PPP模式如何適應農村公共品的供給

許銘萱 卞瑛琪

摘?要：在農村公共品供給總量不足、質量不優的背景下，PPP模式通過細分公共品產權，能夠激勵私人部門提升建設效率，且在一定程度上避免道德風險與逆向選擇。然而農業類PPP出現了落地難、項目類型單一的現象，其主要原因是項目投資回報率有限、政府違約以及監督缺位。為解決這些問題，政府部門應在項目開始前-中-后三個階段分別注重供需匹配，完善監督機制，加強運營維護。

關鍵詞：PPP模式?農村公共品?社會資本

改革開放以來，為加快縮短城市與鄉村公共服務上的差距，改善農民生活，國家高度重視農村公共品供給相關問題。然而，我國農村公共品存在著供給量質量不高、結構不優、利益相關主體矛盾難以協調等棘手的問題。為減輕政府債務負擔，擴大公共品供給資金來源并提升公共品供給效率，政府轉向與社會資本合作進行公共品供給。盡管PPP模式在鄉村建設領域已初有成效，但在實際操作中落地率仍未超過六成。

一、PPP的理論基石—PPP應用于農村公共品供給的理論基礎

公共品相對于私人物品具有效用不可分割性、消費的非排他性和非競爭性。根據非排他性和非競爭性的程度又可以將公共品分為純公共品和準公共品，絕大多數農村公共品都是介于純公共品和私人物品之間的準公共品。按照受益范圍可以將農村公共品分為受益相對固定的俱樂部產品和產生利益溢出的公共品。針對俱樂部產品，可以通過收費手段建立起排他性（如道路、灌溉工程、自來水供給）。而能夠產生利益溢出的一般是社會服務類公共品（如義務教育、養老等）。本文所討論的應用PPP模式建設的農村公共品大多是俱樂部產品。

根據現代產權理論，在私有產權的前提下，私人部門負擔成本的同時也享有收益。因此，相較于產權公有，私有產權更能使得激勵機制發揮作用。PPP模式正是通過將公共品產權部分或者階段性地劃分給私人部門，激勵其更有效率地進行公共品建設。大型農村公共品建設中最為常見的特許經營類PPP模式規定在一定期限內由社會資本運營維護以獲取收益，這實際上規定了私人部門對項目的剩余控制權和剩余索取權，起到了保護私人部門事前投資的作用，激發了私人部門投資的積極性。

委托—代理理論認為，由于信息不對稱和委托方與代理方各自利益目標不完全一致，締約前可能產生逆向選擇，締約后可能存在道德風險問題。在利益目標方面，企業的收費區間相對固定，為實現利潤最大化，企業存在隱瞞部分信息的動機。為緩解這類問題，PPP模式一般將公共品的建設期生產和建成后運營交由同一個私人部門進行，從而在技術上盡可能實現后期較低的運營成本。

二、PPP的現實土壤—農村公共品供給模式的變遷及現實狀況

（一）農村公共品供給模式變遷

農村稅費改革前，家庭聯產承包責任制使得家庭成為農業生產的基本單位，村集體和農民家庭成為公共品供給的主體，但制度內籌資遠不夠進行公共品建設。于是，地方政府開始施行“三提五統”，農村公共品供給的資金主要來源于村莊內部。這種供給方式加重了農民的負擔，且常常產生供需錯配問題。稅費改革后，基層開始施行“一事一議”制度，然而此時鄉村基層組織失去了通過稅收獲得制度外籌資的權力，農民群體仍然因無力承擔公共品建設費用而難以形成統一意見。2006年全面取消農業稅后，政府開始推行“財政獎補”，這雖然在一定程度上緩解了公共品籌資難的問題，但由于資金來源仍然比較單一，財政依舊承壓。現階段，我國農村公共品供給采用的是“政府主導、市場基礎、第三方推動、農戶參與”的多元化主體供給模式，力求將政府工作重心從出資供給轉變到計劃統籌、規范落實上來。隨著PPP模式在我國不斷普及，其在鄉村公共品供給領域上的應用也逐漸受到重視，越來越多的農村公共品開始采用PPP供給模式。

從變遷歷程可以看出，公共品供給過程中“政府失靈”與“市場失靈”的客觀存在導致公共品供給逐步向多元化供給發展。PPP模式作為多元化供給主體的典型實踐已大規模推行，但考慮到農村公共品有著區別于一般公共品的特征，PPP模式仍然需要適應于我國農村公共品供給的現實背景。

（二）農村公共品供給的現實背景

我國農村公共品供給的特殊性有二：一是我國農業格局分散，農民人口基數大，東西部區域發展不均衡，造成了我國不同地區的農民對公共品的需求差異顯著。二是其供給具有多層次性，中央至地方各級政府都有提供農村公共品的可能。

具體來說，我國農村公共品供給主要有以下幾個方面的問題亟待解決。（1）農民需求與公共品供給錯位。首先我國農村現行的供給模式仍以自上而下的供給為主，農民在供給決策過程中的參與程度有限。其次是個別地區大搞“政治錦標賽”，常常優先建設一些形象工程而忽視了農民急需的生產性基礎設施。（2）農村公共品供給總量不足且供給質量較低。其一是供給速度跟不上需求增長。二是地方財政財力與事權不匹配。大多數地方政府承擔了當地農村公共品供給事務，而財力卻跟不上，從而造成了農村公共品供給困難。再者，農村社會可以提供公共品服務的專業機構仍然較少，大型工程即便建成，之后的維護、保修工作仍然困難。（3）項目進村難。現在鄉村的熟人社會氛圍正在逐步減弱，原本相對固定的社會關系已經無法有效約束搭便車行為。并且，某些鄉紳利用其在當地的人脈等資源優勢來敲詐施工方導致項目落地困難。

三、PPP模式在我國農村公共品供給領域的應用

（一）PPP模式應用于農村公共品供給的政策環境

2020年，農業部針對引導規范PPP模式所發布的《社會資本投資農業農村指引》更加強調了尊重農民在公共品供給決策中的主體地位，在此基礎上鼓勵社會資本充分發揮專業優勢并勇于開拓創新進行農村公共品建設。

（二）PPP供給模式的現實應用問題

1.農業領域PPP投資額雖穩中有增，但與其他領域相比仍遠遠落后。2019年12月底，財政部PPP中心發布報告顯示，2019年PPP項目庫中農業類項目累計73個，占PPP項目總數僅有0.8%。農業類PPP投資額為893億元，較去年同比增加了約30%，但在PPP項目總投資額中僅占0.6%。

2.項目類型較為單一。從農業領域項目構成上看，農業類PPP項目大多是田園綜合體、產業園等領域的，而對于廣大經濟欠發達地區的農民來講，他們所需要的與田水林路電相關的公共品建設項目卻很少。

致使以上現象發生的原因主要有以下幾個方面。一是“無利不起早”—投資回報率不高。PPP項目的其付費主體是消費者和政府，而施行PPP的初衷有一部分原因就是為了緩解財政壓力，提升社會福利，因此公共品的定價受到約束，社會資本基本不能夠掌握公共品的定價權。此外，在實施公共品建設項目時，政府會存在一定的刻板印象，導致能夠優先拿到項目建設權的民營企業相對較少，大部分還是國有企業。二是“新官不理舊賬”—政府違約問題。農業類PPP項目建設周期很長，并且前期投入很大，通常來講需要經歷幾任政府領導的變遷，這期間容易發生新官不理舊賬的問題，原來商定好的合同條約有可能無法保證實現。地方政府更有甚者會長期拖欠債權人款項，使得私人部門對政府推出的項目望而生畏。三是串謀—監督問題。由于農村公共服務本身復雜性，其常常無法適用于標準化的審計流程，其容易產生串謀行為，造成審計結果不可信，公共品供給質量不高。

四、PPP模式應如何適應農村的公共品供給

項目開始前：1.確定適合PPP的項目。PPP項目投入大，期限長。要想獲得項目的規模報酬，就需要選擇那些受益范圍廣、需求一致性程度高且需求相對穩定的公共品項目，如：大型水利設施等。2.增強私人投資意愿，提升資本吸納能力。要做到這點，首先要保持較好的政策連續性，其次要建立起政府與社會資本平等協商談判的地位，杜絕政府官員的違約行為。再者，要建立合適的風險補償機制，清晰界定風險與責任。3.加強與農民的溝通，了解農民真實需求以提升公共資源配置效率。

項目進行中：1.完善監督機制，提升執行效率和質量。對于農村公共品可以標準化的部分，可設立程序化的績效考察體系督促建設。難以標準化驗收考核的部分，充分發揮民主監督作用，以農村居民的評價，提升農民主體的參與度。2.靈活制度設計，鼓勵因地制宜地進行PPP模式創新。在具體項目實施過程中，給予地方政府更大的自主權，允許地方根據項目的現實情況和需要進行融資方案、獎勵懲罰機制等的創新設計。3.統一管理口徑，夯實項目管理部門的群眾基礎，提升基層辦事能力。可以成立專門的農村PPP項目管理機構或小組，對項目統一進行管理、績效評價、糾紛處理等。

項目完成后，需加強運營維護，保證公共品的持續高質量供給。對于農村公共品供給主體仍然較為缺乏并且專業程度不高這一問題，一方面可以鼓勵社會資本持續將人力、技術等要素投入到農村;另一方面還可以通過政策鼓勵大學生和技術人員下鄉服務，對已建成的項目進行持續維護。

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（許銘萱、卞瑛琪，中國人民大學農業與農村發展學院）