布局，解決卡脖子問題;4.在關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域發揮投資引導和結構調整作用，培育核心競爭力和創新能力。因此“管資本”是優化國有資本布局、提升國有資本運營效率、實現國家戰略的需要。

（三）“管資本”是提升全社會資本運行效率的需要

我國國有企業在資金、資源、行業準入等領域具有天然優勢，但長期以來存在一定程度的所有者虛置、產權不明晰、制度結構落后等體制性問題。民營企業等其他所有制企業則展現出了巨大的經濟活力，也誕生了一大批具有現代化企業管理經驗的企業家，但是在一些領域的市場準入、資金資源等方面具有天然劣勢。而“管資本”監管體制改革有利于將各種要素進行融合，如：1.國有企業通過資本管理引入非國有股東或董事，一方面能夠進一步明晰產權、強化不同產權主體的監督制衡，減少國有企業實際上無人負責的現象，未來甚至可以通過市場化運作選聘聲譽良好的民營企業家來管理國有企業;另一方面允許民營資本或其他類型的資本進入到國資壟斷領域，也為這些資本開拓了投資途徑和業務范圍;2.通過國有資本對民營經濟投資，能夠有效補充民營經濟在資源、資金、行業準入等領域的不足，提升企業的社會責任感和使命感，從而為企業發展賦能和保駕護航。通過將各種資本的有效融合，能夠實現企業各要素之間優勢互補，從而提升全社會資本運行效率。

三、國企改革進入“管資本”階段的一點思考

國際上新加坡淡馬錫模式是國有資產管理成功的典范，其權責明晰、多元決策、相互制衡、注重長期的制度設計有效解決了國企管理的諸多問題，對我國國企改革具有重要的借鑒意義，國資委定位為“管資本”也被部分學者解讀為借鑒淡馬錫模式。淡馬錫模式給我們的啟發是：從“管資產”向“管資本”轉變，必須從底層理清各種關系，設置合理的監管機制和激勵機制，并有相應的組織變革和文化建設作為保障，另外針對我國的現狀，也需要資本市場和法制體系配套完善，才能使“管資本”達到應有目標。

（一）“管資本”的核心是建立合理的監管機制和激勵機制

淡馬錫的成功在于建立了一套權責利明晰、權利分立且相互制衡的市場化監管機制，以及符合長期發展目標的激勵機制。如：1.淡馬錫公司治理的關鍵是做實董事會。淡馬錫董事會通過一系列制度設計達到權利分立、相互制衡。一方面，董事會下設執行委員會、審計委員會、領袖與薪酬委員會，三個機構能夠相互制衡。另一方面，淡馬錫對董事的選擇極為嚴格，其中股東董事由政府高官擔任，由政府發薪，以政府部門職位升遷作為激勵;獨立董事由跨國或私營企業家擔任，董事長和副董事長來自獨立董事且二者不在審計委員會任職，董事長擔任領袖與薪酬委員會主席;執行董事來自淡馬錫或“淡聯企業”管理層，需兼任淡馬錫總裁，但不能加入審計委員會。這樣，董事之間也能夠相互制衡;2.淡馬錫對董事和高管的激勵包含基本工資、中期激勵和長期激勵，董事和高管的利益與企業長期利益一致，有利于企業長期利益最大化。從我國國企改革的現狀看，距離權責利明晰還有很大差距，更沒有有效分權和制衡的機制以及長效激勵機制。具體表現在：1.國資委明確以“管資本”為主，制定權力清單和責任清單，但目前組織變革沒有到位的情況下，形式大于實質;2.作為“管資本”最重要的組織設計，從國有資本投資、運營公司試點來看，目前相應的組織或資產普遍沒有到位，存在“翻牌”和“架空”的問題;3.從國有企業內部管理看，目前絕大多數企業董事會形同虛設，“一把手”現象普遍。因此，為使“管資本”發揮應有的作用，國企改革應當建立權責利明晰、權利分立且相互制衡的市場化監管機制和符合長期發展目標的激勵機制。

（二）“管資本”落到實處需要有效的組織變革和文化建設

“管資本”落實到位需要有效的組織變革和配套的文化建設。其中設立國有資本投資運營公司、建立董事會是組織變革的核心，分權和市場化是文化建設的靈魂。2018年7月，國務院發布了《關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》，到2019年年底，中央層面有國投、中糧等19家國有資本投資公司先后投入試點，并成立了誠通集團和中國國新兩家國有資本運營公司。國有資本投資、運營公司是“管資本”的重要組織保障，但兩類公司目前還未做實，未來應把該劃入的資產劃入，該變革的組織變革，積極做實這兩類公司。董事會制度是權責利能夠落實到位的關鍵，目前大多數企業董事會形同虛設，未來要積極做實董事會。在董事會的組織結構中應充分體現出分權、制衡的特點，除了來自政府機構的股東董事和下屬企業的執行董事，也應從市場上引入獨立董事。在文化建設上，國有企業普遍存在“一把手”文化，行政化現象嚴重，未來應配合組織變革加強分權和權利制衡的文化建設，建立市場化的選人用人機制和激勵機制。組織變革和文化建設同時進行，有利于權責利的落實，從而使國資委、國有資本投資運營公司和國有企業形成一個有機整體，使“管資本”真正落到實處。

（三）“管資本”的成功需要有效的資本市場和公平的法制環境

有效的資本市場和公平的法制環境是“管資本”改革能夠有效推進的外部保障。1.試點企業開展資本運作、兼并重組、股權投資需要一個成熟有效的資本市場。金融改革的進程將影響“管資本”的成效，應積極處理好金融市場化與防止系統性風險的關系;2.公平的法律環境要做到有法可依，有法必依。資產處置時涉及稅收、土地、債權債務處置、社會職能剝離等事務需要多方面的政策和法律法規支持。黨的十八大以來，中央層面相繼出臺了以《關于深化國有企業改革的指導意見》為核心的“1+N”政策體系，可以預期隨著改革的深入，更多的細化政策和文件也將陸續出臺。未來應積極推進金融市場化改革，建立有效的資本市場，營造公平的法制環境，為“管資本”營造良好的外部環境。

在國有企業普遍存在“一把手”文化的國情下，“管資本”對于國企改革意義重大，不僅體現在“管資本”有利于優化監管機制，還有利于實現國家戰略以及提升社會資本的運行效率。為確保“管資本”落到實處并成功實施，需要建立合理的監管機制和激勵機制，開展有效的組織變革和文化建設以及打造有效的資本市場和公平的法制環境。

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（蔣根華，中國石油技術開發有限公司）